Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
1C 552/2011

Sentenza dell'11 gennaio 2012
I Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Fonjallaz, Presidente,
Raselli, Eusebio,
Cancelliere Gadoni.

Partecipanti al procedimento
A.________AG,
patrocinata dall'avv. Milo Caroni,
ricorrente,

contro

Municipio di Gambarogno, 6573 Magadino,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino, residenza governativa, 6500 Bellinzona.

Oggetto
piano regolatore, ricusa,

ricorso in materia di diritto pubblico contro la sentenza emanata il 9 novembre 2011 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.

Fatti:

A.
La A.________AG è proprietaria del fondo part. n. 313 di Gambarogno (Vira). Dopo una serie di atti che non occorre qui evocare, il 18 dicembre 2006 il Consiglio comunale di Vira Gambarogno ha adottato una variante di piano regolatore che, in particolare, assegnava la maggior parte del fondo alla zona agricola e la parte rimanente a quella forestale. Con sentenza del 23 maggio 2011, il Tribunale cantonale amministrativo ha respinto, in quanto ricevibile, un ricorso presentato dalla proprietaria contro la decisione di approvazione della variante da parte del Consiglio di Stato. Essa ha in seguito impugnato la sentenza della Corte cantonale con un ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, tuttora pendente (causa 1C 296/2011).

B.
Frattanto, il 18 febbraio 2009, il Consiglio consortile del consorzio per il piano regolatore dei Comuni del Gambarogno ha adottato la revisione del piano regolatore di Gambarogno, nell'ambito della quale il fondo part. n. 313 è stato inserito nel perimetro del piano particolareggiato di Vira (PP2). Contro la decisione governativa di approvazione del piano, del 21 luglio 2011, la A.________AG ha adito il Tribunale cantonale amministrativo con un ricorso del 13 settembre 2011, chiedendo contestualmente la ricusa dei giudici e del vicecancelliere che avevano partecipato al precedente giudizio del 23 maggio 2011.

C.
Con sentenza del 9 novembre 2011, il Tribunale cantonale amministrativo, nella stessa composizione che aveva statuito il 23 maggio 2011, si è pronunciato sull'istanza di ricusa, ritenendola manifestamente infondata e dichiarandola irricevibile.

D.
La A.________AG impugna questa sentenza con un ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale. Chiede, in via principale, di dichiarare nullo il giudizio impugnato e di rinviare la causa alla Corte cantonale, affinché, sull'istanza di ricusa, statuisca l'autorità prevista dalla legge. In via subordinata, chiede di accogliere l'istanza di ricusa e di rinviare gli atti alla Corte cantonale, affinché l'istruzione e la decisione della causa di merito siano affidate a un'autorità regolarmente costituita. La ricorrente, che postula pure di conferire al gravame l'effetto sospensivo, fa essenzialmente valere la violazione degli art. 6 n . 1 CEDU, 29 cpv. 1 e 30 cpv. 1 Cost.
Non sono state chieste osservazioni al ricorso.

Diritto:

1.
1.1 La criticata decisione, che non pone fine alla causa concernente la revisione del piano regolatore, costituisce una decisione incidentale sulla competenza e la ricusazione notificata separatamente. Contro simili decisioni, il ricorso in materia di diritto pubblico (art. 82 lett. a

SR 173.110 BGG Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz Art. 82   Grundsatz
		Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden:
		a.	gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts;
		b.	gegen kantonale Erlasse;
		c.	betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.

LTF) è, di massima, ammissibile (art. 92 cpv. 1

SR 173.110 BGG Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz Art. 92   Vor- und Zwischenentscheide über die Zuständigkeit und den Ausstand
	1.	Gegen selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide über die Zuständigkeit und über Ausstandsbegehren ist die Beschwerde zulässig.
	2.	Diese Entscheide können später nicht mehr angefochten werden.

LTF). Tali decisioni non possono più essere impugnate ulteriormente (art. 92 cpv. 2

SR 173.110 BGG Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz Art. 92   Vor- und Zwischenentscheide über die Zuständigkeit und den Ausstand
	1.	Gegen selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide über die Zuständigkeit und über Ausstandsbegehren ist die Beschwerde zulässig.
	2.	Diese Entscheide können später nicht mehr angefochten werden.

LTF).

