1C_150/2015 - 2015-05-12 - Équilibre écologique - Nichteinhalten landwirtschaftlicher Gewässerschutzvorschriften 2012

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}

1C_150/2015

Urteil vom 12. Mai 2015

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Kneubühler,
Gerichtsschreiberin Gerber.

Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,

gegen

Baudepartement des Kantons St. Gallen.

Gegenstand
Nichteinhalten landwirtschaftlicher Gewässerschutzvorschriften 2012,

Beschwerde gegen das Urteil vom 23. Januar 2015
des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen.

Sachverhalt:

A.

A.________ führt in der Gemeinde Waldkirch einen Landwirtschaftsbetrieb mit einer Nutzfläche von rund 10,7 ha. Dieser befindet sich im Gewässerschutzbereich AU.

Mit Verfügung vom 23. Oktober 2009 verpflichtete das Amt für Umwelt und Energie des Kantons St. Gallen (AFU) A.________, mit Blick auf das vorhandene Güllenlagervolumen den Viehbestand in den Wintermonaten auf maximal 21 Milchkühe und 8 Kälber zu reduzieren. Mit Verfügung vom 6. September 2011 wurden weitere Massnahmen angeordnet; unter anderem sei die Nutzung des permanent zugänglichen, nicht in die Güllengrube entwässerten Laufhofs unverzüglich einzuschränken.

B.

Am 26. Oktober 2012 eröffnete das AFU A.________, er habe sowohl im Winter 2010/2011 als auch im Winter 2011/2012 die festgelegte Obergrenze für den Tierbestand deutlich überschritten, ohne die Lagerkapazitäten für Gülle vergrössert zu haben. Zudem sei festgestellt worden, dass aufgrund der nicht sachgemässen Nutzung des Laufhofs der dort anfallende Hofdünger versickere. Damit seien landwirtschaftsrelevante Gewässerschutzvorschriften im Jahr 2012 nicht eingehalten worden, was eine Kürzung der Direktzahlungen zur Folge haben werde.

C.

Den gegen diese Verfügung erhobenen Rekurs wies das Baudepartement des Kantons St. Gallen nach Durchführung eines Augenscheins am 21. Oktober 2013 ab.

Auf die dagegen gerichtete Beschwerde von A.________ trat das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen am 23. Januar 2015 mangels genügender Beschwerdebegründung nicht ein. In einer materiellen Hilfsbegründung hielt es fest, dass die Beschwerde abzuweisen wäre, wenn darauf eingetreten werden könnte.

D.

Dagegen hat A.________ am 13. März 2015 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht erhoben. Er beantragt, der vorinstanzliche Entscheid und die Verfügung vom 26. Oktober 2012 sei in Feststellung, dass kein Nichteinhalten landwirtschaftlicher Gewässerschutzvorschriften vorliege, aufzuheben. Eventualiter sei die Sache mit verbindlichen Weisungen an die Vorinstanz zurückzuweisen.

E.

Das Baudepartement beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Das Verwaltungsgericht schliesst auf Abweisung der Beschwerde.

Erwägungen:

1.

Gegen den kantonal letztinstanzlichen Entscheid des Verwaltungsgerichts steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a , 86 Abs. 1 lit. d BGG).

1.1. Zwar bereitet die angefochtene Feststellungsverfügung eine Kürzung von landwirtschaftlichen Direktzahlungen vor; dennoch ist sie nicht als Zwischen-, sondern als Endentscheid zu qualifizieren (Art. 90 BGG) : Kürzungen oder Verweigerungen von Beiträgen wegen Verstössen gegen landwirtschaftsrelevante Vorschriften des Gewässerschutz-, des Umweltschutz- oder des Natur- und Heimatschutzgesetzes sind gemäss Art. 70 Abs. 2 der bis zum 1. Januar 2014 geltenden Verordnung vom 7. Dezember 1998 über die Direktzahlungen an die Landwirtschaft [Direktzahlungsverordnung, DZV; AS 1999 229] erst möglich, wenn die Verstösse mit einem rechtskräftigen Entscheid festgestellt worden sind (für die Rechtslage ab 1. Januar 2014 vgl. Art. 105 Abs. 2 der Verordnung vom 23. Oktober 2013 [DZV; SR 910.13]; ab 1. Januar 2015 gilt Art. 105 Abs. 1 i.V.m. Ziff. 2.11.1 und Ziff. 3.10.1 Anhang 8). Dies setzt voraus, dass die Feststellungsverfügung selbstständig angefochten bzw. in Rechtskraft erwachsen kann, noch bevor die Beitragsverfügung erlassen wird.

