1C_552/2011 - 2012-01-11 - Quesiti di competenza, garanzia del foro del domicilio e del giudice costituzionale

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
1C 552/2011

Sentenza dell'11 gennaio 2012
I Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Fonjallaz, Presidente,
Raselli, Eusebio,
Cancelliere Gadoni.

Partecipanti al procedimento
A.________AG,
patrocinata dall'avv. Milo Caroni,
ricorrente,

contro

Municipio di Gambarogno, 6573 Magadino,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino, residenza governativa, 6500 Bellinzona.

Oggetto
piano regolatore, ricusa,

ricorso in materia di diritto pubblico contro la sentenza emanata il 9 novembre 2011 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.

Fatti:

A.
La A.________AG è proprietaria del fondo part. n. 313 di Gambarogno (Vira). Dopo una serie di atti che non occorre qui evocare, il 18 dicembre 2006 il Consiglio comunale di Vira Gambarogno ha adottato una variante di piano regolatore che, in particolare, assegnava la maggior parte del fondo alla zona agricola e la parte rimanente a quella forestale. Con sentenza del 23 maggio 2011, il Tribunale cantonale amministrativo ha respinto, in quanto ricevibile, un ricorso presentato dalla proprietaria contro la decisione di approvazione della variante da parte del Consiglio di Stato. Essa ha in seguito impugnato la sentenza della Corte cantonale con un ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, tuttora pendente (causa 1C 296/2011).

B.
Frattanto, il 18 febbraio 2009, il Consiglio consortile del consorzio per il piano regolatore dei Comuni del Gambarogno ha adottato la revisione del piano regolatore di Gambarogno, nell'ambito della quale il fondo part. n. 313 è stato inserito nel perimetro del piano particolareggiato di Vira (PP2). Contro la decisione governativa di approvazione del piano, del 21 luglio 2011, la A.________AG ha adito il Tribunale cantonale amministrativo con un ricorso del 13 settembre 2011, chiedendo contestualmente la ricusa dei giudici e del vicecancelliere che avevano partecipato al precedente giudizio del 23 maggio 2011.

C.
Con sentenza del 9 novembre 2011, il Tribunale cantonale amministrativo, nella stessa composizione che aveva statuito il 23 maggio 2011, si è pronunciato sull'istanza di ricusa, ritenendola manifestamente infondata e dichiarandola irricevibile.

D.
La A.________AG impugna questa sentenza con un ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale. Chiede, in via principale, di dichiarare nullo il giudizio impugnato e di rinviare la causa alla Corte cantonale, affinché, sull'istanza di ricusa, statuisca l'autorità prevista dalla legge. In via subordinata, chiede di accogliere l'istanza di ricusa e di rinviare gli atti alla Corte cantonale, affinché l'istruzione e la decisione della causa di merito siano affidate a un'autorità regolarmente costituita. La ricorrente, che postula pure di conferire al gravame l'effetto sospensivo, fa essenzialmente valere la violazione degli art. 6 n

. 1 CEDU, 29 cpv. 1 e 30 cpv. 1 Cost.
Non sono state chieste osservazioni al ricorso.

Diritto:

1.
1.1 La criticata decisione, che non pone fine alla causa concernente la revisione del piano regolatore, costituisce una decisione incidentale sulla competenza e la ricusazione notificata separatamente. Contro simili decisioni, il ricorso in materia di diritto pubblico (art. 82 lett. a LTF) è, di massima, ammissibile (art. 92 cpv. 1 LTF). Tali decisioni non possono più essere impugnate ulteriormente (art. 92 cpv. 2 LTF).

1.2 La tempestività del gravame (art. 100 cpv. 1 LTF) e la legittimazione della ricorrente (art. 89 cpv. 1 LTF) sono pacifiche. È parimenti adempiuto il requisito dell'esaurimento delle istanze cantonali (art. 86 cpv. 1 lett. d LTF).

2.
2.1 Secondo la ricorrente, i giudici ed il vicecancelliere che hanno partecipato al giudizio del 23 maggio 2011 potrebbero essere prevenuti nello statuire sul suo ricorso del 13 settembre 2011 contro la revisione del piano regolatore, dal momento che, in quel giudizio, si sarebbero già espressi su aspetti rilevanti, segnatamente formulando l'auspicio che il nuovo piano regolatore prevedesse una zona agricola in senso ampio, non limitata ai terreni idonei alla coltivazione.

