1C_581/2015 - 2015-11-10 - Diritti politici - NR/CN-2015 - Erneuerungswahl der zürcherischen Mitglieder des schweizerischen Nationalrates vom 18. Oktober 2015; Nichteintretensentscheid

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 1/2}

1C 581/2015

Urteil vom 10. November 2015

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Chaix,
Gerichtsschreiber Uebersax.

Verfahrensbeteiligte
Roy Erismann,
Beschwerdeführer,

gegen

Regierungsrat des Kantons Zürich,
Neumühlequai 10, Postfach, 8090 Zürich,

Bundeskanzlei, Bundeshaus West, 3003 Bern.

Gegenstand
NR/CN-2015 - Erneuerungswahl der zürcherischen Mitglieder des schweizerischen Nationalrates vom 18. Oktober 2015; Nichteintretensentscheid,

Beschwerde gegen den Entscheid vom 4. November 2015 des Regierungsrats des Kantons Zürich.

Sachverhalt:

A.
Am 18. Oktober 2015 fanden die Erneuerungswahlen der Mitglieder des schweizerischen Nationalrates für die Amtsdauer 2015-2019 statt. Die Wahlergebnisse für den Kanton Zürich wurden am 23. Oktober 2015 im Amtsblatt des Kantons Zürich veröffentlicht (ABl 2015-10-23). Mit Eingabe vom 26. Oktober 2015 erhob Roy Erismann beim Regierungsrat des Kantons Zürich Wahlbeschwerde und beantragte im Wesentlichen sinngemäss, die Nationalratswahlen 2015 im Wahlkreis des Kantons Zürich wegen verschiedener Unregelmässigkeiten ungültig zu erklären und zu wiederholen. Mit Entscheid vom 4. November 2015 trat der Regierungsrat des Kantons Zürich auf die Beschwerde mit der Begründung nicht ein, die Beschwerde sei entgegen der gesetzlichen Vorschrift nicht eingeschrieben, sondern bloss mit A-Post Plus zugestellt worden.

B.
Mit Beschwerde vom 7. November 2015, eingegangen am 9. November 2015, an das Bundesgericht beantragt Roy Erismann sinngemäss, den Entscheid des Regierungsrates aufzuheben und die dafür zuständige Instanz zur inhaltlichen Behandlung seiner Beschwerde anzuweisen. Zur Begründung beruft er sich unter anderem auf möglichen Amtsmissbrauch im Wesentlichen durch Postangestellte sowie auf die Bundesverfassung.

Erwägungen:

1.
Nach Art. 77 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 17. Dezember 1976 über die politischen Rechte (BPR; SR 161.1) kann bei der Kantonsregierung unter anderem Beschwerde geführt werden wegen Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung und Durchführung der Nationalratswahlen (Wahlbeschwerde; lit. c). Gegen den Entscheid des kantonalen Regierungsrates steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (Art. 80 Abs. 1 BPR in Verbindung mit Art. 82 lit. c und Art. 88 Abs. 1 lit. b BGG). Da die Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1. Gemäss Art. 77 Abs. 2 BPR ist die Beschwerde an die Kantonsregierung innert drei Tagen seit Entdeckung des Beschwerdegrundes, spätestens jedoch am dritten Tag nach Veröffentlichung des Ergebnisses im kantonalen Amtsblatt eingeschrieben einzureichen. Die Beschwerdeschrift muss zur Begründung eine kurze Darstellung des Sachverhalts enthalten (Art. 78 BPR). Weitere formelle Voraussetzungen für die Beschwerde an die Kantonsregierung sieht das Bundesgesetz nicht vor. Die Kantonsregierung entscheidet innert zehn Tagen nach Eingang der Beschwerde (Art. 79 Abs. 1 BPR).