1.2. Der Beschwerdeführer ist zur Beschwerde legitimiert, soweit das Verwaltungsgericht auf seine Beschwerde nicht eingetreten bzw. diese hilfsweise abgewiesen hat (Art. 89 Abs. 1 BGG). Seine Beschwerdeschrift vor Bundesgericht enthält zu beiden Punkten (Nichteintreten und Abweisung) eine ausreichende Begründung (Art. 42 Abs. 2 BGG). Auf die rechtzeitig erhobene Beschwerde ist daher grundsätzlich einzutreten.

1.3. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG). Dieses wendet das Bundesgericht grundsätzlich von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Die Verletzung von Grundrechten (einschliesslich die willkürliche Anwendung von kantonalem Recht) prüft es dagegen nur insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und genügend begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 133 II 249 E. 1.4.2 S. 254 mit Hinweisen).

Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat, sofern dieser nicht offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 105 und Art. 97 Abs. 1 BGG). Neue Tatsachen und Beweismittel können nur so weit vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt (Art. 99 Abs. 1 BGG).

2.

Im Folgenden ist zunächst zu prüfen, ob der Nichteintretensentscheid des Verwaltungsgerichts bundesrechtskonform ist. Ist dies der Fall, ist die Beschwerde schon aus diesem Grund abzuweisen, und bedarf es keiner Prüfung der aufgeworfenen gewässerschutzrechtlichen Fragen mehr.

2.1. Das Verwaltungsgericht hielt fest, dass der Beschwerdeführer in der Beschwerdeergänzung im Wesentlichen auf seine Argumentation im Rekurs an das Baudepartement verwiesen habe. Er habe seine Stellungnahmen im vorinstanzlichen Verfahren eingereicht, ohne sich mit den Feststellungen der Vorinstanz im angefochtenen Entscheid konkret auseinanderzusetzen. Nach ständiger Rechtsprechung sei es nicht Aufgabe der Beschwerdeinstanz, in vorinstanzlichen Eingaben der Beteiligten nach Gründen zu suchen, aus denen der angefochtene Entscheid unrichtig sein könnte (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Aufl. 2003, Rz. 921 mit Hinweisen). Mangels ausreichender Begründung könne deshalb auf die Beschwerde nicht eingetreten werden.

2.2. Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung von Art. 9 BV (Treu und Glauben), Art. 29 Abs. 1 und 2 BV (Anspruch auf Durchführung eines gerechten Verfahrens und auf rechtliches Gehör), Art. 29a BV (Rechtsweggarantie) und Art. 4 der St. Galler Kantonsverfassung vom 10. Juni 2001 (Verfahrensgarantien), weil das Verwaltungsgericht gestützt auf seine angebliche Rechtsprechung, ohne Nennung einer gesetzlichen Grundlage, auf seine Eingabe vom 31. Oktober 2013 nicht eingetreten sei, obwohl diese zweifellos den Anforderungen an eine Laienbeschwerde genügt habe. Hierfür reiche es nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung aus, wenn die Eingabe den Rechtsstandpunkt bzw. die Argumente hinreichend deutlich darlege und diese Argumente sich in sachlicher sowie gebührender Form auf das betreffende Verfahren bezögen (Urteil 2C_487/2008 vom 2. Februar 2009 E. 1.2). Diese Anforderungen habe seine Beschwerde vom 31. Oktober 2013 klarerweise erfüllt, da daraus hervorgegangen sei, was er mit seiner Beschwerde erreichen wolle und was seines Erachtens von der Vorinstanz und dem AFU unrichtig abgeklärt und entschieden worden war. Wäre seine Beschwerde ungenügend begründet gewesen, so hätte die Vorinstanz auch nicht über 15 Monate benötigt, um darüber zu
entscheiden.

