2C_71/2018 - 2019-03-11 - Finances publiques et droit fiscal - Neues Reglement eines Casinos - Gesuch um Prüfung und Feststellung als angemessener Mindeststandard

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

2C 71/2018

Urteil vom 11. März 2019

II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichter Zünd,
Bundesrichter Donzallaz,
Bundesrichter Stadelmann,
Bundesrichter Haag,
Gerichtsschreiberin Mayhall.

Verfahrensbeteiligte
SRO A.________,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwältin Prof. Sabine Kilgus,

gegen

Eidgenössische Spielbankenkommission,
Beschwerdegegnerin.

Gegenstand
Neues Reglement eines Casinos - Gesuch um Prüfung und Feststellung als angemessener Mindeststandard,

Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 6. Dezember 2017 (B-7234/2015).

Sachverhalt:

A.
Die SRO A.________ ist als Verein im Sinne der Art. 60 ff . ZGB organisiert. Mit Eingabe vom 17. Juli 2015 bzw. am 30. September 2015 ersuchte SRO A.________ die Eidgenössische Spielbankenkommission ESBK um Feststellung, dass ihr Reglement vom 8. Juli 2015 einen angemessenen Mindeststandard für die Sorgfalts- und weiteren Pflichten der Spielbanken nach dem 2. Kapitel des Bundesgesetzes vom 10. Oktober 1997 über die Bekämpfung der Geldwäscherei und der Terrorismusfinanzierung im Finanzsektor (GwG; SR 955.0; in der am 1. Januar 2016 massgeblichen Fassung) darstelle; eventualiter sei durch rechtsmittelfähige Verfügung festzustellen, welche Bestimmungen des Reglements einen angemessenen Mindeststandard in diesem Sinn darstellen bzw. welche Bestimmungen in welcher Weise geändert werden müssten, um diesen Anforderungen zu genügen. Mit Verfügung vom 7. Oktober 2015 wies die ESBK den Hauptantrag der SRO A.________ ab und stellte fest, dass ihr Reglement vom 29. September 2015 keinen angemessenen Mindeststandard für die Sorgfaltspflichten der Spielbanken nach dem 2. Kapitel GwG darstelle (Dispositivziffer 1); auf das Eventualbegehren trat die ESBK nicht ein (Dispositivziffer 2). Die Verfahrenskosten von Fr. 15'700.-- auferlegte die ESBK der
SRO A.________ (Dispositivziffer 3).

B.
Mit Beschwerde vom 9. November 2015 beantragte die SRO A.________ die Aufhebung der Dispositivziffer 1 der Verfügung der ESBK vom 7. Oktober 2015 und die Feststellung, dass ihr Reglement einen angemessenen Mindeststandard für die Sorgfaltspflichten der Spielbanken nach dem zweiten Kapitel des GwG darstelle. Mit Urteil vom 6. Dezember 2017 wies das Bundesverwaltungsgericht die von SRO A.________ gegen die Verfügung der ESBK vom 7. Oktober 2015 erhobene Beschwerde ab.

C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 26. Januar 2018 beantragt SRO A.________, das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 6. Dezember 2017 sei kostenfällig aufzuheben und es sei festzustellen, dass das Reglement der Beschwerdeführerin vom 29. September 2015 (Eingabe vom 30. September 2015) einen Mindeststandard für die Sorgfaltspflichten der Spielbanken nach dem zweiten Kapitel des GwG darstelle. Eventualiter beantragt die Beschwerdeführerin die Aufhebung des angefochtenen Urteils und die Rückweisung an die Vorinstanz zu neuem Entscheid.
Die Vorinstanz hat auf eine Vernehmlassung verzichtet. Die ESBK schliesst auf kostenfällige Abweisung, soweit Eintreten. Die Beschwerdeführerin repliziert.

Erwägungen:

1.

1.1. Die Beschwerdeführerin hat frist- (Art. 100 Abs. 1 BGG) und formgerecht (Art. 42 BGG) eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten eingereicht. Sie richtet sich gegen einen verfahrensabschliessenden Endentscheid des Bundesverwaltungsgerichts auf dem Gebiet der Bekämpfung der Geldwäscherei und der Terrorismusfinanzierung im Finanzsektor. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist zulässig (Art. 82 lit. a , Art. 86 Abs. 1 lit. a BGG).

1.2. Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat, durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat (Art. 89 Abs. 1 BGG). Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und ist mit ihren Anträgen unterlegen, weshalb sie ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung des angefochtenen Urteils hat (Art. 89 Abs. 1 BGG). Da das angestrebte Ziel - die Anerkennung ihres Reglements als angemessener Mindeststandard für die Sorgfaltspflichten der Spielbanken - durch ein Feststellungsurteil besser erreicht werden kann als über ein Leistungs- oder Gestaltungsbegehren, verfügt sie über ein schutzwürdiges Interesse an der Behandlung ihrer bereits im vorinstanzlichen Verfahren gestellten Feststellungsbegehren (BGE 126 II 300 E. 2c S. 303).

1.3. Das Bundesgericht prüft frei die Verletzung von Bundesrecht, Völkerrecht, kantonalen verfassungsmässigen Rechten, kantonalen Bestimmungen über die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen und über Volkswahlen und -abstimmungen sowie von interkantonalem Recht (Art. 95 BGG). Das Bundesgericht wendet das Recht grundsätzlich von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Die Verletzung von Grundrechten prüft es aber nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG). In der Beschwerde ist klar und detailliert anhand der Erwägungen des angefochtenen Entscheids darzulegen, inwiefern die angerufenen Rechte verletzt worden sein sollen (BGE 139 I 229 E. 2.2 S. 232; 135 III 232 E. 1.2 S. 234; 134 I 83 E. 3.2 S. 88).

2.

2.1. Im angefochtenen Urteil hat die Vorinstanz erwogen, dass die Formulierung von Art. 17 GwG, wonach FINMA und ESBK für ihnen spezialgesetzlich unterstellte Finanzintermediäre die gesetzlichen Sorgfaltspflichten nach dem zweiten Kapitel des GwG konkretisieren und festlegen würden, wie diese zu erfüllen seien, soweit nicht eine SRO diese Sorgfaltspflichten und ihre Erfüllung regelten, die Aufsichtsbehörde zwar ermächtige, auf eine Konkretisierung zu verzichten, sofern sie diese nicht als erforderlich erachte, weil bereits eine ausreichende Regelung einer SRO bestehe, der sich alle Beaufsichtigten unterzogen hätten, dass sie aber eine Regelungsautonomie einer SRO respektieren müsse, die sie in ihrer eigenen Verordnungskompetenz einschränke (E. 3.7). Da sämtliche Spielbanken - ungeachtet ihrer allfälligen Mitgliedschaft bei der Beschwerdeführerin sowie allfälliger höherer Schwellenwerte und abweichender Modalitäten betreffend die Auszahlung bei Kassageschäften im Falle des Abbruchs einer Geschäftsbeziehung in deren Reglement - die Schwellenwerte und Modalitäten nach der alten Verordnung vom 24. Juni 2015 der Eidgenössischen Spielbankenkommission über die Sorgfaltspflichten der Spielbanken zur Bekämpfung der Geldwäscherei und der
Terrorismusfinanzierung (Geldwäschereiverordnung ESBK, aGwV-ESBK; AS 2015 2313; heute: Verordnung vom 12. November 2018 der Eidgenössischen Spielbankenkommission über die Sorgfaltspflichten der Spielbanken zur Bekämpfung der Geldwäscherei und der Terrorismusfinanzierung [GwV-ESBK; SR 955.021]) einhalten müssten, habe die ESBK das Reglement der Beschwerdeführerin zu Recht nicht als angemessenen Mindeststandard für die Sorgfaltspflichten anerkannt (E. 3.9). Dies führte zur Abweisung der Beschwerde der Beschwerdeführerin im vorinstanzlichen Verfahren.