1.2 La tempestività del gravame (art. 100 cpv. 1

SR 173.110 BGG Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz Art. 100   Beschwerde gegen Entscheide
	1.	Die Beschwerde gegen einen Entscheid ist innert 30 Tagen nach der Eröffnung der vollständigen Ausfertigung beim Bundesgericht einzureichen.
	2.	Die Beschwerdefrist beträgt zehn Tage:
		a.	bei Entscheiden der kantonalen Aufsichtsbehörden in Schuldbetreibungs- und Konkurssachen;
		b. [1]	bei Entscheiden auf den Gebieten der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen und der internationalen Amtshilfe in Steuersachen;
		c. [2]	bei Entscheiden über die Rückgabe eines Kindes nach dem Europäischen Übereinkommen vom 20. Mai 1980 [3] über die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen über das Sorgerecht für Kinder und die Wiederherstellung des Sorgerechts oder nach dem Übereinkommen vom 25. Oktober 1980 [4] über die zivilrechtlichen Aspekte internationaler Kindesentführung;
		d. [5]	bei Entscheiden des Bundespatentgerichts über die Erteilung einer Lizenz nach Artikel 40d des Patentgesetzes vom 25. Juni 1954 [6].
	3.	Die Beschwerdefrist beträgt fünf Tage:
		a.	bei Entscheiden der kantonalen Aufsichtsbehörden in Schuldbetreibungs- und Konkurssachen im Rahmen der Wechselbetreibung;
		b.	bei Entscheiden der Kantonsregierungen über Beschwerden gegen eidgenössische Abstimmungen.
	4.	Bei Entscheiden der Kantonsregierungen über Beschwerden gegen die Nationalratswahlen beträgt die Beschwerdefrist drei Tage.
	5.	Bei Beschwerden wegen interkantonaler Kompetenzkonflikte beginnt die Beschwerdefrist spätestens dann zu laufen, wenn in beiden Kantonen Entscheide getroffen worden sind, gegen welche beim Bundesgericht Beschwerde geführt werden kann.
	6.	... [7]
	7.	Gegen das unrechtmässige Verweigern oder Verzögern eines Entscheids kann jederzeit Beschwerde geführt werden.
[1] Fassung gemäss Anhang Ziff. 1 des Steueramtshilfegesetzes vom 28. Sept. 2012, in Kraft seit 1. Febr. 2013 (AS 2013 231; BBl 2011 6193). [2] Fassung gemäss Anhang Ziff. 1 des BG vom 21. Juni 2013 (Elterliche Sorge), in Kraft seit 1. Juli 2014 (AS 2014 357; BBl 2011 9077). [3] SR 0.211.230.01 [4] SR 0.211.230.02 [5] Eingefügt durch Anhang Ziff. 2 des BG vom 20. März 2009 über das Bundespatentgericht, in Kraft seit 1. Jan. 2012 (AS 2010 513, 2011 2241; BBl 2008 455). [6] SR 232.14 [7] Aufgehoben durch Anhang 1 Ziff. II 2 der Zivilprozessordnung vom 19. Dez. 2008, mit Wirkung seit 1. Jan. 2011 (AS 2010 1739; BBl 2006 7221).

LTF) e la legittimazione della ricorrente (art. 89 cpv. 1

SR 173.110 BGG Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz Art. 89   Beschwerderecht
	1.	Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
		a.	vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
		b.	durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und
		c.	ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.
	2.	Zur Beschwerde sind ferner berechtigt:
		a.	die Bundeskanzlei, die Departemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann;
		b.	das zuständige Organ der Bundesversammlung auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals;
		c.	Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt;
		d.	Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
	3.	In Stimmrechtssachen (Art. 82 Bst. c) steht das Beschwerderecht ausserdem jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist.

LTF) sono pacifiche. È parimenti adempiuto il requisito dell'esaurimento delle istanze cantonali (art. 86 cpv. 1 lett. d

SR 173.110 BGG Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz Art. 86   Vorinstanzen im Allgemeinen
	1.	Die Beschwerde ist zulässig gegen Entscheide:
		a.	des Bundesverwaltungsgerichts;
		b.	des Bundesstrafgerichts;
		c.	der unabhängigen Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen;
		d.	letzter kantonaler Instanzen, sofern nicht die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht zulässig ist.
	2.	Die Kantone setzen als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts obere Gerichte ein, soweit nicht nach einem anderen Bundesgesetz Entscheide anderer richterlicher Behörden der Beschwerde an das Bundesgericht unterliegen.
	3.	Für Entscheide mit vorwiegend politischem Charakter können die Kantone anstelle eines Gerichts eine andere Behörde als unmittelbare Vorinstanz des Bundesgerichts einsetzen.