2.3. Aus den Akten geht hervor, dass der Beschwerdeführer am 31. Oktober 2013 Beschwerde einreichte und zur Begründung lediglich anführte, er akzeptiere den Entscheid des Baudepartements nicht. Ihm wurde daraufhin eine Frist gesetzt, um die Beschwerde hinsichtlich der Darstellung des Sachverhaltes und der Begründung zu ergänzen, mit Hinweis auf Art. 64 in Verbindung mit Art. 48 Abs. 1 und 2 des St. Galler Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 16. Mai 1965 (VRP/SG; sGS 951.1), andernfalls auf die Beschwerde nicht eingetreten werden könne (Art. 48 Abs. 3 VRP/SG). Damit war für den Beschwerdeführer klar, auf welche gesetzliche Grundlage sich die Begründungspflicht stützte, auch wenn diese Normen im Endentscheid vom 23. Januar 2015 nicht nochmals zitiert wurden.

2.4. In der Beschwerdeergänzung vom 14. Dezember 2013 führte der Beschwerdeführer aus, er habe seinem Rekurs an das Baudepartement eigentlich keine Ergänzungen hinzuzufügen, und versichere hiermit, in keinem einzigen Punkt gegen die Gewässerschutzvorschriften verstossen zu haben. Er erwarte deshalb vom Verwaltungsgericht eine 100-prozentige Entlastung und Freispruch in allen Punkten. Diesem Schreiben legte er zwei Eingaben aus dem Rekursverfahren bei (Stellungnahme vom 30. Juni 2013 zum Protokoll des Augenscheins des Baudepartements [Rekursakten act. 18] und Stellungnahme vom 12. September 2013 [Rekursakten act. 23]).

Die Beschwerdeschrift und die Beschwerdeergänzung lassen zwar die Stossrichtung der Beschwerde erkennen (Entlastung vom Vorwurf der Verletzung von Gewässerschutzvorschriften); dagegen fehlt eine Begründung in Bezug auf den angefochtenen Entscheid des Baudepartements: Die eingereichten Stellungnahmen stammen aus dem Rekursverfahren und beziehen sich daher auf den Entscheid des AFU bzw. das Augenscheinprotokoll und nicht auf den Rekursentscheid. Insofern durfte das Verwaltungsgericht davon ausgehen, dass eine Auseinandersetzung mit dem angefochtenen Entscheid des Baudepartements und dessen Motiven fehle.

2.5. Aus der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur Begründungspflicht vor Bundesgericht (Art. 42 Abs. 2 BGG) ergibt sich nichts anderes: Danach muss aus der Beschwerdeschrift ersichtlich sein, in welchen Punkten und weshalb der angefochtene Entscheid beanstandet wird (BGE 134 I 303 E. 1.3 S. 306 mit Hinweisen). Dies setzt voraus, dass sich der Beschwerdeführer wenigstens kurz mit den massgeblichen Erwägungen der Vorinstanz auseinandersetzt (BGE 139 I 306 E. 1.2 S. 309; 134 II 244 E. 2.1 S. 245 f.). Diese Anforderung ist nicht erfüllt, wenn ein Beschwerdeführer pauschal auf seine vorinstanzlichen Rechtsschriften verweist, ohne sich wenigstens kurz mit den Argumenten des angefochtenen Entscheids auseinanderzusetzen (BGE 139 I 306 E. 1.2 S. 309; 134 I 303 E. 1.3 S. 306; 123 V 335 E. 1a S. 336). Diese Anforderung gilt auch für juristische Laien, denn auch von ihnen kann verlangt werden, dass sie kurz aufzeigen, weshalb sie mit den tatsächlichen und/oder rechtlichen Erwägungen des angefochtenen Entscheids nicht einverstanden sind.

2.6. Die Vermutung des Beschwerdeführers, das Verwaltungsgericht sei auf seine Beschwerde nur deshalb nicht eingetreten, um die vorliegende Sache nicht materiell und in seinem Sinne entscheiden zu müssen, erscheint schon deshalb abwegig, weil das Verwaltungsgericht in einer materiellen Hilfsbegründung dargelegt hat, weshalb die Beschwerde auch in der Sache keinen Erfolg gehabt hätte.