2.2. Die Beschwerdeführerin rügt, die Vorinstanz habe dadurch, dass sie trotz der aufgeworfenen Grundsatzfrage gar nicht mehr geprüft habe, ob Art. 31 Abs. 2 lit. b ihres Reglements im Lichte von Art. 23 Abs. 3 und Abs. 4 der aGwV-ESBK als Mindeststandard qualifiziert werden könne, ihr rechtliches Gehör und Bundesrecht durch eine unzutreffende Auslegung von Art. 17 GwG verletzt. Der Vorinstanz seien des Weiteren dadurch drei Ungenauigkeiten unterlaufen, dass sie nicht präzis zwischen Regulierung und Aufsicht trenne, die verschiedenen Aspekte der Aufsicht (insbesondere Bewilligung und Aufsicht über die laufende Geschäftstätigkeit) verkenne und die Abgrenzung der Finanzintermediäre gemäss Art. 2 Abs. 2 GwG von denjenigen gemäss Art. 2 Abs. 3 GwG nicht konsequent einhalte. Im Ergebnis hätten diese Ungenauigkeiten zu einer falschen Rechtsanwendung geführt. Beispielsweise habe die Vorinstanz pauschal auf das Prinzip der "regulierten Selbstregulierung" verwiesen, welche für die Beschwerdeführerin, die eine spezialgesetzlich beaufsichtigte Finanzintermediärin im Sinne von Art. 2 Abs. 2 GwG sei, nicht direkt herangezogen werden könne. Des Weiteren habe die Vorinstanz ihren Entscheid zu Unrecht auf Art. 7 Abs. 3 des Bundesgesetzes vom 22.
Juni 2007 über die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht (FINMAG; SR 956.1) abgestützt, und verkannt, dass die Sonderregelung von Art. 17 GwG Art. 7 Abs. 3 FINMAG als lex specialis vorgehe. Des Weiteren mute sonderbar an, dass die Vorinstanz im Zusammenhang mit dem ausdrücklich nachträglich in aArt. 16 GwG und heute Art. 17 GwG eingefügten Vorbehalt von "Tolerierung" der Selbstregulierung spreche. Die Bewilligung von spezialgesetzlich beaufsichtigten Finanzintermediären hänge im Übrigen nicht nur von der Einhaltung der Vorschriften zur Bekämpfung der Geldwäscherei ab. Im Ergebnis habe die Vorinstanz sodann in einer selektiven Heranziehung von Autoren und unter einer willkürlichen, unvollständigen Zitierweise geschlossen, die von der verfügenden Behörde erlassene Verordnung regle nur Sorgfaltspflichten, sodass für eine Regelung durch eine SRO kein Raum mehr bleibe; gesetzeskonform sei jedoch das Umgekehrte: Art. 17 GwG sehe vor, dass die Behörde nur dann regulieren solle, soweit keine ausreichende Selbstregulierung bestehe. Ebenso habe die Vorinstanz verkannt, dass zwar auch die SRO gemäss Art. 2 Abs. 2 GwG gewisse Aufsichtskompetenzen hätten, im Unterschied zu den SRO nach Art. 2 Abs. 3 GwG jedoch die aufsichtsrechtlichen Instrumente
der Bewilligung und gegebenenfalls des Bewilligungsentzugs bei der staatlichen Aufsichtsbehörde verbleiben würden. Geradezu falsch sei, davon auszugehen, dass für die hier in Frage stehenden SRO für Finanzintermediäre nach Art. 2 Abs. 2 GwG das Gesetz keine Regelung vorsehe, verankere doch Art. 17 GwG das Subsidiaritätsprinzip für alle SRO. Übersehen habe die Vorinstanz auch, dass die FINMA selbst Sanktionen der freiwilligen Selbstregulierung respektiere. Selbstregulierung sei, entgegen der falschen Schlussfolgerung der Vorinstanz, bei sämtlichen Finanzintermediären gemäss Art. 2 Abs. 2 GwG als Mindeststandard anzuerkennen, soweit die entsprechenden Bestimmungen nach Prüfung durch die Aufsichtsbehörde als GwG-konform einzustufen seien. Auch wenn terminologisch von komplementärer Selbstregulierung gesprochen werde, heisse das nicht, dass dieser nicht im Rahmen des Gesetzes relative Autonomie zukomme. Von den herangezogenen Autoren äussere sich nur ZULAUF, Koregulierung statt Selbstregulierung, in: Jusletter vom 4. Oktober 2013, Rz. 21 ff., explizit; dieser Autor vertrete jedoch aufgrund seiner Vergangenheit klar eine "behördenfreundliche" Linie und habe die generelle Bestimmung von Art. 7 Abs. 3 FINMAG im Visier, unter deren
Anwendungsbereich die Beschwerdeführerin gerade nicht falle. Die Autoren MÜLLER/UHLMANN würden sich nur zu allgemeinen staatsrechtlichen Überlegungen äussern, und auch WOHLERS sei als Beleg für die Auslegung der Vorinstanz wenig hilfreich. Zusammenfassend ergebe sich, dass der Vorbehalt zugunsten Selbstregulierung in Art. 17 GwG für sämtliche SRO und alle Finanzintermediäre (auch die spezialgesetzlichen gemäss Art. 2 Abs. 2 GwG) gelten würde, und somit auch für die Beschwerdeführerin, weshalb ihr Reglement daraufhin zu überprüfen gewesen wäre, ob es als Mindeststandard durch die Aufsichtsbehörde hätte anerkannt werden können.

