2C_699/2018 - 2019-06-11 - Finanze pubbliche e diritto tributario

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

2C 699/2018

Urteil vom 11. Juni 2019

II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichter Stadelmann,
Bundesrichter Haag,
Gerichtsschreiber Businger.

Verfahrensbeteiligte
1. A.________,
2. B.________,
3. C.E.________ und D.E.________,
4. F.________,
5. G.________,
6. H.________,
Beschwerdeführer,
alle vertreten durch Rechtsanwalt H.________,

gegen

Einwohnergemeinde U.________,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Roland Müller.

Gegenstand
Perimeterbeiträge,

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Solothurn vom 15. Juni 2018 (VWBES.2017.108).

Sachverhalt:

A.
Die Einwohnergemeinde U.________ legte im Juni/Juli 2011 den Beitragsplan und die Beitragsberechnung "Ausbau Schulstrasse (Verkehr und Kanalisation) " öffentlich auf und teilte den Grundeigentümern die voraussichtlichen Betreffnisse mit. Die hiergegen erhobene Einsprache wies der Gemeinderat grösstenteils ab. Die Schätzungskommission des Kantons Solothurn hiess am 27. Mai 2014 eine Beschwerde der Grundeigentümer teilweise gut und wies die Sache zur Anpassung der Beitragsberechnung bezüglich Ausscheidung der Werkleitungsgräben zurück. Mit Urteil vom 8. September 2015 hiess das Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn die Beschwerden von zwei Grundeigentümern gut und befreite sie von der Beitragspflicht. Die weiteren Beschwerden hiess es teilweise gut; es bestätigte die Beitragspflicht im Grundsatz und wies die Gemeinde an, die Beiträge neu zu berechnen. Auf die dagegen erhobene Beschwerde trat das Bundesgericht nicht ein (Urteil 2C 927/2015 vom 21. Oktober 2015).

B.
Vom 8. Januar 2016 bis 6. Februar 2016 legte die Gemeinde den neuen Beitragsplan und die neue Berechnung öffentlich auf. Es ergaben sich voraussichtliche Betreffnisse von Fr. 31.94/m2 (Strassenbau) bzw. Fr. 44.59/m2 (Kanalisation). Die Einsprache der Grundeigentümer wies die Gemeinde ab. Die dagegen erhobene Beschwerde wies die Schätzungskommission am 23. Februar 2017 ab, soweit sie nicht gegenstandslos geworden war. Diesen Entscheid bestätigte das Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn mit Urteil vom 15. Juni 2018.

C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 24. August 2018 beantragt H.________ für sich und weitere Grundeigentümer, das angefochtene Urteil sei aufzuheben und es sei festzustellen, dass die Grundeigentümer keine Beiträge zu leisten haben. Eventualiter sei die Sache an die Vorinstanz, subeventualiter an den Gemeinderat zurückzuweisen. Die Einwohnergemeinde U.________ und das Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn schliessen auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Mit Eingabe vom 19. November 2018 halten die Beschwerdeführer an ihren Anträgen fest.

Erwägungen:

1.
Die Beschwerde richtet sich gegen den Entscheid einer letzten kantonalen Instanz in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a , Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 BGG). Die von den Beitragspflicht betroffenen Grundeigentümer sind zur Beschwerdeerhebung legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG) und die Beschwerde wurde form- und fristgerecht eingereicht (Art. 42 und Art. 100 Abs. 1 BGG).

2.
Die Beschwerde ist zulässig gegen Entscheide, die das Verfahren abschliessen (Art. 90 BGG).

2.1. Das Beitragsverfahren ist in der Verordnung (des Kantons Solothurn) über Grundeigentümerbeiträge und -gebühren vom 3. Juli 1978 (GBV/SO; BGS 711.41) geregelt. In einem ersten Schritt legt der Gemeinderat den Beitragsplan öffentlich auf (§ 15 GBV/SO). Der Plan kann mit Einsprache und danach mit Beschwerde bei der Kantonalen Schätzungskommission und dem Verwaltungsgericht angefochten werden (§ 16 f. GBV/SO). Nach Erstellung der Anlage werden den Grundeigentümern die Abrechnungssumme und die daraus sich ergebenden definitiven Beiträge mitgeteilt. Dagegen stehen dieselben Rechtsmittel wie gegen den Beitragsplan zur Verfügung, wobei nur noch die Abrechnungssumme beanstandet werden kann (§ 18 GBV/SO).

