2C_699/2018 - 2019-06-11 - Finances publiques et droit fiscal

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

2C 699/2018

Urteil vom 11. Juni 2019

II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichter Stadelmann,
Bundesrichter Haag,
Gerichtsschreiber Businger.

Verfahrensbeteiligte
1. A.________,
2. B.________,
3. C.E.________ und D.E.________,
4. F.________,
5. G.________,
6. H.________,
Beschwerdeführer,
alle vertreten durch Rechtsanwalt H.________,

gegen

Einwohnergemeinde U.________,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Roland Müller.

Gegenstand
Perimeterbeiträge,

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Solothurn vom 15. Juni 2018 (VWBES.2017.108).

Sachverhalt:

A.
Die Einwohnergemeinde U.________ legte im Juni/Juli 2011 den Beitragsplan und die Beitragsberechnung "Ausbau Schulstrasse (Verkehr und Kanalisation) " öffentlich auf und teilte den Grundeigentümern die voraussichtlichen Betreffnisse mit. Die hiergegen erhobene Einsprache wies der Gemeinderat grösstenteils ab. Die Schätzungskommission des Kantons Solothurn hiess am 27. Mai 2014 eine Beschwerde der Grundeigentümer teilweise gut und wies die Sache zur Anpassung der Beitragsberechnung bezüglich Ausscheidung der Werkleitungsgräben zurück. Mit Urteil vom 8. September 2015 hiess das Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn die Beschwerden von zwei Grundeigentümern gut und befreite sie von der Beitragspflicht. Die weiteren Beschwerden hiess es teilweise gut; es bestätigte die Beitragspflicht im Grundsatz und wies die Gemeinde an, die Beiträge neu zu berechnen. Auf die dagegen erhobene Beschwerde trat das Bundesgericht nicht ein (Urteil 2C 927/2015 vom 21. Oktober 2015).

B.
Vom 8. Januar 2016 bis 6. Februar 2016 legte die Gemeinde den neuen Beitragsplan und die neue Berechnung öffentlich auf. Es ergaben sich voraussichtliche Betreffnisse von Fr. 31.94/m2 (Strassenbau) bzw. Fr. 44.59/m2 (Kanalisation). Die Einsprache der Grundeigentümer wies die Gemeinde ab. Die dagegen erhobene Beschwerde wies die Schätzungskommission am 23. Februar 2017 ab, soweit sie nicht gegenstandslos geworden war. Diesen Entscheid bestätigte das Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn mit Urteil vom 15. Juni 2018.

C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 24. August 2018 beantragt H.________ für sich und weitere Grundeigentümer, das angefochtene Urteil sei aufzuheben und es sei festzustellen, dass die Grundeigentümer keine Beiträge zu leisten haben. Eventualiter sei die Sache an die Vorinstanz, subeventualiter an den Gemeinderat zurückzuweisen. Die Einwohnergemeinde U.________ und das Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn schliessen auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Mit Eingabe vom 19. November 2018 halten die Beschwerdeführer an ihren Anträgen fest.

Erwägungen:

1.
Die Beschwerde richtet sich gegen den Entscheid einer letzten kantonalen Instanz in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a , Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 BGG). Die von den Beitragspflicht betroffenen Grundeigentümer sind zur Beschwerdeerhebung legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG) und die Beschwerde wurde form- und fristgerecht eingereicht (Art. 42 und Art. 100 Abs. 1 BGG).

2.
Die Beschwerde ist zulässig gegen Entscheide, die das Verfahren abschliessen (Art. 90 BGG).

2.1. Das Beitragsverfahren ist in der Verordnung (des Kantons Solothurn) über Grundeigentümerbeiträge und -gebühren vom 3. Juli 1978 (GBV/SO; BGS 711.41) geregelt. In einem ersten Schritt legt der Gemeinderat den Beitragsplan öffentlich auf (§ 15 GBV/SO). Der Plan kann mit Einsprache und danach mit Beschwerde bei der Kantonalen Schätzungskommission und dem Verwaltungsgericht angefochten werden (§ 16 f. GBV/SO). Nach Erstellung der Anlage werden den Grundeigentümern die Abrechnungssumme und die daraus sich ergebenden definitiven Beiträge mitgeteilt. Dagegen stehen dieselben Rechtsmittel wie gegen den Beitragsplan zur Verfügung, wobei nur noch die Abrechnungssumme beanstandet werden kann (§ 18 GBV/SO).