LTF).

2.
2.1 Secondo la ricorrente, i giudici ed il vicecancelliere che hanno partecipato al giudizio del 23 maggio 2011 potrebbero essere prevenuti nello statuire sul suo ricorso del 13 settembre 2011 contro la revisione del piano regolatore, dal momento che, in quel giudizio, si sarebbero già espressi su aspetti rilevanti, segnatamente formulando l'auspicio che il nuovo piano regolatore prevedesse una zona agricola in senso ampio, non limitata ai terreni idonei alla coltivazione.

2.2 La Corte cantonale ha rilevato che, per il rinvio dell'art. 32 cpv. 1 della legge ticinese di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm), sono applicabili i motivi di ricusazione previsti dal Codice di procedura civile. Ha ritenuto che in concreto entrava in linea di conto unicamente l'ipotesi dell'art. 47 cpv. 1 lett. b

SR 272 ZPO Schweizerische Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 (Zivilprozessordnung, ZPO) - Gerichtsstandsgesetz Art. 47   Ausstandsgründe
	1.	Eine Gerichtsperson tritt in den Ausstand, wenn sie:
		a.	in der Sache ein persönliches Interesse hat;
		b.	in einer anderen Stellung, insbesondere als Mitglied einer Behörde, als Rechtsbeiständin oder Rechtsbeistand, als Sachverständige oder Sachverständiger, als Zeugin oder Zeuge, als Mediatorin oder Mediator in der gleichen Sache tätig war;
		c.	mit einer Partei, ihrer Vertreterin oder ihrem Vertreter oder einer Person, die in der gleichen Sache als Mitglied der Vorinstanz tätig war, verheiratet ist oder war, in eingetragener Partnerschaft lebt oder lebte oder eine faktische Lebensgemeinschaft führt;
		d.	mit einer Partei in gerader Linie oder in der Seitenlinie bis und mit dem dritten Grad verwandt oder verschwägert ist;
		e.	mit der Vertreterin oder dem Vertreter einer Partei oder mit einer Person, die in der gleichen Sache als Mitglied der Vorinstanz tätig war, in gerader Linie oder im zweiten Grad der Seitenlinie verwandt oder verschwägert ist;
		f.	aus anderen Gründen, insbesondere wegen Freundschaft oder Feindschaft mit einer Partei oder ihrer Vertretung, befangen sein könnte.
	2.	Kein Ausstandsgrund für sich allein ist insbesondere die Mitwirkung:
		a.	beim Entscheid über die unentgeltliche Rechtspflege;
		b.	beim Schlichtungsverfahren;
		c.	bei der Rechtsöffnung nach den Artikeln 80-84 SchKG [1];
		d.	bei der Anordnung vorsorglicher Massnahmen;
		e.	beim Eheschutzverfahren.
[1] SR 281.1

del Codice di procedura civile, del 19 dicembre 2008 (CPC; RS 272), secondo cui chi opera in seno a un'autorità giudiziaria si ricusa se ha partecipato alla medesima causa in altra veste, segnatamente come membro di un'autorità, patrocinatore di una parte, perito, testimone o mediatore. La ricorrente non fa valere, tantomeno con una motivazione conforme all'art. 42 cpv. 2