2.3. Im Lichte der Rügen der Beschwerdeführerin gilt es, vorab die in der Lehre als "freiwillig" oder "echt" bezeichnete Selbstregulierung einer Branche von der davon abzugrenzenden "gelenkten", "unechten" oder "regulierten" Selbstregulierung zu unterscheiden.
Freiwillige oder echte Selbstregulierung liegt vor, wenn Private privatautonom und in Ausübung ihrer Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) für sich selber Satzungen (wie etwa Standesregeln) erlassen oder Verträge schliessen (CHRISTOPH WINZELER, in: Basler Kommentar zum BEHG FINMAG, 2. Aufl. 2011, N. 79 zu Art. 7 FINMAG; ROLF WATTER/DIETER DUBS, Bedeutung und Zukunft der Selbstregulierung im Kapitalmarktrecht - Gestaltungsgrundsätze für die Selbstregulierung, in: ST 10/05 S. 745 f.; ARNOLD MARTI, Selbstregulierung anstelle staatlicher Gesetzgebung, in: ZBl 101/2000 S. 563; neuerdings NATASSIA GILI, Staatlich gesteuerte Selbstregulierung am Beispiel der medizinisch-ethischen Richtlinien der Schweizerischen Akademie der Medizinischen Wissenschaften, Diss. Zürich 2017, S. 9 f.; PASCAL ZYSSET, Selbstregulierung im Finanzmarktrecht - Grundlagen, verwaltungsrechtliche Qualifikationen und rechtsstaatlicher Rahmen, Diss. Zürich 2017, S. 59 f.). Als Beispiel wird regelmässig die seit 1977 existierende Vereinbarung über die Standesregeln zur Sorgfaltspflicht der Banken (VSB) genannt, die zwischen den unterzeichnenden Branchenmitgliedern - zu denen auch Nichtbanken wie Treuhand- und Revisionsgesellschaften, Investmentgesellschaften,
Fondsleitungen sowie Kreditkartenunternehmen und Clearinghäuser zählen - und der Schweizerischen Bankiervereinigung einerseits und der Schweizerischen Nationalbank andererseits geschlossen wird (BGE 125 IV 139 E. 3d S. 144; 109 Ib 146 E. 1a S. 149; PETER NOBEL, Schweizerisches Finanzmarktrecht und internationale Standards, 3. Aufl. 2010, S. 294 ff., S. 625 ff.; LUC THÉVÉNOZ/ URS ZULAUF [Herausgeber], Regulierung und Selbstregulierung der Finanzmärkte in der Schweiz, BF 2017, D-01.17, D-01.17a; GEORG FRIEDLI, Übersicht über die Praxis der Aufsichtskommission zur Sorgfaltspflicht der Banken 1998-2001, S. 165). Abgegrenzt wird die freiwillige oder echte Selbstregulierung von der unechten oder staatlich gelenkten oder "regulierten" (BGE 143 II 518 E. 10 S. 550; 143 II 162 E. 2.1 S. 166), bei welcher der Staat in einem Rechtserlass die Grundlagen für die private Selbstregulierung bereitstellt (WATTER/DUBS, a.a.O., S. 744; MARTI, a.a.O., S. 568; NADINE MAYHALL, Aufsicht und Staatshaftung, Diss. Freiburg 2008, S. 184 ff.; PETER HETTICH, Regulierte Selbstregulierung im Recht der operationellen und technischen Risiken, Habil. Zürich, St. Gallen 2014, S. 269 ff.). Die Abgrenzung ist für die vorliegende Streitsache von Bedeutung, weil das
Ergebnis freiwilliger oder echter Selbstregulierung in aller Regel als private (Branchen-) Vereinbarung zu qualifizieren ist (für die VSB vgl. BGE 125 IV 139 E. 3d S. 144; 109 Ib 146 E. 5 S. 155; offen gelassen für den zeitlichen Anwendungsbereich des neu in Kraft getretenen Rechts in Urteil 4A 594/2009 vom 27. Juli 2010 E. 3.4), während die unechte oder staatlich gesteuerte Selbstregulierung heikle Abgrenzungsfragen über die Einordnung des Ergebnisses als private Branchenvereinbarung oder als eigentlicher, aufgrund delegierten Rechtsetzungsbefugnissen erlassener Rechtserlass (des öffentlichen oder des privaten Rechts) und hinsichtlich ihres Trägers als (allenfalls privatrechtlich organisierter) staatlicher Aufgabenträger aufwirft (zur Qualifikation anerkannter geldwäschereirechtlicher Selbstregulierungsorganisationen als Träger einer öffentlich-rechtlichen Aufgabe siehe BGE 143 II 162 E. 2.3 S. 2.3 S. 167 f.; Urteile 2C 1097/2014 vom 6. Oktober 2015 E. 2.1, E. 2.2; 2C 887/2010 vom 28. April 2011 E. 6.1; zur Qualifikation der Sanktion bei Verletzung gesetzlicher oder reglementarischer geldwäschereirechtlicher Vorgaben als privatrechtlich BGE 143 II 162 E. 2.3 S. 167 f.; Urteil 2C 303/2016 vom 24. November 2016 E. 3.2; offen
gelassen die Frage der Einordnung des Kotierungsregelements nach Art. 27 Abs. 4 des Bundesgesetzes vom 19. Juni 2015 über die Finanzmarktinfrastrukturen und das Marktverhalten im Effekten- und Derivatehandel [FinfraG; SR 958.1] in BGE 137 III 37 E. 2.2 S. 40 ff.; für eine Übersicht über die Lehre vgl. HETTICH, a.a.O., S. 569 ff.; CHRISTIAN HEIERLI, Zivilrechtliche Haftung für Geldwäscherei - Unter Berücksichtigung der Instrumente des Einziehungsrechts, Diss. Zürich 2012, S. 386; MAYHALL, a.a.O., S. 184 ff.; MARTI, a.a.O., S. 566 ff.; neuerdings ZYSSET, a.a.O., S. 109 ff.; GILI, a.a.O., S. 88 ff.).

2.4. Als Anwendungsfall der unechten bzw. der gelenkten bzw. der "regulierten" Selbstregulierung gilt das Konzept, welches der Gesetzgeber zur Überwachung der Einhaltung der Pflichten nach dem zweiten Kapitel des GwG (Sorgfaltspflichten) durch Finanzintermediäre im Sinne von Art. 2 Abs. 3 GwGeingeführt hat (Art. 14 Abs. 1 , Art. 18 GwG; BGE 143 II 162 E. 2.1 S. 166, E. 2.3, S. 168, unter Verweis auf CHRISTOPH ERRASS, Kooperative Rechtssetzung, 2010, N. 31 [S. 39 f.] und N. 77-90 [S. 81 ff.] mit weiteren Hinweisen; derselbe, Technikregulierungen zur Gewährleistung von Sicherheit, in: Sicherheit & Recht 2016 S. 63 ff., dort 66-68 und 85-87; GRABER/OBERHOLZER, in: Das neue GwG, 3. Aufl. 2009, N. 1 zu Art. 24 GwG: "von der Aufsichtsbehörde dirigierte Selbstregulierung"). Das gesetzliche Konzept wird nachfolgend kurz dargestellt.
Zur Bekämpfung der Geldwäscherei und der Terrorismusfinanzierung hat der Gesetzgeber im zweiten Kapitel GwG in Art. 3 ff . GwG verschiedene konkretisierungsbedürftige Sorgfaltspflichten für Finanzintermediäreeingeführt (Identifizierung der Vertragspartei [Art. 3 GwG], Feststellung der wirtschaftlich berechtigten Person [Art. 4 GwG], erneute Identifizierung der wirtschaftlich berechtigten Person [Art. 5 GwG], besondere Sorgfaltspflichten [Art. 6 GwG], Dokumentationspflichten [Art. 7 GwG], organisatorische Massnahmen [Art. 8 GwG], Meldepflichten [Art. 9 GwG] usw.). Je nach Kategorie, welcher ein Finanzintermediär zuzuordnen ist, obliegt die Konkretisierung der geldwäschereirechtlichen Sorgfaltspflichten nach dem zweiten Kapitel und die Überwachung deren Einhaltung der FINMA (Kategorie Finanzintermediäre im Sinne von Art. 2 Abs. 2 lit. a -d ter GwG, Art. 12 lit. a GwG, Art. 17 GwG), der ESBK (Kategorie Finanzintermediär im Sinne von Art. 2 Abs. 2 lit. e GwG, Art. 12 lit. b GwG, Art. 17 GwG), mittlerweile auch der interkantonalen Aufsichtsbehörde Geldspielgesetz (Kategorie Finanzintermediär im Sinne von Art. 2 Abs. 2 lit. f GwG in der am 1. Januar 2019 in Kraft getretenen Fassung) oder aber - im Sinne einer Aufgabendelegation - einer
anerkannten Selbstregulierungsorganisation (SRO) im Sinne von Art. 24 GwG, wobei die FINMA subsidiär zuständig bleibt für nicht angeschlossene Finanzintermediäre im Sinne von Art. 2 Abs. 3 GwG (Kategorie Finanzintermediäre im Sinne von Art. 2 Abs. 3 FINMAG; Art. 12 lit. c Ziff. 2 GwG, Art. 14 Abs. 1 GwG, Art. 18 GwG, Art. 24 GwG, Art. 25 Abs. 2 GwG; vgl. zum Aufsichtskonzept: BGE 143 II 162 E. 2 S. 166 ff.; Urteil 2C 1184/2013 vom 17. Juli 2014 E. 3.1; für einen Anwendungsfall einer unbewilligt ausgeübten Finanzintermediation im Sinne von Art. 2 Abs. 3 GwG ohne Anschluss an eine anerkannte SRO Urteil 2C 303/2016 vom 24. November 2016 E. 3). Die formell-gesetzliche Grundlage der Aufgabendelegation (Art. 178 Abs. 3 BV) an die anerkannten SRO ist in Art. 18 GwG (in Verbindung mit Art. 24 GwG und Art. 25 GwG) zu erblicken, wonach die FINMA den SRO von Gesetzes wegen die Anerkennung erteilt und entzieht (Art. 18 Abs. 1 lit. a GwG), die anerkannten SRO beaufsichtigt (Art. 18 Abs. 1 lit. b GwG) und deren (die geldwäschereirechtlichen Sorgfaltspflichten konkretisierenden) Reglemente genehmigt (Art. 25 und Art. 18 Abs. 1 lit. c GwG); die FINMA sorgt dafür, dass die anerkannten SRO den ihnen angeschlossenen Finanzintermediären gegenüber die
gesetzlichen und reglementarischen Vorgaben wirksam durchsetzen (Art. 18 Abs. 1 lit. d GwG). Anerkannte SRO, welche im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben die geldwäschereirechtlichen Sorgfaltspflichten der Finanzintermediäre im Sinne von Art. 2 Abs. 3 GwG konkretisieren und die Einhaltung dieser Pflichten überwachen, erfüllen - ungeachtet der privatrechtlichen Natur ihrer Organisation und des privatrechtlichen Charakters der von ihnen ausgesprochenen Sanktionen bei Verletzung der gesetzlichen bzw. reglementarischen Vorgaben - eine öffentliche bzw. öffentlich-rechtliche Aufgabe im Rahmen der ihnen diesbezüglich übertragenen staatlichen Kompetenzen (BGE 143 II 162 E. 2.3 S. 167 f.; Urteile 2C 1097/2014 vom 6. Oktober 2015 E. 2; 2C 575/2014 vom 28. Juli 2014 E. 1.2.3; 2C 887/2010 vom 28. April 2011 E. 6.1; GRABER/OBERHOLZER, in: Das neue GwG, a.a.O., N. 1 zu Art. 24 GwG: "von der Aufsichtsbehörde dirigierte Selbstregulierung").