2.2. Das Bundesgericht ist in früheren Entscheiden zum Beitragsverfahren des Kantons Solothurn teilweise davon ausgegangen, dass der Entscheid über die Beitragspflicht und die provisorische Beitragsberechnung einen Zwischenentscheid darstelle, weil das Beitragsverfahren erst durch die definitive Beitragsverfügung abgeschlossen werde (vgl. Urteile 2D 81/2007 vom 4. Dezember 2007 E. 1.2.3; 1P.649/2002 vom 23. April 2003 E. 1.2). Gleich hat es in Bezug auf Akontozahlungen im Quartierplanverfahren nach dem Bau- und Planungsrecht des Kantons Zürich entschieden und erst die definitive Kostenverteilung für anfechtbar erklärt (BGE 115 Ia 315). Dagegen ist es in anderen Fällen betreffend das Solothurner Beitragsverfahren ohne nähere Begründung davon ausgegangen, dass der Entscheid über die Beitragspflicht bzw. provisorische Beitragsberechnung einen anfechtbaren Endentscheid darstelle (vgl. Urteile 2C 619/2011 vom 19. April 2012; 2C 638/2009 vom 17. Mai 2010; 2C 794/2008 vom 14. April 2009; 1P.604/2006 vom 29. Januar 2007; 1P.695/1998 vom 2. März 1999). Ebenso hat es in Bezug auf andere Kantone entschieden, sofern die definitive Kostenverteilung in der Folge durch eine blosse Rechenoperation vorgenommen werden konnte (vgl. etwa Urteile
1C 481/2012 vom 21. Dezember 2012 E. 1.1; 1C 75/2012 vom 10. Juli 2012 E. 1.1; 2C 665/2009 vom 25. Februar 2011 E. 1.2). Schliesslich hat es das Einleitungsverfahren im Kanton Graubünden zur Erhebung von Grundeigentümerbeiträgen als eigenständiges Verfahren und den entsprechenden Entscheid als Endentscheid qualifiziert (BGE 110 Ia 134; Urteil 2C 434/2008 vom 3. März 2009 E. 1.3). In der neueren Praxis zu Art. 90 BGG hat sich das Bundesgericht in BGE 135 II 310 zum zweistufigen Enteignungsverfahren des Kantons Schwyz geäussert. Während auf der ersten Stufe der Bezirksrat über Zulässigkeit und Umfang der Enteignung entschied, legte die Schätzungskommission auf der zweiten Stufe die Entschädigungssumme fest. Das Bundesgericht stufte den Entscheid über Zulässigkeit und Umfang der Enteignung als Endentscheid ein. Ebenso qualifizierte es in BGE 140 II 25 den Beschluss über die Einleitung eines amtlichen Quartierplanverfahrens als Endentscheid. Massgebend war in beiden Fällen, dass es sich jeweils um in sich abgeschlossene, selbständige Verfahren handelte, in denen sich unterschiedliche Rechtsfragen stellten und teilweise auch verschiedene Behörden zuständig waren (vgl. auch BGE 135 II 30 E. 1.3.1 S. 33 f.; Urteil 1C 266/2012 vom 28.
August 2012 E. 1.1).

2.3. Im vorliegenden Fall rügen die Beschwerdeführer hauptsächlich, dass zusammen mit dem Strassenbelag auch sämtliche Leitungen saniert worden seien und deshalb die Leitungsinhaber einen Beitrag an die Sanierung zu leisten hätten. In diesem Zusammenhang bringen die Beschwerdeführer zudem vor, dass ihr Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt worden sei. Die Vorinstanz hat zu dieser Thematik erwogen, dass die detaillierte Ausscheidung der von den Leitungsinhabern zu tragenden Kosten im Beitragsplan nicht möglich sei und erst in der Schlussabrechnung vorgenommen werde. Die exakten Zahlen würden bei der definitiven Beitragserhebung überprüft (vgl. E. 4.7, E. 5.2 sowie E. 7.3.5 des angefochtenen Entscheids). Bei dieser Sachlage ist davon auszugehen, dass ein Teil der Rügen der Beschwerdeführer erst mit Vorliegen der definitiven Abrechnung abschliessend beurteilt werden kann, weshalb es keinen Sinn macht, wenn sich das Bundesgericht zuerst zur provisorischen Berechnung und hernach in einem weiteren Verfahren zur definitiven Abrechnung äussert. Dies widerspräche auch dem gesetzgeberischen Willen, wonach sich das Bundesgericht grundsätzlich nur einmal mit einer Streitsache befassen soll (Botschaft vom 28. Februar 2001 zur Totalrevision
der Bundesrechtspflege, BBl 2001 4331 f.). Ebenso kann nicht gesagt werden, dass die definitive Kostenverteilung angesichts der noch vorzunehmenden Kostenausscheidung durch eine blosse Rechenoperation erfolgt. Der Entscheid über die Beitragspflicht und die provisorische Beitragsberechnung stellt somit einen materiell-rechtlichen Grundsatzentscheid über einen Aspekt der Streitsache dar. Er ist als Zwischenentscheid zu qualifizieren, der nur unter den Voraussetzungen von Art. 93 BGG anfechtbar ist (vgl. auch BGE 142 II 20 E. 1.2 S. 23 f.; 133 V 477 E. 4.1.3 S. 481).