2.2 La Corte cantonale ha rilevato che, per il rinvio dell'art. 32 cpv. 1 della legge ticinese di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm), sono applicabili i motivi di ricusazione previsti dal Codice di procedura civile. Ha ritenuto che in concreto entrava in linea di conto unicamente l'ipotesi dell'art. 47 cpv. 1 lett. b del Codice di procedura civile, del 19 dicembre 2008 (CPC; RS 272), secondo cui chi opera in seno a un'autorità giudiziaria si ricusa se ha partecipato alla medesima causa in altra veste, segnatamente come membro di un'autorità, patrocinatore di una parte, perito, testimone o mediatore. La ricorrente non fa valere, tantomeno con una motivazione conforme all'art. 42 cpv. 2 LTF, una violazione di questa norma, che i giudici cantonali non hanno ritenuto essere stata disattesa trattandosi di due procedure distinte. Richiama piuttosto la garanzia costituzionale dell'indipendenza e imparzialità dei giudici prevista dagli art. 6 n

. 1 CEDU e 30 cpv. 1 Cost., adducendo sostanzialmente che la partecipazione dei giudici e del vicecancelliere ricusati al giudizio del 23 maggio 2011 sarebbe idonea a suscitare una loro apparenza di prevenzione, se dovessero statuire anche sul nuovo ricorso, che pure
verte sul trattamento pianificatorio del fondo part. n. 313. La giurisprudenza ha tuttavia ritenuto a più riprese compatibile con la garanzia costituzionale dell'indipendenza e dell'imparzialità dei giudici la partecipazione di un magistrato ad altre decisioni precedenti. Di massima, né l'art. 30 cpv. 1 Cost. né l'art. 6 n

. 1 CEDU esigono infatti che un giudice debba ricusarsi a motivo che in un precedente stadio del processo abbia reso una decisione sfavorevole all'interessato (DTF 116 la 135 consid. 3a e b). Per valutare l'eventuale esistenza di prevenzione quando un giudice ha già partecipato alla causa in uno stadio anteriore, occorre esaminare se l'esito della vertenza sugli argomenti rimasti aperti non sia già predeterminato, ma sia ancora effettivamente indeciso riguardo all'accertamento dei fatti e alla risoluzione delle questioni giuridiche, tenuto conto in particolare del potere d'esame spettante al giudice (DTF 134 IV 289 consid. 6.2.1; 131 I 24 consid. 1.2 e rinvii, 113 consid. 3.4; sentenza 1B 264/2009 del 18 novembre 2009 consid. 2.4, in: RtiD II-2010 pag. 38).

2.3 Con la sentenza del 23 maggio 2011 i giudici cantonali hanno statuito sulla variante di piano regolatore che concerneva il fondo della ricorrente e una particella confinante, confermando in sostanza il mancato inserimento di tale fondo nella zona edificabile e la sua assegnazione alla zona agricola. In quella sede, i giudici non si sono pronunciati sull'approvazione della revisione del piano regolatore, oggetto di una diversa procedura. Né essi si sono in particolare espressi sull'inclusione del fondo part. n. 313 nel perimetro del piano particolareggiato PP2. L'esito del ricorso del 13 settembre 2011 non risulta in alcun modo essere stato predeterminato dai giudici cantonali nel giudizio del 23 maggio 2011 e rimane tuttora aperto. Il fatto ch'essi hanno formulato in quella sentenza l'auspicio che il nuovo piano regolatore prevedesse una zona agricola che comprendesse anche i terreni che dovevano esservi attribuiti nell'interesse generale e non solo quelli strettamente idonei alla coltivazione, non basta di certo a fondare un sospetto di prevenzione. Si tratta infatti di una considerazione di carattere generale, che non riguarda direttamente il trattamento pianificatorio del fondo della ricorrente, per il quale l'idoneità
all'agricoltura era già stata accertata dalle autorità inferiori e confermata dai giudici cantonali nella sentenza medesima. Con il citato auspicio, i giudici ricusati, in ogni modo, non hanno preteso che occorresse necessariamente istituire, nell'ambito della pendente revisione pianificatoria, una zona agricola in senso ampio per includervi il fondo della ricorrente. A ragione la Corte cantonale ha quindi ritenuto l'istanza di ricusa manifestamente infondata e per questo motivo, come è consentito dalla giurisprudenza, l'ha decisa essa stessa direttamente (cfr. DTF 114 Ia 278 consid. 1; sentenza 1C 9/2010 del 14 dicembre 2010 consid. 5.1 e riferimenti).