3.

3.1. Aus dem oben dargestellten gesetzlichen Konzept zur Konkretisierung der geldwäschereirechtlichen Sorgfaltspflichten nach dem zweiten Kapitel GwG und der Überwachung deren Einhaltung durch die Finanzintermediäre geht hervor, dass der Gesetzgeber diese beiden Aufgaben die spezialgesetzlichen Finanzintermediäre (Art. 2 Abs. 2 GwG) betreffend einer staatlichen Behörde - der FINMA bzw. der ESBK - vorbehält und eine Aufgabendelegation an eine ausserhalb der Verwaltung stehende Organisation - vorliegend eine anerkannte Selbstregulierungsorganisation - nur die Finanzintermediäre im Sinne von Art. 2 Abs. 3 GwG betreffend vorgesehen hat. Angesichts dessen, dass eine Aufgabendelegation eine gesetzliche Grundlage im formellen Sinn voraussetzt (Art. 178 Abs. 3 BV; BGE 138 I 196 E. 4.4.3 S. 201), und eine solche die Spielbanken als spezialgesetzliche Finanzintermediäre im Sinne von Art. 2 Abs. 2 lit. e GwG betreffend fehlt, ist eine Delegation der beiden Aufgaben Konkretisierung der geldwäschereirechtlichen Sorgfaltspflichten nach Art. 2 GwG und Überwachung deren Einhaltung von der ESBK an die Beschwerdeführerin ausgeschlossen (im Ergebnis auch CHRISTIAN HEIERLI, Das Konzept der Selbstregulierung im GwG, Rechtliche Grundlagen und Mängel
bei der praktischen Umsetzung, Gesellschafts- und Kapitalmarktrecht [GesKR] 1/2010 S. 47, [zu den Spielbanken] S. 50). Soweit die Vorinstanz das Reglement der Beschwerdeführerin nicht als eine - im Sinne der unechten bzw. gelenkten bzw. "regulierten" geldwäschereirechtlichen Selbstregulierung - Konkretisierung der geldwäschereirechtlichen Sorgfaltspflichten nach Kapitel 2 GwG genehmigt bzw. anerkannt hat, ist das angefochtene Urteil nicht zu beanstanden.

3.2. Die Beschwerdeführerin beruft sich auf Art. 17 GwG und sieht darin eine Grundlage für die Anerkennung ihres Reglements als Mindeststandard. Diese Bestimmung sieht für Finanzintermediäre nach Art. 2 Abs. 2 GwG die Konkretisierung der Sorgfaltspflichten durch die FINMA und die ESBK (mittlerweile auch durch das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement) vor, verweist allerdings auch auf eine Selbstregulierung.
Dazu ist vorab festzuhalten, dass eine Selbstregulierung für die Finanzintermediäre nach Art. 2 Abs. 2 GwG nichts an der Aufsicht durch die FINMA und ESBK ändert. Eine Selbstregulierung, auf welche Art. 17 GwG verweist, ist zunächst als privates Regelungswerk zu verstehen und jedenfalls nicht als delegierte Rechtsetzungsbefugnis, wie sie für Selbstregulierungsorganisationen nach Art. 24 GwG für Finanzintermediäre im Sinne von Art. 2 Abs. 3 GwG in Betracht fällt.
Es kann aufgrund der Regelung von Art. 17 GwG zwar nicht zum vornherein ausgeschlossen werden, dass die ESBK ein Reglement als Mindeststandard genehmigt und ihrerseits auf eine Regelung auf dem Verordnungsweg verzichtet. Das hätte zur Konsequenz, dass ein solches Reglement zum massgeblichen Standard würde, auf dessen Grundlage die Aufsicht durch die ESBK erfolgte. Allerdings besteht eine explizite Grundlage für die Anerkennung als Mindeststandard im Rahmen der Spielbankenaufsicht nicht, dies im Unterschied zur Finanzmarktaufsicht (Art. 7 Abs. 3 FINMAG). Es ist schon von daher höchst zweifelhaft, ob mit Bezug auf die Spielbanken dem Verweis auf die Selbstregulierung mehr Bedeutung zukäme, als dass beim Erlass der Verordnung durch die ESBK einer allfälligen Regelung durch die Branche Rechnung getragen werden kann. Jedenfalls ergäbe sich kein Anspruch darauf, dass ein solches Reglement als Mindeststandard anzuerkennen wäre.

3.3. Selbst wenn aber - analog zu Art. 7 Abs. 3 FINMAG - auch im Bereich der Spielbanken eine Anerkennung als Mindeststandard in Betracht fiele, hatte die ESBK gute Gründe, von einer solchen abzusehen. Mitglieder der Beschwerdeführerin sind rund zwei Drittel der Casinos. Die ESBK erachtet den Erlass einer Verordnung im übersichtlichen Spielbankensektor für vorteilhaft, weil diese auf sämtliche Spielbanken Anwendung findet, während die Anerkennung der Regulierung durch die SRO A.________ für deren Mitglieder zu unterschiedlichen Massstäben führen würde. Dass die ESBK dies vermeiden will, ist ein triftiger Grund, von einer Anerkennung als Mindeststandard abzusehen. Wohl wäre auch denkbar, das Regelungswerk der Beschwerdeführerin anzuwenden und auf sämtliche Spielbanken im Sinne eines statischen Verweises auszudehnen. Dass jedoch die ESBK einer Verordnung gegenüber einer solchen Lösung den Vorzug gibt, vermag ohne weiteres einzuleuchten. Hinzu kommt, dass die aGwV-ESBK in einzelnen Punkten strenger ist als das Reglement der Beschwerdeführerin. Dies trifft namentlich zu für den Schwellenwert für die Identifikation des wirtschaftlich Berechtigten. Daraus ergibt sich, dass das Reglement der Beschwerdeführerin den Standards, welche die
ESBK für erforderlich erachtet, nicht genügt. Unter diesen Umständen aber durfte die ESBK ohne Weiteres davon absehen, das Reglement der Beschwerdeführerin als Mindeststandard anzuerkennen. Jedenfalls liegt darin kein Missbrauch ihres Ermessens.