2.2. Die aktuelle Fassung von Art. 77 Abs. 2 BPR wurde in der Schlussabstimmung der Räte vom 21. Juni 2002 beschlossen und ist seit dem 1. Januar 2003 in Kraft. Sie war Folge eines Entwurfs des Bundesrates vom 30. November 2001, worin eine Neuformulierung der Bestimmung vorgesehen war, die jedoch das Erfordernis einer eingeschriebenen Einreichung nicht enthielt (vgl. BBl 2001 6437). Der Bundesrat führte dazu aus, es seien verschiedene Anpassungen bei der Rechtspflege im Bereich der politischen Rechte nötig, um die zeitgerechte Abwicklung von Rechtsmittelverfahren zu gewährleisten. Dazu gehöre, jegliche auf Verzögerung ausgelegte Inanspruchnahme des Beschwerderechts zu verunmöglichen (BBl 2001 6420 f.). Auszuschliessen sei namentlich die Einreichung einer Beschwerde per B-Post zum Zwecke des blossen Hinauszögerns des Ablaufs einer Beschwerdefrist; die Alternative, die Beschwerde persönlich zu überbringen, solle aber bestehen bleiben (BBl 2001 6421). Im Nationalrat als Erstrat gab der entsprechende bundesrätliche Entwurf zu keinen Diskussionen Anlass (AB 2002 N 338). Der Ständerat beschloss in der Folge auf Vorschlag seiner vorbereitenden Kommission den heutigen Wortlaut. Dieser unterscheidet sich von der bundesrätlichen Fassung vor
allem dadurch, dass das Gesetz vorsieht, eine Beschwerde sei eingeschrieben einzureichen, und dass die Einschränkung entfiel, dass die Beschwerde spätestens am vierten Tag nach Veröffentlichung der Ergebnisse im kantonalen Amtsblatt bei der Kantonsregierung eintreffen müsse, weil dies die Beschwerdeführenden nach Auffassung des Ständerates gar nicht selbst verantworten könnten (AB 2002 S 337). Im Differenzbereinigungsverfahren schloss sich der Nationalrat dem ständerätlichen Beschluss ohne weitere Diskussion an (AB 2002 N 863).

2.3. Die Postaufgabe als eingeschriebene Sendung hat keine eigenständige Bedeutung. Die Formvorschrift von Art. 77 Abs. 2 BPR bezweckt in erster Linie, Verzögerungen zu verhindern. Ergänzend dient sie der Beweissicherung, indem möglichst Unklarheiten darüber, wann eine Beschwerde aufgegeben wurde, und entsprechende allenfalls aufwändige Abklärungen (vgl. BBl 2001 6421) vermieden werden sollen. Im Übrigen erscheint es zweifelhaft, ob die Bundesversammlung im Unterschied zum Bundesrat zusätzlich verhindern wollte, dass ein eventueller Beschwerdeführer die Beschwerdeschrift persönlich abgibt. Wie es sich damit verhält, kann hier jedoch offen bleiben. Ist die Beschwerdefrist durch Postzustellung zweifelsfrei gewahrt und kommt es zu keinen dem Beschwerdeführer zuzuschreibenden Verzögerungen, so ist es jedenfalls überspitzt formalistisch, auf einer eingeschriebenen Zustellung zu beharren. Auch eine rechtzeitig eingegangene Beschwerde, die wie hier mit A-Post Plus aufgegeben wurde, ist nicht unzulässig. Das in Art. 77 Abs. 2 BPR genannte Erfordernis der Zustellung per Einschreiben kann in diesem Sinne nicht Gültigkeitsvoraussetzung für eine Beschwerde sein, sondern stellt lediglich eine Ordnungsvorschrift dar und hat allenfalls
Auswirkungen auf die Verteilung der Beweislast bzw. der Beweisführungspflicht. Die Möglichkeit des Versandes per A-Post Plus, mit welcher der Nachweis einer rechtzeitigen Aufgabe der Postsendung wie bei einem Einschreiben ebenfalls nachträglich einfach erbracht werden kann, existierte im Übrigen bei Erlass von Art. 77 Abs. 2 BPR noch nicht, so dass der Gesetzgeber diese Option auch noch gar nicht bewusst ausschliessen konnte.