3.

Nach dem Gesagten verletzte das Verwaltungsgericht St. Gallen keine Verfahrensgarantien der Bundes- oder der Kantonsverfassung, als es auf die Beschwerde nicht eintrat. Die Beschwerde ist daher abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt der Beschwerdeführer die Gerichtskosten (Art. 66 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Baudepartement und dem Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 12. Mai 2015

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Fonjallaz

Die Gerichtsschreiberin: Gerber

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 86 Autorités précédentes en général - 1 Le recours est recevable contre les décisions:
¹	Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Tribunal administratif fédéral;
^b	du Tribunal pénal fédéral;
^c	de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^d	des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert.
²	Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
³	Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal.

SR 910.13 Ordonnance du 23 octobre 2013 sur les paiements directs versés dans l'agriculture (Ordonnance sur les paiements directs, OPD) - Ordonnance sur les paiements directs OPD Art. 105 Réduction et refus des contributions - 1 Les cantons réduisent ou refusent les paiements directs conformément à l'annexe 8.
¹	Les cantons réduisent ou refusent les paiements directs conformément à l'annexe 8.
²	...229

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 42 Mémoires - 1 Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
¹	Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
²	Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que lorsqu'il soulève une question juridique de principe ou qu'il porte sur un cas particulièrement important pour d'autres motifs, il faut exposer en quoi l'affaire remplit la condition exigée.15 16
³	Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée si le mémoire est dirigé contre une décision.
⁴	En cas de transmission électronique, le mémoire doit être muni de la signature électronique qualifiée de la partie ou de son mandataire au sens de la loi du 18 mars 2016 sur la signature électronique17. Le Tribunal fédéral détermine dans un règlement:
^a	le format du mémoire et des pièces jointes;
^b	les modalités de la transmission;
^c	les conditions auxquelles il peut exiger, en cas de problème technique, que des documents lui soient adressés ultérieurement sur papier.18
⁵	Si la signature de la partie ou de son mandataire, la procuration ou les annexes prescrites font défaut, ou si le mandataire n'est pas autorisé, le Tribunal fédéral impartit un délai approprié à la partie pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁶	Si le mémoire est illisible, inconvenant, incompréhensible ou prolixe ou qu'il n'est pas rédigé dans une langue officielle, le Tribunal fédéral peut le renvoyer à son auteur; il impartit à celui-ci un délai approprié pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁷	Le mémoire de recours introduit de manière procédurière ou à tout autre égard abusif est irrecevable.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 95 Droit suisse - Le recours peut être formé pour violation:
^a	du droit fédéral;
^b	du droit international;
^c	de droits constitutionnels cantonaux;
^d	de dispositions cantonales sur le droit de vote des citoyens ainsi que sur les élections et votations populaires;
^e	du droit intercantonal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 106 Application du droit - 1 Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
¹	Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
²	Il n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 105 Faits déterminants - 1 Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
¹	Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
²	Il peut rectifier ou compléter d'office les constatations de l'autorité précédente si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95.
³	Lorsque la décision qui fait l'objet d'un recours concerne l'octroi ou le refus de prestations en espèces de l'assurance-accidents ou de l'assurance militaire, le Tribunal fédéral n'est pas lié par les faits établis par l'autorité précédente.99

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 97 Établissement inexact des faits - 1 Le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause.
¹	Le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause.
²	Si la décision qui fait l'objet d'un recours concerne l'octroi ou le refus de prestations en espèces de l'assurance-accidents ou de l'assurance militaire, le recours peut porter sur toute constatation incomplète ou erronée des faits.89

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 99 - 1 Aucun fait nouveau ni preuve nouvelle ne peut être présenté à moins de résulter de la décision de l'autorité précédente.
¹	Aucun fait nouveau ni preuve nouvelle ne peut être présenté à moins de résulter de la décision de l'autorité précédente.
²	Toute conclusion nouvelle est irrecevable.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 29 Garanties générales de procédure - 1 Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
¹	Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
²	Les parties ont le droit d'être entendues.
³	Toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.