3.4. Die Beschwerde erweist sich darum als unbegründet und ist abzuweisen.

4.
Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 und Abs. 4 BGG). Parteientschädigungen werden nicht gesprochen (Art. 68 Abs. 1 und Abs. 2 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wird abgewiesen.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Bundesverwaltungsgericht schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 11. März 2019

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Seiler

Die Gerichtsschreiberin: Mayhall

SR 210 Code civil suisse du 10 décembre 1907 CC Art. 60 - 1 Les associations politiques, religieuses, scientifiques, artistiques, de bienfaisance, de récréation ou autres qui n'ont pas un but économique acquièrent la personnalité dès qu'elles expriment dans leurs statuts la volonté d'être organisées corporativement.
¹	Les associations politiques, religieuses, scientifiques, artistiques, de bienfaisance, de récréation ou autres qui n'ont pas un but économique acquièrent la personnalité dès qu'elles expriment dans leurs statuts la volonté d'être organisées corporativement.
²	Les statuts sont rédigés par écrit et contiennent les dispositions nécessaires sur le but, les ressources et l'organisation de l'association.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 100 Recours contre une décision - 1 Le recours contre une décision doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète.
¹	Le recours contre une décision doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète.
²	Le délai de recours est de dix jours contre:
^a	les décisions d'une autorité cantonale de surveillance en matière de poursuite pour dettes et de faillite;
^b	les décisions en matière d'entraide pénale internationale et d'assistance administrative internationale en matière fiscale;
^c	les décisions portant sur le retour d'un enfant fondées sur la Convention européenne du 20 mai 1980 sur la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière de garde des enfants et le rétablissement de la garde des enfants92 ou sur la Convention du 25 octobre 1980 sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants93.
^d	les décisions du Tribunal fédéral des brevets concernant l'octroi d'une licence visée à l'art. 40d de la loi du 25 juin 1954 sur les brevets95.
³	Le délai de recours est de cinq jours contre:
^a	les décisions d'une autorité cantonale de surveillance en matière de poursuite pour effets de change;
^b	les décisions d'un gouvernement cantonal sur recours concernant des votations fédérales.
⁴	Le délai de recours est de trois jours contre les décisions d'un gouvernement cantonal sur recours touchant aux élections au Conseil national.
⁵	En matière de recours pour conflit de compétence entre deux cantons, le délai de recours commence à courir au plus tard le jour où chaque canton a pris une décision pouvant faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
⁶	...96
⁷	Le recours pour déni de justice ou retard injustifié peut être formé en tout temps.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 42 Mémoires - 1 Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
¹	Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
²	Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que lorsqu'il soulève une question juridique de principe ou qu'il porte sur un cas particulièrement important pour d'autres motifs, il faut exposer en quoi l'affaire remplit la condition exigée.15 16
³	Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée si le mémoire est dirigé contre une décision.
⁴	En cas de transmission électronique, le mémoire doit être muni de la signature électronique qualifiée de la partie ou de son mandataire au sens de la loi du 18 mars 2016 sur la signature électronique17. Le Tribunal fédéral détermine dans un règlement:
^a	le format du mémoire et des pièces jointes;
^b	les modalités de la transmission;
^c	les conditions auxquelles il peut exiger, en cas de problème technique, que des documents lui soient adressés ultérieurement sur papier.18
⁵	Si la signature de la partie ou de son mandataire, la procuration ou les annexes prescrites font défaut, ou si le mandataire n'est pas autorisé, le Tribunal fédéral impartit un délai approprié à la partie pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁶	Si le mémoire est illisible, inconvenant, incompréhensible ou prolixe ou qu'il n'est pas rédigé dans une langue officielle, le Tribunal fédéral peut le renvoyer à son auteur; il impartit à celui-ci un délai approprié pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁷	Le mémoire de recours introduit de manière procédurière ou à tout autre égard abusif est irrecevable.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 86 Autorités précédentes en général - 1 Le recours est recevable contre les décisions:
¹	Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Tribunal administratif fédéral;
^b	du Tribunal pénal fédéral;
^c	de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^d	des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert.
²	Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
³	Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 95 Droit suisse - Le recours peut être formé pour violation:
^a	du droit fédéral;
^b	du droit international;
^c	de droits constitutionnels cantonaux;
^d	de dispositions cantonales sur le droit de vote des citoyens ainsi que sur les élections et votations populaires;
^e	du droit intercantonal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 106 Application du droit - 1 Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
¹	Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
²	Il n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant.

SR 955.0 Loi fédérale du 10 octobre 1997 concernant la lutte contre le blanchiment d'argent et le financement du terrorisme (Loi sur le blanchiment d'argent, LBA) - Loi sur le blanchiment d'argent LBA Art. 17 - 1 Les obligations de diligence définies au chap. 2 et par la législation sur les jeux d'argent sont précisées par voie d'ordonnance par:
¹	Les obligations de diligence définies au chap. 2 et par la législation sur les jeux d'argent sont précisées par voie d'ordonnance par:
^a	la FINMA, s'agissant des intermédiaires financiers visés à l'art. 2, al. 2, let. a à dquater;
^b	la CFMJ, s'agissant des intermédiaires financiers visés à l'art. 2, al. 2, let. e;
^c	le DFJP, s'agissant des intermédiaires financiers visés à l'art. 2, al. 2, let. f;
^d	l'OFDF, s'agissant des intermédiaires financiers visés à l'art. 2, al. 2, let. g.
²	Ces autorités règlent les modalités d'application des obligations de diligence. Elles peuvent reconnaître une autorégulation à cet égard.

SR 955.0 Loi fédérale du 10 octobre 1997 concernant la lutte contre le blanchiment d'argent et le financement du terrorisme (Loi sur le blanchiment d'argent, LBA) - Loi sur le blanchiment d'argent LBA Art. 2 Champ d'application - 1 La présente loi s'applique:
¹	La présente loi s'applique:
^a	aux intermédiaires financiers;
^b	aux personnes physiques ou morales qui, à titre professionnel, négocient des biens et reçoivent des espèces en paiement (négociants).7
²	Sont réputés intermédiaires financiers:
^a	les banques au sens de l'art. 1a de la loi du 8 novembre 1934 sur les banques (LB)9 et les personnes au sens de l'art. 1b LB;
^abis	les gestionnaires de fortune et les trustees mentionnés à l'art. 2, al. 1, let. a et b, de la loi fédérale du 15 juin 2018 sur les établissements financiers (LEFin)11;
^b	les directions de fonds au sens de l'art. 2, al. 1, let. d, LEFin;
^bbis	les titulaires d'une autorisation énumérés à l'art. 13, al. 2, let b à d, de la loi du 23 juin 2006 sur les placements collectifs (LPCC)14 et les gestionnaires de fortune collective mentionnés à l'art. 2, al. 1, let. c, LEFin;
^c	les institutions d'assurance au sens de la loi du 17 décembre 2004 sur la surveillance des assurances16 si elles exercent une activité en matière d'assurance directe sur la vie ou si elles proposent ou distribuent des parts de placements collectifs;
^d	les maisons de titres mentionnées à l'art. 2, al. 1, let. e, LEFin;
^dbis	les contreparties centrales et les dépositaires centraux au sens de la loi du 19 juin 2015 sur l'infrastructure des marchés financiers (LIMF)19;
^dquater	les systèmes de négociation pour les valeurs mobilières fondées sur la TRD au sens de l'art. 73a LIMF (systèmes de négociation fondés sur la TRD);
^dter	les systèmes de paiement, pour autant qu'ils doivent obtenir une autorisation de l'Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers (FINMA) au sens de l'art. 4, al. 2 LIMF;
^e	les maisons de jeu au sens de la loi fédérale du 29 septembre 2017 sur les jeux d'argent (LJAr)23;
^f	les exploitants de jeux de grande envergure au sens de la LJAr;
^g	les essayeurs du commerce et les sociétés de groupe visés à l'art. 42bis de la loi du 20 juin 1933 sur le contrôle des métaux précieux (LCMP)26.
³	Sont en outre réputées intermédiaires financiers les personnes qui, à titre professionnel, acceptent, gardent en dépôt ou aident à placer ou à transférer des valeurs patrimoniales appartenant à des tiers, en particulier les personnes qui:
^a	effectuent des opérations de crédits (portant notamment sur des crédits à la consommation ou des crédits hypothécaires, des affacturages, des financements de transactions commerciales ou des leasings financiers);
^b	fournissent des services dans le domaine du trafic des paiements, notamment en procédant à des virements électroniques pour le compte de tiers, ou qui émettent ou gèrent des moyens de paiement comme les cartes de crédit et les chèques de voyage;
^c	font le commerce, pour leur propre compte ou pour celui de tiers, de billets de banque ou de monnaies, d'instruments du marché monétaire, de devises, de métaux précieux, de matières premières ou de valeurs mobilières (papiers-valeurs et droits-valeurs) et de leurs dérivés;
^d	...
^e	...
^f	effectuent des placements en tant que conseillers en matière de placement;
^g	conservent ou gèrent des valeurs mobilières.
⁴	Ne sont pas visés par la présente loi:
^a	la Banque nationale suisse;
^b	les institutions de prévoyance professionnelle exemptées d'impôts;
^c	les personnes qui fournissent des services exclusivement à des institutions de prévoyance professionnelle exemptées d'impôts;
^d	les intermédiaires financiers visés à l'al. 3 qui fournissent des services exclusivement aux intermédiaires financiers énumérés à l'al. 2 ou à des intermédiaires financiers étrangers soumis à une surveillance équivalente;
^e	les Limited Qualified Investor Funds (L-QIF) revêtant la forme de la société d'investissement à capital variable (SICAV) ou de la société en commandite de placements collectifs (SCmPC), lorsque l'établissement chargé de la gestion conformément à l'art. 118h, al. 1, 2 ou 4, LPCC garantit le respect des obligations découlant de la présente loi.