2.4. Im vorliegenden Fall wird vom Regierungsrat des Kantons Zürich nicht in Frage gestellt, dass die an ihn gerichtete kantonale Beschwerde des Beschwerdeführers rechtzeitig aufgegeben bzw. erhoben worden ist. Die Vorinstanz beruft sich im angefochtenen Entscheid auch gar nicht darauf, die Frist sei nicht gewahrt. Sie beurteilte die Beschwerde lediglich deshalb als unzulässig, weil sie nicht per Einschreiben eingereicht worden war. Da es weder zu Verzögerungen kam noch Zweifel über die Rechtzeitigkeit der Frist bestehen, die der Beschwerdeführer allenfalls zu verantworten hätte, erweist sich der angefochtene Entscheid als überspitzt formalistisch. Ein anderer bundesrechtlicher Unzulässigkeitsgrund ist nicht ersichtlich und wird von der Vorinstanz auch nicht ergänzend angerufen. Dies gilt insbesondere für die Vorschrift von Art. 78 BPR, wonach die Beschwerdeschrift zur Begründung eine kurze Darstellung des Sachverhaltes enthalten muss. Im Übrigen ergibt sich aus der vom Beschwerdeführer seiner Beschwerde an das Bundesgericht beigelegten Beschwerdeschrift an den Regierungsrat, dass diese der entsprechenden Anforderung nachkommt. Der angefochtene Beschluss des zürcherischen Regierungsrates ist demnach wegen formeller
Rechtsverweigerung (gemäss Art. 29 Abs. 1 BV) aufzuheben. Im Übrigen ist nicht erkennbar, dass irgendeine Behörde Amtsmissbrauch begangen hätte, wie der Beschwerdeführer auch geltend macht.

2.5. Das Bundesgericht kann nicht anstelle des Regierungsrates erstinstanzlich über die vom Beschwerdeführer behaupteten Unregelmässigkeiten bei der Durchführung der Wahlen im Kanton Zürich und der ermittelten Wahlergebnisse für diesen Wahlkreis inhaltlich entscheiden. Es wird der Vorinstanz obliegen, diese Prüfung gemäss den Rechtspflegevorschriften von Art. 77 ff . BPR vorzunehmen. Dabei wird insbesondere die Behandlungsfrist von zehn Tagen zu beachten sein, die in Analogie zu Art. 79 Abs. 1 BPR mit Eingang des bundesgerichtlichen Urteils zu laufen beginnt. Dieses wird dem Regierungsrat des Kantons Zürich im Übrigen aus Gründen der Dringlichkeit vorweg per Fax zugestellt.

3.
Die Beschwerde erweist sich als offensichtlich begründet und ist im Verfahren nach Art. 109 BGG gutzuheissen. Angesichts der klaren Rechtslage und der Dringlichkeit des Verfahrens kann von einem Schriftenwechsel und von der Einholung der kantonalen Akten abgesehen werden (Art. 102 BGG). Die Sache ist an die Vorinstanz zurückzuweisen zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen (vgl. Art. 107 Abs. 2 BGG).
Bei diesem Verfahrensausgang sind keine Kosten zu erheben (Art. 66 BGG). Dem nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdeführer steht praxisgemäss keine Parteientschädigung zu.

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen, und der Beschluss des Regierungsrates des Kantons Zürich vom 4. November 2015 wird aufgehoben. Die Sache wird an den Regierungsrat des Kantons Zürich zurückgewiesen zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen.

2.
Es werden keine Kosten erhoben.

3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Regierungsrat des Kantons Zürich, der Bundeskanzlei, dem Generalsekretariat der Bundesversammlung und den Parlamentsdiensten, Generalsekretariat, Bern, und den Parlamentsdiensten, Rechtsdienst, Bern, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 10. November 2015