SR 173.110 BGG Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz Art. 42   Rechtsschriften
	1.	Rechtsschriften sind in einer Amtssprache abzufassen und haben die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
	1bis.	Wurde in einer Zivilsache das Verfahren vor der Vorinstanz in englischer Sprache geführt, so können Rechtsschriften in dieser Sprache abgefasst werden. [1]
	2.	In der Begründung ist in gedrängter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Ist eine Beschwerde nur unter der Voraussetzung zulässig, dass sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt oder aus anderen Gründen ein besonders bedeutender Fall vorliegt, so ist auszuführen, warum die jeweilige Voraussetzung erfüllt ist. [2] [3]
	3.	Die Urkunden, auf die sich die Partei als Beweismittel beruft, sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat; richtet sich die Rechtsschrift gegen einen Entscheid, so ist auch dieser beizulegen.
	4.	Bei elektronischer Einreichung muss die Rechtsschrift von der Partei oder ihrem Vertreter beziehungsweise ihrer Vertreterin mit einer qualifizierten elektronischen Signatur gemäss Bundesgesetz vom 18. März 2016 [4] über die elektronische Signatur versehen werden. Das Bundesgericht bestimmt in einem Reglement:
		a.	das Format der Rechtsschrift und ihrer Beilagen;
		b.	die Art und Weise der Übermittlung;
		c.	die Voraussetzungen, unter denen bei technischen Problemen die Nachreichung von Dokumenten auf Papier verlangt werden kann. [5]
	5.	Fehlen die Unterschrift der Partei oder ihrer Vertretung, deren Vollmacht oder die vorgeschriebenen Beilagen oder ist die Vertretung nicht zugelassen, so wird eine angemessene Frist zur Behebung des Mangels angesetzt mit der Androhung, dass die Rechtsschrift sonst unbeachtet bleibt.
	6.	Unleserliche, ungebührliche, unverständliche, übermässig weitschweifige oder nicht in einer Amtssprache verfasste Rechtsschriften können in gleicher Weise zur Änderung zurückgewiesen werden.
	7.	Rechtsschriften, die auf querulatorischer oder rechtsmissbräuchlicher Prozessführung beruhen, sind unzulässig.
[1] Eingefügt durch Ziff. II 1 des BG vom 17. März 2023 (Verbesserung der Praxistauglichkeit und der Rechtsdurchsetzung), in Kraft seit 1. Jan. 2025 (AS 2023 491; BBl 2020 2697). [2] Fassung des zweiten Satzes gemäss Ziff. I 1 des Steuererlassgesetzes vom 20. Juni 2014, in Kraft seit 1. Jan. 2016 (AS 2015 9; BBl 2013 8435). [3] Fassung gemäss Anhang Ziff. 1 des Steueramtshilfegesetzes vom 28. Sept. 2012, in Kraft seit 1. Febr. 2013 (AS 2013 231; BBl 2011 6193). [4] SR 943.03 [5] Fassung gemäss Anhang Ziff. II 2 des BG vom 18. März 2016 über die elektronische Signatur, in Kraft seit 1. Jan. 2017 (AS 2016 4651; BBl 2014 1001).

LTF, una violazione di questa norma, che i giudici cantonali non hanno ritenuto essere stata disattesa trattandosi di due procedure distinte. Richiama piuttosto la garanzia costituzionale dell'indipendenza e imparzialità dei giudici prevista dagli art. 6 n . 1 CEDU e 30 cpv. 1 Cost., adducendo sostanzialmente che la partecipazione dei giudici e del vicecancelliere ricusati al giudizio del 23 maggio 2011 sarebbe idonea a suscitare una loro apparenza di prevenzione, se dovessero statuire anche sul nuovo ricorso, che pure
verte sul trattamento pianificatorio del fondo part. n. 313. La giurisprudenza ha tuttavia ritenuto a più riprese compatibile con la garanzia costituzionale dell'indipendenza e dell'imparzialità dei giudici la partecipazione di un magistrato ad altre decisioni precedenti. Di massima, né l'art. 30 cpv. 1

SR 101 BV Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 Art. 30   Gerichtliche Verfahren
	1.	Jede Person, deren Sache in einem gerichtlichen Verfahren beurteilt werden muss, hat Anspruch auf ein durch Gesetz geschaffenes, zuständiges, unabhängiges und unparteiisches Gericht. Ausnahmegerichte sind untersagt.
	2.	Jede Person, gegen die eine Zivilklage erhoben wird, hat Anspruch darauf, dass die Sache vom Gericht des Wohnsitzes beurteilt wird. Das Gesetz kann einen anderen Gerichtsstand vorsehen.
	3.	Gerichtsverhandlung und Urteilsverkündung sind öffentlich. Das Gesetz kann Ausnahmen vorsehen.