3.

3.1. Nach Art. 93 Abs. 1 BGG ist gegen selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide die Beschwerde zulässig, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b). Die Beschwerdeführer bringen vor, der angefochtene Zwischenentscheid bewirke einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil, weil er verbindlich festlege, welche Beträge sie zu bezahlen hätten. Dies könne im Rechtsmittelverfahren gegen die definitive Beitragsverfügung nicht mehr gerügt werden. Zudem würde eine Gutheissung der Beschwerde und die Verneinung der Beitragspflicht einen bedeutenden Aufwand ersparen.

3.2. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer ist im vorliegenden Fall kein nicht wieder gutzumachender Nachteil ersichtlich. Wohl legt der angefochtene Entscheid die Beitragspflicht und die provisorische Beitragsberechnung fest und kann dies im Rechtsmittelverfahren gegen die definitive Beitragsverfügung nicht mehr infrage gestellt werden (§ 18 Abs. 2 GBV/SO). Diese Einschränkung des Streitgegenstands gilt indessen nur für das kantonale Verfahren. Der letztinstanzliche kantonale Entscheid über die definitive Beitragsverfügung kann beim Bundesgericht angefochten werden, wobei der vorliegende Zwischenentscheid nach Art. 93 Abs. 3 BGG mitangefochten werden kann. Somit können die Beschwerdeführer mit der Beschwerde gegen die definitive Beitragsverfügung vor Bundesgericht sowohl die Beitragspflicht wie auch die Berechnung infrage stellen. Ihnen droht folglich kein Rechtsverlust.

3.3. Es trifft zu, dass eine vollumfängliche Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen würde. Doch damit liesse sich kein bedeutender Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen. Das Verfahren zur definitiven Festlegung der Beiträge gestützt auf die Schlussabrechnung kann angesichts der bereits erstellten provisorischen Berechnung nicht als besonders aufwendig bezeichnet werden; es ist auch nicht ersichtlich, inwieweit hierfür ein (weitläufiges) Beweisverfahren notwendig wäre.

3.4. Zusammenfassend liegen die Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 BGG nicht vor. Auf die Beschwerde ist nicht einzutreten.

4.
Angesichts der nicht eindeutigen Praxis zu Art. 90 BGG (vgl. vorne E. 2.2) rechtfertigt es sich, auf die Erhebung von Gerichtskosten zu verzichten (Art. 66 Abs. 1 BGG). Den Beschwerdeführern steht keine Parteientschädigung zu (Art. 68 Abs. 1 BGG). Dasselbe gilt für die in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegende Gemeinde (Art. 68 Abs. 3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.