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Fonjallaz

Der Gerichtsschreiber: Uebersax

SR 161.1 Legge federale del 17 dicembre 1976 sui diritti politici (LDP) LDP Art. 77 Ricorsi - 1 Il ricorso al governo cantonale è ammissibile per:
¹	Il ricorso al governo cantonale è ammissibile per:
^a	violazione del diritto di voto a tenore degli articoli 2-4, 5 capoversi 3-6, 62 e 63 (ricorso sul diritto di voto);
^b	irregolarità riguardanti le votazioni (ricorso sulla votazione);
^c	irregolarità nella preparazione e esecuzione delle elezioni al Consiglio nazionale (ricorso sull'elezione).
²	Il ricorso dev'essere presentato, mediante invio raccomandato, entro tre giorni dalla scoperta del motivo di impugnazione, ma al più tardi il terzo giorno dopo la pubblicazione dei risultati nel Foglio ufficiale del Cantone.162

SR 161.1 Legge federale del 17 dicembre 1976 sui diritti politici (LDP) LDP Art. 80 Ricorso al Tribunale federale - 1 Le decisioni su ricorso pronunciate dal governo cantonale (art. 77) possono essere impugnate con ricorso al Tribunale federale conformemente alla legge del 17 giugno 2005168 sul Tribunale federale.
¹	Le decisioni su ricorso pronunciate dal governo cantonale (art. 77) possono essere impugnate con ricorso al Tribunale federale conformemente alla legge del 17 giugno 2005168 sul Tribunale federale.
²	Possono essere inoltre impugnate con ricorso al Tribunale federale le decisioni della Cancelleria federale inerenti al rifiuto dell'iscrizione nel registro dei partiti o alla non riuscita di un'iniziativa popolare o di un referendum. Il ricorso è inammissibile contro le note pubblicate nel Foglio federale indicanti che una domanda di referendum o un'iniziativa popolare non ha manifestamente raccolto il numero prescritto di firme valide (art. 66 cpv. 1 e 72 cpv. 1).169
³	I membri del comitato d'iniziativa possono impugnare con ricorso al Tribunale federale anche le decisioni della Cancelleria federale inerenti alla validità formale della lista delle firme (art. 69 cpv. 1) e al titolo dell'iniziativa (art. 69 cpv. 2).

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 88 Autorità inferiori in materia di diritti politici - 1 I ricorsi concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari sono ammissibili:
¹	I ricorsi concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari sono ammissibili:
^a	in materia cantonale, contro gli atti delle autorità cantonali di ultima istanza;
^b	in materia federale, contro le decisioni della Cancelleria federale e dei Governi cantonali.
²	I Cantoni prevedono un rimedio giuridico contro gli atti delle autorità che possono violare i diritti politici dei cittadini in materia cantonale. Quest'obbligo non si estende agli atti del Parlamento e del Governo.

SR 161.1 Legge federale del 17 dicembre 1976 sui diritti politici (LDP) LDP Art. 77 Ricorsi - 1 Il ricorso al governo cantonale è ammissibile per:
¹	Il ricorso al governo cantonale è ammissibile per:
^a	violazione del diritto di voto a tenore degli articoli 2-4, 5 capoversi 3-6, 62 e 63 (ricorso sul diritto di voto);
^b	irregolarità riguardanti le votazioni (ricorso sulla votazione);
^c	irregolarità nella preparazione e esecuzione delle elezioni al Consiglio nazionale (ricorso sull'elezione).
²	Il ricorso dev'essere presentato, mediante invio raccomandato, entro tre giorni dalla scoperta del motivo di impugnazione, ma al più tardi il terzo giorno dopo la pubblicazione dei risultati nel Foglio ufficiale del Cantone.162

SR 161.1 Legge federale del 17 dicembre 1976 sui diritti politici (LDP) LDP Art. 78 Motivazione - 1 Il ricorso dev'essere motivato con una breve esposizione dei fatti.
¹	Il ricorso dev'essere motivato con una breve esposizione dei fatti.
²	...163