2.2. Das Bundesgericht ist in früheren Entscheiden zum Beitragsverfahren des Kantons Solothurn teilweise davon ausgegangen, dass der Entscheid über die Beitragspflicht und die provisorische Beitragsberechnung einen Zwischenentscheid darstelle, weil das Beitragsverfahren erst durch die definitive Beitragsverfügung abgeschlossen werde (vgl. Urteile 2D 81/2007 vom 4. Dezember 2007 E. 1.2.3; 1P.649/2002 vom 23. April 2003 E. 1.2). Gleich hat es in Bezug auf Akontozahlungen im Quartierplanverfahren nach dem Bau- und Planungsrecht des Kantons Zürich entschieden und erst die definitive Kostenverteilung für anfechtbar erklärt (BGE 115 Ia 315). Dagegen ist es in anderen Fällen betreffend das Solothurner Beitragsverfahren ohne nähere Begründung davon ausgegangen, dass der Entscheid über die Beitragspflicht bzw. provisorische Beitragsberechnung einen anfechtbaren Endentscheid darstelle (vgl. Urteile 2C 619/2011 vom 19. April 2012; 2C 638/2009 vom 17. Mai 2010; 2C 794/2008 vom 14. April 2009; 1P.604/2006 vom 29. Januar 2007; 1P.695/1998 vom 2. März 1999). Ebenso hat es in Bezug auf andere Kantone entschieden, sofern die definitive Kostenverteilung in der Folge durch eine blosse Rechenoperation vorgenommen werden konnte (vgl. etwa Urteile
1C 481/2012 vom 21. Dezember 2012 E. 1.1; 1C 75/2012 vom 10. Juli 2012 E. 1.1; 2C 665/2009 vom 25. Februar 2011 E. 1.2). Schliesslich hat es das Einleitungsverfahren im Kanton Graubünden zur Erhebung von Grundeigentümerbeiträgen als eigenständiges Verfahren und den entsprechenden Entscheid als Endentscheid qualifiziert (BGE 110 Ia 134; Urteil 2C 434/2008 vom 3. März 2009 E. 1.3). In der neueren Praxis zu Art. 90 BGG hat sich das Bundesgericht in BGE 135 II 310 zum zweistufigen Enteignungsverfahren des Kantons Schwyz geäussert. Während auf der ersten Stufe der Bezirksrat über Zulässigkeit und Umfang der Enteignung entschied, legte die Schätzungskommission auf der zweiten Stufe die Entschädigungssumme fest. Das Bundesgericht stufte den Entscheid über Zulässigkeit und Umfang der Enteignung als Endentscheid ein. Ebenso qualifizierte es in BGE 140 II 25 den Beschluss über die Einleitung eines amtlichen Quartierplanverfahrens als Endentscheid. Massgebend war in beiden Fällen, dass es sich jeweils um in sich abgeschlossene, selbständige Verfahren handelte, in denen sich unterschiedliche Rechtsfragen stellten und teilweise auch verschiedene Behörden zuständig waren (vgl. auch BGE 135 II 30 E. 1.3.1 S. 33 f.; Urteil 1C 266/2012 vom 28.
August 2012 E. 1.1).