SR 956.1 Ordonnance du 16 janvier 2008 sur la mise en vigueur anticipée de dispositions organisationnelles de la loi du 22 juin 2007 sur la surveillance des marchés financiers - Loi sur la surveillance des marchés financiers LFINMA Art. 7 Principes de réglementation - 1 La FINMA adopte:
¹	La FINMA adopte:
^a	des ordonnances: lorsque la législation sur les marchés financiers le prévoit, et
^b	des circulaires: afin de préciser les modalités d'application de la législation sur les marchés financiers.
²	La FINMA n'adopte des ordonnances et des circulaires que dans la mesure où les buts visés par la surveillance le requièrent en se limitant autant que possible à définir des principes. Ce faisant, elle tient compte du droit fédéral supérieur de même que, notamment:24
^a	des coûts que la réglementation entraîne pour les assujettis;
^b	des effets de la réglementation sur la concurrence, sur la capacité d'innovation et sur la compétitivité internationale de la place financière suisse;
^c	des différentes tailles, complexités, structures et activités des assujettis et des risques qu'ils encourent, et
^d	des standards internationaux minimaux.
³	La FINMA soutient l'autorégulation; elle peut lui reconnaître une valeur de standard minimal et la transposer dans ses règles de surveillance.
⁴	Elle veille à la transparence du processus de réglementation et à la participation appropriée des milieux concernés.
⁵	Elle édicte les directives nécessaires à la mise en oeuvre de ces principes. À cet effet, elle consulte le Département fédéral des finances (DFF)26.

SR 955.0 Loi fédérale du 10 octobre 1997 concernant la lutte contre le blanchiment d'argent et le financement du terrorisme (Loi sur le blanchiment d'argent, LBA) - Loi sur le blanchiment d'argent LBA Art. 16 - 1 La FINMA, la CFMJ, l'autorité intercantonale, le bureau central et les organismes de surveillance préviennent immédiatement le bureau de communication lorsque des soupçons fondés permettent de présumer:109
¹	La FINMA, la CFMJ, l'autorité intercantonale, le bureau central et les organismes de surveillance préviennent immédiatement le bureau de communication lorsque des soupçons fondés permettent de présumer:109
^a	qu'une infraction mentionnée aux art. 260ter, 305bis ou 305ter, al. 1, CP111 a été commise;
^b	que des valeurs patrimoniales proviennent d'un crime ou d'un délit fiscal qualifié au sens de l'art. 305bis, ch. 1bis, CP;
^c	que des valeurs patrimoniales sont soumises au pouvoir de disposition d'une organisation criminelle ou terroriste, ou
^d	que des valeurs patrimoniales servent au financement du terrorisme (art. 260quinquies, al. 1, CP).
²	L'obligation de communiquer au sens de l'al. 1 est valable pour autant que l'intermédiaire financier ou l'organisme d'autorégulation n'aient pas déjà signalé le cas au bureau de communication.
³	L'organisme de surveillance remet simultanément une copie de la communication à la FINMA.115

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 27 Liberté économique - 1 La liberté économique est garantie.
¹	La liberté économique est garantie.
²	Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice.

SR 955.0 Loi fédérale du 10 octobre 1997 concernant la lutte contre le blanchiment d'argent et le financement du terrorisme (Loi sur le blanchiment d'argent, LBA) - Loi sur le blanchiment d'argent LBA Art. 14 Affiliation à un organisme d'autorégulation - 1 Tout intermédiaire financier visé à l'art. 2, al. 3, doit s'affilier à un organisme d'autorégulation.
¹	Tout intermédiaire financier visé à l'art. 2, al. 3, doit s'affilier à un organisme d'autorégulation.
²	Un intermédiaire financier au sens de l'art. 2, al. 3, a le droit de s'affilier à un organisme d'autorégulation:
^a	s'il dispose de prescriptions internes et d'une organisation propres à garantir le respect des obligations découlant de la présente loi;
^b	s'il jouit d'une bonne réputation et présente toutes les garanties de respecter les obligations découlant de la présente loi;
^c	si les personnes chargées de son administration et de sa gestion satisfont aussi aux conditions énoncées à la let. b, et
^d	si les personnes détenant une participation qualifiée dans cet intermédiaire jouissent d'une bonne réputation et garantissent que leur influence ne soit pas exercée au détriment d'une gestion saine et prudente de l'établissement.
³	Les organismes d'autorégulation peuvent faire dépendre l'affiliation de l'activité exercée dans certains domaines.

SR 955.0 Loi fédérale du 10 octobre 1997 concernant la lutte contre le blanchiment d'argent et le financement du terrorisme (Loi sur le blanchiment d'argent, LBA) - Loi sur le blanchiment d'argent LBA Art. 18 - 1 Dans le cadre de la surveillance des intermédiaires financiers visés à l'art. 2, al. 3, la FINMA assume les tâches suivantes:120
¹	Dans le cadre de la surveillance des intermédiaires financiers visés à l'art. 2, al. 3, la FINMA assume les tâches suivantes:120
^a	elle octroie ou retire la reconnaissance aux organismes d'autorégulation;
^b	elle surveille les organismes d'autorégulation;
^c	elle approuve les règlements édictés par les organismes d'autorégulation (art. 25) et les modifications qui y sont apportées;
^d	elle veille à ce que les organismes d'autorégulation fassent appliquer ces règlements;
^e	...
²	...123
³	Les organismes d'autorégulation doivent, en vue de garantir le respect du secret professionnel, faire effectuer les contrôles au sens de la présente loi (contrôles LBA) auprès des avocats et des notaires par des avocats et des notaires.124
⁴	Les avocats et les notaires chargés des contrôles LBA doivent impérativement remplir les conditions suivantes:
^a	détenir le brevet d'avocat ou de notaire;
^b	offrir toutes les garanties d'une activité de révision irréprochable;
^c	justifier des connaissances requises en matière de législation sur le blanchiment d'argent ainsi que de l'expérience et de la formation continue adéquates;
^d	justifier de leur indépendance à l'égard du membre faisant l'objet du contrôle.125

SR 955.0 Loi fédérale du 10 octobre 1997 concernant la lutte contre le blanchiment d'argent et le financement du terrorisme (Loi sur le blanchiment d'argent, LBA) - Loi sur le blanchiment d'argent LBA Art. 5 Renouvellement de la vérification de l'identité du cocontractant ou de l'identification de l'ayant droit économique - 1 Lorsque, au cours de la relation d'affaires, des doutes surviennent quant à l'identité du cocontractant ou de l'ayant droit économique, la vérification d'identité ou l'identification prévues aux art. 3 et 4 doivent être renouvelées.
¹	Lorsque, au cours de la relation d'affaires, des doutes surviennent quant à l'identité du cocontractant ou de l'ayant droit économique, la vérification d'identité ou l'identification prévues aux art. 3 et 4 doivent être renouvelées.
²	Dans le cas d'une assurance susceptible de rachat, l'institution d'assurance doit renouveler l'identification de l'ayant droit économique lorsque, en cas de sinistre ou de rachat, l'ayant droit n'est pas la personne qui a été mentionnée lors de la conclusion du contrat.