3.
Ne segue che il ricorso deve essere respinto nella misura della sua ammissibilità. Le spese giudiziarie seguono la soccombenza e sono quindi poste a carico della ricorrente (art. 66 cpv. 1 LTF).
L'emanazione del presente giudizio rende priva di oggetto la domanda di conferimento dell'effetto sospensivo.

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.

2.
Le spese giudiziarie di fr. 2'000.-- sono poste a carico della ricorrente.

3.
Comunicazione al patrocinatore della ricorrente, al Municipio di Gambarogno, al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino nonché all'Ufficio federale dello sviluppo territoriale.

Losanna, 11 gennaio 2012
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero

Il Presidente: Fonjallaz

Il Cancelliere: Gadoni

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 92 Decisioni pregiudiziali e incidentali sulla competenza e la ricusazione - 1 Il ricorso è ammissibile contro le decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente e concernenti la competenza o domande di ricusazione.
¹	Il ricorso è ammissibile contro le decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente e concernenti la competenza o domande di ricusazione.
²	Tali decisioni non possono più essere impugnate ulteriormente.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 92 Decisioni pregiudiziali e incidentali sulla competenza e la ricusazione - 1 Il ricorso è ammissibile contro le decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente e concernenti la competenza o domande di ricusazione.
¹	Il ricorso è ammissibile contro le decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente e concernenti la competenza o domande di ricusazione.
²	Tali decisioni non possono più essere impugnate ulteriormente.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 100 Ricorso contro decisioni - 1 Il ricorso contro una decisione deve essere depositato presso il Tribunale federale entro 30 giorni dalla notificazione del testo integrale della decisione.
¹	Il ricorso contro una decisione deve essere depositato presso il Tribunale federale entro 30 giorni dalla notificazione del testo integrale della decisione.
²	Il termine è di dieci giorni per i ricorsi contro le decisioni:
^a	delle autorità cantonali di vigilanza in materia di esecuzione e fallimento;
^b	nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale e dell'assistenza amministrativa internazionale in materia fiscale;
^c	in materia di ritorno di un minore secondo la Convenzione europea del 20 maggio 198091 sul riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia di affidamento di minori e sul ristabilimento dell'affidamento oppure secondo la Convenzione del 25 ottobre 198092 sugli aspetti civili del rapimento internazionale di minori;
^d	del Tribunale federale dei brevetti in materia di rilascio di una licenza secondo l'articolo 40d della legge del 25 giugno 195494 sui brevetti.
³	Il termine è di cinque giorni per i ricorsi contro le decisioni:
^a	delle autorità cantonali di vigilanza in materia di esecuzione e fallimento pronunciate nell'ambito dell'esecuzione cambiaria;
^b	dei Governi cantonali su ricorsi concernenti votazioni federali.
⁴	Il termine è di tre giorni per i ricorsi contro le decisioni dei Governi cantonali su ricorsi concernenti le elezioni al Consiglio nazionale.
⁵	Per i ricorsi concernenti conflitti di competenza tra due Cantoni, il termine decorre al più tardi dal giorno in cui in ciascun Cantone sono state pronunciate decisioni impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
⁶	...95
⁷	Il ricorso per denegata o ritardata giustizia può essere interposto in ogni tempo.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
^a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 86 Autorità inferiori in generale - 1 Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
¹	Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
^a	del Tribunale amministrativo federale;
^b	del Tribunale penale federale;
^c	dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva;
^d	delle autorità cantonali di ultima istanza, sempreché non sia ammissibile il ricorso al Tribunale amministrativo federale.
²	I Cantoni istituiscono tribunali superiori che giudicano quali autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale, in quanto un'altra legge federale non preveda che le decisioni di altre autorità giudiziarie sono impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
³	Per le decisioni di carattere prevalentemente politico i Cantoni possono istituire quale autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale un'autorità diversa da un tribunale.