Cost. né l'art. 6 n . 1 CEDU esigono infatti che un giudice debba ricusarsi a motivo che in un precedente stadio del processo abbia reso una decisione sfavorevole all'interessato (DTF 116 la 135 consid. 3a e b). Per valutare l'eventuale esistenza di prevenzione quando un giudice ha già partecipato alla causa in uno stadio anteriore, occorre esaminare se l'esito della vertenza sugli argomenti rimasti aperti non sia già predeterminato, ma sia ancora effettivamente indeciso riguardo all'accertamento dei fatti e alla risoluzione delle questioni giuridiche, tenuto conto in particolare del potere d'esame spettante al giudice (DTF 134 IV 289 consid. 6.2.1; 131 I 24 consid. 1.2 e rinvii, 113 consid. 3.4; sentenza 1B 264/2009 del 18 novembre 2009 consid. 2.4, in: RtiD II-2010 pag. 38).

2.3 Con la sentenza del 23 maggio 2011 i giudici cantonali hanno statuito sulla variante di piano regolatore che concerneva il fondo della ricorrente e una particella confinante, confermando in sostanza il mancato inserimento di tale fondo nella zona edificabile e la sua assegnazione alla zona agricola. In quella sede, i giudici non si sono pronunciati sull'approvazione della revisione del piano regolatore, oggetto di una diversa procedura. Né essi si sono in particolare espressi sull'inclusione del fondo part. n. 313 nel perimetro del piano particolareggiato PP2. L'esito del ricorso del 13 settembre 2011 non risulta in alcun modo essere stato predeterminato dai giudici cantonali nel giudizio del 23 maggio 2011 e rimane tuttora aperto. Il fatto ch'essi hanno formulato in quella sentenza l'auspicio che il nuovo piano regolatore prevedesse una zona agricola che comprendesse anche i terreni che dovevano esservi attribuiti nell'interesse generale e non solo quelli strettamente idonei alla coltivazione, non basta di certo a fondare un sospetto di prevenzione. Si tratta infatti di una considerazione di carattere generale, che non riguarda direttamente il trattamento pianificatorio del fondo della ricorrente, per il quale l'idoneità
all'agricoltura era già stata accertata dalle autorità inferiori e confermata dai giudici cantonali nella sentenza medesima. Con il citato auspicio, i giudici ricusati, in ogni modo, non hanno preteso che occorresse necessariamente istituire, nell'ambito della pendente revisione pianificatoria, una zona agricola in senso ampio per includervi il fondo della ricorrente. A ragione la Corte cantonale ha quindi ritenuto l'istanza di ricusa manifestamente infondata e per questo motivo, come è consentito dalla giurisprudenza, l'ha decisa essa stessa direttamente (cfr. DTF 114 Ia 278 consid. 1; sentenza 1C 9/2010 del 14 dicembre 2010 consid. 5.1 e riferimenti).

3.
Ne segue che il ricorso deve essere respinto nella misura della sua ammissibilità. Le spese giudiziarie seguono la soccombenza e sono quindi poste a carico della ricorrente (art. 66 cpv. 1

SR 173.110 BGG Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz Art. 66   Erhebung und Verteilung der Gerichtskosten
	1.	Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
	2.	Wird ein Fall durch Abstandserklärung oder Vergleich erledigt, so kann auf die Erhebung von Gerichtskosten ganz oder teilweise verzichtet werden.
	3.	Unnötige Kosten hat zu bezahlen, wer sie verursacht.
	4.	Dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen dürfen in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis, ohne dass es sich um ihr Vermögensinteresse handelt, das Bundesgericht in Anspruch nehmen oder wenn gegen ihre Entscheide in solchen Angelegenheiten Beschwerde geführt worden ist.
	5.	Mehrere Personen haben die ihnen gemeinsam auferlegten Gerichtskosten, wenn nichts anderes bestimmt ist, zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zu tragen.

LTF).
L'emanazione del presente giudizio rende priva di oggetto la domanda di conferimento dell'effetto sospensivo.

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.

2.
Le spese giudiziarie di fr. 2'000.-- sono poste a carico della ricorrente.

3.
Comunicazione al patrocinatore della ricorrente, al Municipio di Gambarogno, al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino nonché all'Ufficio federale dello sviluppo territoriale.

Losanna, 11 gennaio 2012
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero

Il Presidente: Fonjallaz

Il Cancelliere: Gadoni