SR 955.0 Loi fédérale du 10 octobre 1997 concernant la lutte contre le blanchiment d'argent et le financement du terrorisme (Loi sur le blanchiment d'argent, LBA) - Loi sur le blanchiment d'argent LBA Art. 24 Reconnaissance - 1 Les organismes d'autorégulation doivent satisfaire aux exigences suivantes pour être reconnus comme tels:
¹	Les organismes d'autorégulation doivent satisfaire aux exigences suivantes pour être reconnus comme tels:
^a	disposer d'un règlement au sens de l'art. 25;
^b	veiller à ce que les intermédiaires financiers qui leur sont affiliés respectent les obligations définies au chap. 2;
^c	présenter toutes les garanties d'une activité irréprochable et s'assurer que les personnes et les sociétés d'audit chargées du contrôle:150
^c1	disposent des connaissances professionnelles requises,
^c2	présentent toutes garanties quant à une activité de contrôle irréprochable,
^c3	sont indépendantes de la direction et de l'administration des intermédiaires financiers qu'ils doivent contrôler;
^d	garantir que les sociétés d'audit chargées du contrôle ainsi que les auditeurs responsables remplissent les conditions énoncées à l'art. 24a.
²	Les organismes d'autorégulation des entreprises de transport concessionnaires au sens de la loi du 20 mars 2009 sur le transport de voyageurs152 doivent être indépendants de la direction.153

SR 955.0 Loi fédérale du 10 octobre 1997 concernant la lutte contre le blanchiment d'argent et le financement du terrorisme (Loi sur le blanchiment d'argent, LBA) - Loi sur le blanchiment d'argent LBA Art. 3 Vérification de l'identité du cocontractant - 1 Lors de l'établissement de relations d'affaires, l'intermédiaire financier doit vérifier l'identité du cocontractant sur la base d'une pièce justificative. Lorsque le cocontractant est une personne morale, l'intermédiaire financier doit prendre connaissance des dispositions régissant le pouvoir d'engager le cocontractant et vérifier l'identité des personnes établissant la relation d'affaires au nom de la personne morale.33
¹	Lors de l'établissement de relations d'affaires, l'intermédiaire financier doit vérifier l'identité du cocontractant sur la base d'une pièce justificative. Lorsque le cocontractant est une personne morale, l'intermédiaire financier doit prendre connaissance des dispositions régissant le pouvoir d'engager le cocontractant et vérifier l'identité des personnes établissant la relation d'affaires au nom de la personne morale.33
²	L'intermédiaire qui effectue une opération de caisse n'est tenu de vérifier l'identité du cocontractant que si une transaction ou plusieurs transactions paraissant liées entre elles atteignent une somme importante.
³	Les institutions d'assurance doivent vérifier l'identité du cocontractant lorsque la prime unique, la prime périodique ou le total des primes atteint une somme importante.
⁴	Lorsqu'il existe des indices de blanchiment d'argent ou de financement du terrorisme dans les cas prévus aux al. 2 et 3, l'identité du cocontractant doit être vérifiée même si les sommes déterminantes ne sont pas atteintes.34
⁵	La FINMA, la Commission fédérale des maisons de jeux (CFMJ), le Département fédéral de justice et police (DFJP), l'Office fédéral de la douane et de la sécurité des frontières (OFDF)35 et les organismes d'autorégulation fixent dans leur domaine les sommes considérées comme importantes au sens des al. 2 et 3 et, au besoin, les adaptent.36

SR 955.0 Loi fédérale du 10 octobre 1997 concernant la lutte contre le blanchiment d'argent et le financement du terrorisme (Loi sur le blanchiment d'argent, LBA) - Loi sur le blanchiment d'argent LBA Art. 4 Identification de l'ayant droit économique - 1 L'intermédiaire financier doit, avec la diligence requise par les circonstances, identifier l'ayant droit économique et vérifier son identité, afin de s'assurer de savoir qui est l'ayant droit économique.38 Si le cocontractant est une société cotée en bourse ou une filiale détenue majoritairement par une telle société, l'intermédiaire financier peut renoncer à ladite identification.
¹	L'intermédiaire financier doit, avec la diligence requise par les circonstances, identifier l'ayant droit économique et vérifier son identité, afin de s'assurer de savoir qui est l'ayant droit économique.38 Si le cocontractant est une société cotée en bourse ou une filiale détenue majoritairement par une telle société, l'intermédiaire financier peut renoncer à ladite identification.
²	L'intermédiaire financier doit requérir du cocontractant une déclaration écrite indiquant la personne physique qui est l'ayant droit économique, si:
^a	le cocontractant n'est pas l'ayant droit économique ou qu'il y ait un doute à ce sujet;
^b	le cocontractant est une société de domicile ou une personne morale exerçant une activité opérationnelle;
^c	une opération de caisse d'une somme importante au sens de l'art. 3, al. 2, est effectuée.
³	L'intermédiaire financier doit exiger du cocontractant qui détient des comptes globaux ou des dépôts globaux qu'il lui fournisse une liste complète des ayants droit économiques et lui communique immédiatement toute modification de cette liste.

SR 955.0 Loi fédérale du 10 octobre 1997 concernant la lutte contre le blanchiment d'argent et le financement du terrorisme (Loi sur le blanchiment d'argent, LBA) - Loi sur le blanchiment d'argent LBA Art. 6 Obligations de diligence particulières - 1 L'intermédiaire financier est tenu d'identifier l'objet et le but de la relation d'affaires souhaitée par le cocontractant. L'étendue des informations à collecter, le niveau hiérarchique compétent pour décider de l'ouverture ou de la poursuite d'une relation d'affaires ainsi que la fréquence des contrôles sont fonction du risque que représente le cocontractant.
¹	L'intermédiaire financier est tenu d'identifier l'objet et le but de la relation d'affaires souhaitée par le cocontractant. L'étendue des informations à collecter, le niveau hiérarchique compétent pour décider de l'ouverture ou de la poursuite d'une relation d'affaires ainsi que la fréquence des contrôles sont fonction du risque que représente le cocontractant.
²	L'intermédiaire financier doit clarifier l'arrière-plan et le but d'une transaction ou d'une relation d'affaires lorsque:
^a	la transaction ou la relation d'affaires paraissent inhabituelles, sauf si leur légalité est manifeste;
^b	des indices laissent supposer que des valeurs patrimoniales proviennent d'un crime ou d'un délit fiscal qualifié au sens de l'art. 305bis, ch. 1bis, CP41, qu'une organisation criminelle ou terroriste (art. 260ter CP) exerce un pouvoir de disposition sur ces valeurs ou que celles-ci servent au financement du terrorisme (art. 260quinquies, al. 1, CP);
^c	la transaction ou la relation d'affaires comportent un risque accru;
^d	les données concernant un cocontractant, un ayant droit économique ou un signataire autorisé d'une relation d'affaires ou d'une transaction concordent ou présentent de grandes similitudes avec celles qui ont été transmises à l'intermédiaire financier sur la base de l'art. 22a, al. 2 ou 3.
³	Les relations d'affaires avec des personnes politiquement exposées à l'étranger, ainsi qu'avec les personnes qui leur sont proches au sens de l'art. 2a, al. 2, sont réputées comporter dans tous les cas un risque accru.
⁴	Les relations d'affaires avec des personnes politiquement exposées en Suisse ou avec des personnes politiquement exposées au sein d'organisations internationales, ainsi qu'avec les personnes qui leur sont proches au sens de l'art. 2a, al. 2, sont réputées comporter un risque accru en relation avec un ou plusieurs autres critères de risque.