SR 272 Codice di diritto processuale civile svizzero del 19 dicembre 2008 (Codice di procedura civile, CPC) - Codice di procedura civile CPC Art. 47 Motivi - 1 Chi opera in seno a un'autorità giudiziaria si ricusa se:
¹	Chi opera in seno a un'autorità giudiziaria si ricusa se:
^a	ha un interesse personale nella causa;
^b	ha partecipato alla medesima causa in altra veste, segnatamente come membro di un'autorità, patrocinatore di una parte, perito, testimone o mediatore;
^c	è o era unito in matrimonio, vive o viveva in unione domestica registrata oppure convive di fatto con una parte, il suo rappresentante o una persona che ha partecipato alla medesima causa come membro della giurisdizione inferiore;
^d	è in rapporto di parentela o affinità in linea retta, o in linea collaterale fino al terzo grado incluso, con una parte;
^e	è in rapporto di parentela o affinità in linea retta, o in linea collaterale fino al secondo grado incluso, con il rappresentante di una parte o con una persona che ha partecipato alla medesima causa come membro della giurisdizione inferiore;
^f	per altri motivi, segnatamente a causa di amicizia o inimicizia con una parte o il suo rappresentante, potrebbe avere una prevenzione nella causa.
²	Non è in sé motivo di ricusazione segnatamente la partecipazione:
^a	alla decisione circa il gratuito patrocinio;
^b	alla procedura di conciliazione;
^c	al rigetto dell'opposizione secondo gli articoli 80-84 LEF42;
^d	all'emanazione di provvedimenti cautelari;
^e	alla procedura a tutela dell'unione coniugale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 42 Atti scritti - 1 Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
¹	Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
^1bis	Se un procedimento in materia civile si è svolto in inglese dinanzi all'autorità inferiore, gli atti scritti possono essere redatti in tale lingua.14
²	Nei motivi occorre spiegare in modo conciso perché l'atto impugnato viola il diritto. Qualora il ricorso sia ammissibile soltanto se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o un caso particolarmente importante per altri motivi, occorre spiegare perché la causa adempie siffatta condizione.15 16
³	Se sono in possesso della parte, i documenti indicati come mezzi di prova devono essere allegati; se l'atto scritto è diretto contro una decisione, anche questa deve essere allegata.
⁴	In caso di trasmissione per via elettronica, la parte o il suo patrocinatore deve munire l'atto scritto di una firma elettronica qualificata secondo la legge del 18 marzo 201617 sulla firma elettronica. Il Tribunale federale determina mediante regolamento:
^a	il formato dell'atto scritto e dei relativi allegati;
^b	le modalità di trasmissione;
^c	le condizioni alle quali può essere richiesta la trasmissione successiva di documenti cartacei in caso di problemi tecnici.18
⁵	Se mancano la firma della parte o del suo patrocinatore, la procura dello stesso o gli allegati prescritti, o se il patrocinatore non è autorizzato in quanto tale, è fissato un congruo termine per sanare il vizio, con la comminatoria che altrimenti l'atto scritto non sarà preso in considerazione.
⁶	Gli atti illeggibili, sconvenienti, incomprensibili, prolissi o non redatti in una lingua ufficiale possono essere del pari rinviati al loro autore affinché li modifichi.
⁷	Gli atti scritti dovuti a condotta processuale da querulomane o altrimenti abusiva sono inammissibili.

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 30 Procedura giudiziaria - 1 Nelle cause giudiziarie ognuno ha diritto d'essere giudicato da un tribunale fondato sulla legge, competente nel merito, indipendente e imparziale. I tribunali d'eccezione sono vietati.
¹	Nelle cause giudiziarie ognuno ha diritto d'essere giudicato da un tribunale fondato sulla legge, competente nel merito, indipendente e imparziale. I tribunali d'eccezione sono vietati.
²	Nelle azioni civili il convenuto ha diritto che la causa sia giudicata dal tribunale del suo domicilio. La legge può prevedere un altro foro.
³	L'udienza e la pronuncia della sentenza sono pubbliche. La legge può prevedere eccezioni.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.