SR 161.1 Legge federale del 17 dicembre 1976 sui diritti politici (LDP) LDP Art. 79 Decisioni su ricorso e altre disposizioni - 1 Il governo cantonale decide entro dieci giorni dalla presentazione del ricorso.
¹	Il governo cantonale decide entro dieci giorni dalla presentazione del ricorso.
²	Se, su ricorso o d'ufficio, accerta irregolarità, prende le necessarie disposizioni, se possibile prima della chiusura della procedura d'elezione o votazione.
^2bis	Il governo cantonale respinge, senza esaminarli più approfonditamente, i ricorsi sul diritto di voto o sulle votazioni se accerta che il genere e l'entità delle irregolarità non sono in grado di influire essenzialmente sull'esito della votazione o dell'elezione.164
³	Il governo cantonale notifica le decisioni su ricorso e le altre disposizioni giusta gli articoli 34-38 e 61 capoverso 2 della legge federale del 20 dicembre 1968165 sulla procedura amministrativa e le comunica anche alla Cancelleria federale.166

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 29 Garanzie procedurali generali - 1 In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole.
¹	In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole.
²	Le parti hanno diritto d'essere sentite.
³	Chi non dispone dei mezzi necessari ha diritto alla gratuità della procedura se la sua causa non sembra priva di probabilità di successo. Ha inoltre diritto al patrocinio gratuito qualora la presenza di un legale sia necessaria per tutelare i suoi diritti.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 109 Corti trimembri - 1 Le corti giudicano nella composizione di tre giudici circa la non entrata nel merito su ricorsi che non sollevano una questione di diritto di importanza fondamentale o non riguardano un caso particolarmente importante, se il ricorso è ammissibile soltanto a una condizione siffatta (art. 74 e 83-85). L'articolo 58 capoverso 1 lettera b non è applicabile.
¹	Le corti giudicano nella composizione di tre giudici circa la non entrata nel merito su ricorsi che non sollevano una questione di diritto di importanza fondamentale o non riguardano un caso particolarmente importante, se il ricorso è ammissibile soltanto a una condizione siffatta (art. 74 e 83-85). L'articolo 58 capoverso 1 lettera b non è applicabile.
²	Le corti decidono nella stessa composizione, con voto unanime, su:
^a	la reiezione di ricorsi manifestamente infondati;
^b	l'accoglimento di ricorsi manifestamente fondati, segnatamente se l'atto impugnato diverge dalla giurisprudenza del Tribunale federale e non vi è motivo di riesaminare tale giurisprudenza.
³	La decisione è motivata sommariamente. Può rimandare in tutto od in parte alla decisione impugnata.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 102 Scambio di scritti - 1 Se necessario, il Tribunale federale notifica il ricorso all'autorità inferiore e a eventuali altre parti, altri partecipanti al procedimento o autorità legittimate a ricorrere impartendo loro un termine per esprimersi in merito.
¹	Se necessario, il Tribunale federale notifica il ricorso all'autorità inferiore e a eventuali altre parti, altri partecipanti al procedimento o autorità legittimate a ricorrere impartendo loro un termine per esprimersi in merito.
²	L'autorità inferiore gli trasmette gli atti entro tale termine.
³	Di regola non si procede a un ulteriore scambio di scritti.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 107 Sentenza - 1 Il Tribunale federale non può andare oltre le conclusioni delle parti.
¹	Il Tribunale federale non può andare oltre le conclusioni delle parti.
²	Se accoglie il ricorso, giudica esso stesso nel merito o rinvia la causa all'autorità inferiore affinché pronunci una nuova decisione. Può anche rinviare la causa all'autorità che ha deciso in prima istanza.
³	Se ritiene inammissibile un ricorso interposto nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale o dell'assistenza amministrativa internazionale in materia fiscale, il Tribunale federale prende la decisione di non entrare nel merito entro 15 giorni dalla chiusura di un eventuale scambio di scritti. Nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale non è tenuto a rispettare tale termine se la procedura d'estradizione concerne una persona sulla cui domanda d'asilo non è ancora stata pronunciata una decisione finale passata in giudicato.98
⁴	Sui ricorsi interposti contro le decisioni del Tribunale federale dei brevetti in materia di rilascio di una licenza secondo l'articolo 40d della legge del 25 giugno 195419 sui brevetti, il Tribunale federale decide entro un mese dalla presentazione del ricorso.99

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.