SR 955.0 Loi fédérale du 10 octobre 1997 concernant la lutte contre le blanchiment d'argent et le financement du terrorisme (Loi sur le blanchiment d'argent, LBA) - Loi sur le blanchiment d'argent LBA Art. 7 Obligation d'établir et de conserver des documents - 1 L'intermédiaire financier doit établir des documents relatifs aux transactions effectuées ainsi qu'aux clarifications requises en vertu de la présente loi de manière à ce que des tiers experts en la matière puissent se faire une idée objective sur les transactions et les relations d'affaires ainsi que sur le respect des dispositions de la présente loi.
¹	L'intermédiaire financier doit établir des documents relatifs aux transactions effectuées ainsi qu'aux clarifications requises en vertu de la présente loi de manière à ce que des tiers experts en la matière puissent se faire une idée objective sur les transactions et les relations d'affaires ainsi que sur le respect des dispositions de la présente loi.
^1bis	Il vérifie périodiquement si les documents requis sont actuels et les met à jour si nécessaire. La périodicité, l'étendue et la méthode de vérification et de mise à jour sont fonction du risque que représente le cocontractant.43
²	Il conserve les documents de manière à pouvoir satisfaire, dans un délai raisonnable, aux éventuelles demandes d'informations ou de séquestre présentées par les autorités de poursuite pénale.
³	Il conserve les documents dix ans après la cessation de la relation d'affaires ou après la fin de la transaction.

SR 955.0 Loi fédérale du 10 octobre 1997 concernant la lutte contre le blanchiment d'argent et le financement du terrorisme (Loi sur le blanchiment d'argent, LBA) - Loi sur le blanchiment d'argent LBA Art. 9 Obligation de communiquer - 1 L'intermédiaire financier informe immédiatement le Bureau de communication en matière de blanchiment d'argent au sens de l'art. 23 (bureau de communication):
¹	L'intermédiaire financier informe immédiatement le Bureau de communication en matière de blanchiment d'argent au sens de l'art. 23 (bureau de communication):
^a	s'il sait ou présume, sur la base de soupçons fondés, que les valeurs patrimoniales impliquées dans la relation d'affaires:
^a1	ont un rapport avec une des infractions mentionnées aux art. 260ter ou 305bis CP50,
^a2	proviennent d'un crime ou d'un délit fiscal qualifié au sens de l'art. 305bis, ch. 1bis, CP,
^a3	sont soumises au pouvoir de disposition d'une organisation criminelle ou terroriste,
^a4	servent au financement du terrorisme (art. 260quinquies, al. 1, CP);
^b	s'il rompt des négociations visant à établir une relation d'affaires en raison de soupçons fondés conformément à la let. a.
^c	s'il sait ou présume, sur la base des clarifications effectuées en vertu de l'art. 6, al. 2, let. d, que les données concernant une personne ou une organisation transmises sur la base de l'art. 22a, al. 2 ou 3, concordent avec celles concernant un cocontractant, un ayant droit économique ou un signataire autorisé d'une relation d'affaires ou d'une transaction.54
^1bis	Le négociant informe immédiatement le bureau de communication s'il sait ou présume, sur la base de soupçons fondés, que les espèces utilisées lors d'une opération de négoce:
^a	ont un rapport avec une des infractions mentionnées aux art. 260ter ou 305bis CP;
^b	proviennent d'un crime ou d'un délit fiscal qualifié au sens de l'art. 305bis, ch. 1bis, CP,
^c	sont soumises au pouvoir de disposition d'une organisation criminelle ou terroriste, ou
^d	servent au financement du terrorisme (art. 260quinquies, al. 1, CP).58
^1ter	Dans les communications effectuées en vertu des al. 1 et 1bis, le nom de l'intermédiaire financier ou du négociant doit apparaître. En revanche, le nom des employés de l'intermédiaire financier ou du négociant chargés du dossier peut ne pas être mentionné, pour autant que le bureau de communication et l'autorité de poursuite pénale gardent la possibilité de prendre rapidement contact avec eux.59
^1quater	Dans les cas selon l'al. 1, il y a des soupçons fondés lorsque l'intermédiaire financier dispose d'un signe concret ou de plusieurs indices laissant supposer que les critères définis à l'al. 1, let. a, pourraient être remplis pour les valeurs patrimoniales impliquées dans la relation d'affaires et que les clarifications supplémentaires effectuées en vertu de l'art. 6 ne permettent pas de dissiper les soupçons.60
²	Les avocats et les notaires ne sont pas soumis à l'obligation de communiquer leurs soupçons dans la mesure où ils sont astreints au secret professionnel en vertu de l'art. 321 du code pénal.

SR 955.0 Loi fédérale du 10 octobre 1997 concernant la lutte contre le blanchiment d'argent et le financement du terrorisme (Loi sur le blanchiment d'argent, LBA) - Loi sur le blanchiment d'argent LBA Art. 12 Compétence - Les autorités et organismes suivants veillent à ce que les intermédiaires financiers respectent les obligations définies au chap. 2:87
^a	s'agissant des intermédiaires financiers visés à l'art. 2, al. 2, let. a à dquater, la FINMA;
^b	s'agissant des intermédiaires financiers visés à l'art. 2, al. 2, let. e, la CFMJ;
^bbis	s'agissant des intermédiaires financiers visés à l'art. 2, al. 2, let. f, l'autorité intercantonale de surveillance et d'exécution visée à l'art. 105 LJAr91 (autorité intercantonale);
^bter	s'agissant des intermédiaires financiers visés à l'art. 2, al. 2, let. g, le Bureau central du contrôle des métaux précieux (bureau central);
^c	s'agissant des intermédiaires financiers visés à l'art. 2, al. 3, leurs organismes d'autorégulation reconnus (art. 24).

SR 956.1 Ordonnance du 16 janvier 2008 sur la mise en vigueur anticipée de dispositions organisationnelles de la loi du 22 juin 2007 sur la surveillance des marchés financiers - Loi sur la surveillance des marchés financiers LFINMA Art. 2 Relation avec les lois sur les marchés financiers - 1 La présente loi est applicable pour autant que les lois sur les marchés financiers n'en disposent pas autrement.
¹	La présente loi est applicable pour autant que les lois sur les marchés financiers n'en disposent pas autrement.
²	Les réglementations internationales convenues dans le cadre de l'imposition internationale à la source ainsi que les conventions intergouvernementales y afférentes priment la présente loi et les lois sur les marchés financiers, notamment en ce qui concerne les audits hors du pays d'origine et l'accès au marché.16

SR 955.0 Loi fédérale du 10 octobre 1997 concernant la lutte contre le blanchiment d'argent et le financement du terrorisme (Loi sur le blanchiment d'argent, LBA) - Loi sur le blanchiment d'argent LBA Art. 25 Règlement - 1 Les organismes d'autorégulation édictent un règlement.
¹	Les organismes d'autorégulation édictent un règlement.
²	Dans ce règlement, ils précisent à l'intention des intermédiaires financiers qui leur sont affiliés les obligations de diligence définies au chap. 2 et règlent les modalités d'application.
³	Ils définissent en outre dans ce règlement:
^a	les conditions relatives à l'affiliation et à l'exclusion d'intermédiaires financiers;
^b	la manière de contrôler si les obligations définies au chap. 2 sont respectées;
^c	des sanctions appropriées.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 178 Administration fédérale - 1 Le Conseil fédéral dirige l'administration fédérale. Il assure l'organisation rationnelle de celle-ci et veille à la bonne exécution des tâches qui lui sont confiées.
¹	Le Conseil fédéral dirige l'administration fédérale. Il assure l'organisation rationnelle de celle-ci et veille à la bonne exécution des tâches qui lui sont confiées.
²	L'administration fédérale est divisée en départements, dirigés chacun par un membre du Conseil fédéral.
³	La loi peut confier des tâches de l'administration à des organismes et à des personnes de droit public ou de droit privé qui sont extérieurs à l'administration fédérale.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.