2.3. Im vorliegenden Fall rügen die Beschwerdeführer hauptsächlich, dass zusammen mit dem Strassenbelag auch sämtliche Leitungen saniert worden seien und deshalb die Leitungsinhaber einen Beitrag an die Sanierung zu leisten hätten. In diesem Zusammenhang bringen die Beschwerdeführer zudem vor, dass ihr Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt worden sei. Die Vorinstanz hat zu dieser Thematik erwogen, dass die detaillierte Ausscheidung der von den Leitungsinhabern zu tragenden Kosten im Beitragsplan nicht möglich sei und erst in der Schlussabrechnung vorgenommen werde. Die exakten Zahlen würden bei der definitiven Beitragserhebung überprüft (vgl. E. 4.7, E. 5.2 sowie E. 7.3.5 des angefochtenen Entscheids). Bei dieser Sachlage ist davon auszugehen, dass ein Teil der Rügen der Beschwerdeführer erst mit Vorliegen der definitiven Abrechnung abschliessend beurteilt werden kann, weshalb es keinen Sinn macht, wenn sich das Bundesgericht zuerst zur provisorischen Berechnung und hernach in einem weiteren Verfahren zur definitiven Abrechnung äussert. Dies widerspräche auch dem gesetzgeberischen Willen, wonach sich das Bundesgericht grundsätzlich nur einmal mit einer Streitsache befassen soll (Botschaft vom 28. Februar 2001 zur Totalrevision
der Bundesrechtspflege, BBl 2001 4331 f.). Ebenso kann nicht gesagt werden, dass die definitive Kostenverteilung angesichts der noch vorzunehmenden Kostenausscheidung durch eine blosse Rechenoperation erfolgt. Der Entscheid über die Beitragspflicht und die provisorische Beitragsberechnung stellt somit einen materiell-rechtlichen Grundsatzentscheid über einen Aspekt der Streitsache dar. Er ist als Zwischenentscheid zu qualifizieren, der nur unter den Voraussetzungen von Art. 93 BGG anfechtbar ist (vgl. auch BGE 142 II 20 E. 1.2 S. 23 f.; 133 V 477 E. 4.1.3 S. 481).

3.

3.1. Nach Art. 93 Abs. 1 BGG ist gegen selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide die Beschwerde zulässig, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b). Die Beschwerdeführer bringen vor, der angefochtene Zwischenentscheid bewirke einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil, weil er verbindlich festlege, welche Beträge sie zu bezahlen hätten. Dies könne im Rechtsmittelverfahren gegen die definitive Beitragsverfügung nicht mehr gerügt werden. Zudem würde eine Gutheissung der Beschwerde und die Verneinung der Beitragspflicht einen bedeutenden Aufwand ersparen.

3.2. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer ist im vorliegenden Fall kein nicht wieder gutzumachender Nachteil ersichtlich. Wohl legt der angefochtene Entscheid die Beitragspflicht und die provisorische Beitragsberechnung fest und kann dies im Rechtsmittelverfahren gegen die definitive Beitragsverfügung nicht mehr infrage gestellt werden (§ 18 Abs. 2 GBV/SO). Diese Einschränkung des Streitgegenstands gilt indessen nur für das kantonale Verfahren. Der letztinstanzliche kantonale Entscheid über die definitive Beitragsverfügung kann beim Bundesgericht angefochten werden, wobei der vorliegende Zwischenentscheid nach Art. 93 Abs. 3 BGG mitangefochten werden kann. Somit können die Beschwerdeführer mit der Beschwerde gegen die definitive Beitragsverfügung vor Bundesgericht sowohl die Beitragspflicht wie auch die Berechnung infrage stellen. Ihnen droht folglich kein Rechtsverlust.

3.3. Es trifft zu, dass eine vollumfängliche Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen würde. Doch damit liesse sich kein bedeutender Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen. Das Verfahren zur definitiven Festlegung der Beiträge gestützt auf die Schlussabrechnung kann angesichts der bereits erstellten provisorischen Berechnung nicht als besonders aufwendig bezeichnet werden; es ist auch nicht ersichtlich, inwieweit hierfür ein (weitläufiges) Beweisverfahren notwendig wäre.

3.4. Zusammenfassend liegen die Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 BGG nicht vor. Auf die Beschwerde ist nicht einzutreten.

4.
Angesichts der nicht eindeutigen Praxis zu Art. 90 BGG (vgl. vorne E. 2.2) rechtfertigt es sich, auf die Erhebung von Gerichtskosten zu verzichten (Art. 66 Abs. 1 BGG). Den Beschwerdeführern steht keine Parteientschädigung zu (Art. 68 Abs. 1 BGG). Dasselbe gilt für die in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegende Gemeinde (Art. 68 Abs. 3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.