3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 11. Juni 2019

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Seiler

Der Gerichtsschreiber: Businger

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 86 Autorità inferiori in generale - 1 Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
¹	Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
^a	del Tribunale amministrativo federale;
^b	del Tribunale penale federale;
^c	dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva;
^d	delle autorità cantonali di ultima istanza, sempreché non sia ammissibile il ricorso al Tribunale amministrativo federale.
²	I Cantoni istituiscono tribunali superiori che giudicano quali autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale, in quanto un'altra legge federale non preveda che le decisioni di altre autorità giudiziarie sono impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
³	Per le decisioni di carattere prevalentemente politico i Cantoni possono istituire quale autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale un'autorità diversa da un tribunale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
^a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 42 Atti scritti - 1 Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
¹	Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
²	Nei motivi occorre spiegare in modo conciso perché l'atto impugnato viola il diritto. Qualora il ricorso sia ammissibile soltanto se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o un caso particolarmente importante per altri motivi, occorre spiegare perché la causa adempie siffatta condizione.14 15
³	Se sono in possesso della parte, i documenti indicati come mezzi di prova devono essere allegati; se l'atto scritto è diretto contro una decisione, anche questa deve essere allegata.
⁴	In caso di trasmissione per via elettronica, la parte o il suo patrocinatore deve munire l'atto scritto di una firma elettronica qualificata secondo la legge del 18 marzo 201616 sulla firma elettronica. Il Tribunale federale determina mediante regolamento:
^a	il formato dell'atto scritto e dei relativi allegati;
^b	le modalità di trasmissione;
^c	le condizioni alle quali può essere richiesta la trasmissione successiva di documenti cartacei in caso di problemi tecnici.17
⁵	Se mancano la firma della parte o del suo patrocinatore, la procura dello stesso o gli allegati prescritti, o se il patrocinatore non è autorizzato in quanto tale, è fissato un congruo termine per sanare il vizio, con la comminatoria che altrimenti l'atto scritto non sarà preso in considerazione.
⁶	Gli atti illeggibili, sconvenienti, incomprensibili, prolissi o non redatti in una lingua ufficiale possono essere del pari rinviati al loro autore affinché li modifichi.
⁷	Gli atti scritti dovuti a condotta processuale da querulomane o altrimenti abusiva sono inammissibili.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 100 Ricorso contro decisioni - 1 Il ricorso contro una decisione deve essere depositato presso il Tribunale federale entro 30 giorni dalla notificazione del testo integrale della decisione.
¹	Il ricorso contro una decisione deve essere depositato presso il Tribunale federale entro 30 giorni dalla notificazione del testo integrale della decisione.
²	Il termine è di dieci giorni per i ricorsi contro le decisioni:
^a	delle autorità cantonali di vigilanza in materia di esecuzione e fallimento;
^b	nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale e dell'assistenza amministrativa internazionale in materia fiscale;
^c	in materia di ritorno di un minore secondo la Convenzione europea del 20 maggio 198090 sul riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia di affidamento di minori e sul ristabilimento dell'affidamento oppure secondo la Convenzione del 25 ottobre 198091 sugli aspetti civili del rapimento internazionale di minori;
^d	del Tribunale federale dei brevetti in materia di rilascio di una licenza secondo l'articolo 40d della legge del 25 giugno 195493 sui brevetti.
³	Il termine è di cinque giorni per i ricorsi contro le decisioni:
^a	delle autorità cantonali di vigilanza in materia di esecuzione e fallimento pronunciate nell'ambito dell'esecuzione cambiaria;
^b	dei Governi cantonali su ricorsi concernenti votazioni federali.
⁴	Il termine è di tre giorni per i ricorsi contro le decisioni dei Governi cantonali su ricorsi concernenti le elezioni al Consiglio nazionale.
⁵	Per i ricorsi concernenti conflitti di competenza tra due Cantoni, il termine decorre al più tardi dal giorno in cui in ciascun Cantone sono state pronunciate decisioni impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
⁶	...94
⁷	Il ricorso per denegata o ritardata giustizia può essere interposto in ogni tempo.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 93 Altre decisioni pregiudiziali e incidentali - 1 Il ricorso è ammissibile contro altre decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente se:
¹	Il ricorso è ammissibile contro altre decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente se:
^a	esse possono causare un pregiudizio irreparabile; o
^b	l'accoglimento del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione finale consentendo di evitare una procedura probatoria defatigante o dispendiosa.
²	Le decisioni pregiudiziali e incidentali nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale e nel campo dell'asilo non sono impugnabili.86 Rimangono salvi i ricorsi contro le decisioni sulla carcerazione in vista d'estradizione come anche sul sequestro di beni e valori, sempreché siano adempiute le condizioni di cui al capoverso 1.
³	Se il ricorso in virtù dei capoversi 1 e 2 non è ammissibile o non è stato interposto, le decisioni pregiudiziali e incidentali possono essere impugnate mediante ricorso contro la decisione finale in quanto influiscano sul contenuto della stessa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 68 Spese ripetibili - 1 Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
¹	Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
²	La parte soccombente è di regola tenuta a risarcire alla parte vincente, secondo la tariffa del Tribunale federale, tutte le spese necessarie causate dalla controversia.
³	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non sono di regola accordate spese ripetibili se vincono una causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali.
⁴	Si applica per analogia l'articolo 66 capoversi 3 e 5.
⁵	Il Tribunale federale conferma, annulla o modifica, a seconda dell'esito del procedimento, la decisione sulle spese ripetibili pronunciata dall'autorità inferiore. Può stabilire esso stesso l'importo di tali spese secondo la tariffa federale o cantonale applicabile o incaricarne l'autorità inferiore.