3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 11. Juni 2019

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Seiler

Der Gerichtsschreiber: Businger

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 86 Autorités précédentes en général - 1 Le recours est recevable contre les décisions:
¹	Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Tribunal administratif fédéral;
^b	du Tribunal pénal fédéral;
^c	de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^d	des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert.
²	Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
³	Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 42 Mémoires - 1 Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
¹	Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
²	Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que lorsqu'il soulève une question juridique de principe ou qu'il porte sur un cas particulièrement important pour d'autres motifs, il faut exposer en quoi l'affaire remplit la condition exigée.15 16
³	Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée si le mémoire est dirigé contre une décision.
⁴	En cas de transmission électronique, le mémoire doit être muni de la signature électronique qualifiée de la partie ou de son mandataire au sens de la loi du 18 mars 2016 sur la signature électronique17. Le Tribunal fédéral détermine dans un règlement:
^a	le format du mémoire et des pièces jointes;
^b	les modalités de la transmission;
^c	les conditions auxquelles il peut exiger, en cas de problème technique, que des documents lui soient adressés ultérieurement sur papier.18
⁵	Si la signature de la partie ou de son mandataire, la procuration ou les annexes prescrites font défaut, ou si le mandataire n'est pas autorisé, le Tribunal fédéral impartit un délai approprié à la partie pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁶	Si le mémoire est illisible, inconvenant, incompréhensible ou prolixe ou qu'il n'est pas rédigé dans une langue officielle, le Tribunal fédéral peut le renvoyer à son auteur; il impartit à celui-ci un délai approprié pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁷	Le mémoire de recours introduit de manière procédurière ou à tout autre égard abusif est irrecevable.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 100 Recours contre une décision - 1 Le recours contre une décision doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète.
¹	Le recours contre une décision doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète.
²	Le délai de recours est de dix jours contre:
^a	les décisions d'une autorité cantonale de surveillance en matière de poursuite pour dettes et de faillite;
^b	les décisions en matière d'entraide pénale internationale et d'assistance administrative internationale en matière fiscale;
^c	les décisions portant sur le retour d'un enfant fondées sur la Convention européenne du 20 mai 1980 sur la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière de garde des enfants et le rétablissement de la garde des enfants92 ou sur la Convention du 25 octobre 1980 sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants93.
^d	les décisions du Tribunal fédéral des brevets concernant l'octroi d'une licence visée à l'art. 40d de la loi du 25 juin 1954 sur les brevets95.
³	Le délai de recours est de cinq jours contre:
^a	les décisions d'une autorité cantonale de surveillance en matière de poursuite pour effets de change;
^b	les décisions d'un gouvernement cantonal sur recours concernant des votations fédérales.
⁴	Le délai de recours est de trois jours contre les décisions d'un gouvernement cantonal sur recours touchant aux élections au Conseil national.
⁵	En matière de recours pour conflit de compétence entre deux cantons, le délai de recours commence à courir au plus tard le jour où chaque canton a pris une décision pouvant faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
⁶	...96
⁷	Le recours pour déni de justice ou retard injustifié peut être formé en tout temps.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 93 Autres décisions préjudicielles et incidentes - 1 Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
¹	Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
^a	si elles peuvent causer un préjudice irréparable, ou
^b	si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse.
²	En matière d'entraide pénale internationale et en matière d'asile, les décisions préjudicielles et incidentes ne peuvent pas faire l'objet d'un recours.88 Le recours contre les décisions relatives à la détention extraditionnelle ou à la saisie d'objets et de valeurs est réservé si les conditions de l'al. 1 sont remplies.
³	Si le recours n'est pas recevable en vertu des al. 1 et 2 ou qu'il n'a pas été utilisé, les décisions préjudicielles et incidentes peuvent être attaquées par un recours contre la décision finale dans la mesure où elles influent sur le contenu de celle-ci.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.