1C_581/2015 - 2015-11-10 - Droits politiques - NR/CN-2015 - Erneuerungswahl der zürcherischen Mitglieder des schweizerischen Nationalrates vom 18. Oktober 2015; Nichteintretensentscheid

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 1/2}

1C 581/2015

Urteil vom 10. November 2015

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Chaix,
Gerichtsschreiber Uebersax.

Verfahrensbeteiligte
Roy Erismann,
Beschwerdeführer,

gegen

Regierungsrat des Kantons Zürich,
Neumühlequai 10, Postfach, 8090 Zürich,

Bundeskanzlei, Bundeshaus West, 3003 Bern.

Gegenstand
NR/CN-2015 - Erneuerungswahl der zürcherischen Mitglieder des schweizerischen Nationalrates vom 18. Oktober 2015; Nichteintretensentscheid,

Beschwerde gegen den Entscheid vom 4. November 2015 des Regierungsrats des Kantons Zürich.

Sachverhalt:

A.
Am 18. Oktober 2015 fanden die Erneuerungswahlen der Mitglieder des schweizerischen Nationalrates für die Amtsdauer 2015-2019 statt. Die Wahlergebnisse für den Kanton Zürich wurden am 23. Oktober 2015 im Amtsblatt des Kantons Zürich veröffentlicht (ABl 2015-10-23). Mit Eingabe vom 26. Oktober 2015 erhob Roy Erismann beim Regierungsrat des Kantons Zürich Wahlbeschwerde und beantragte im Wesentlichen sinngemäss, die Nationalratswahlen 2015 im Wahlkreis des Kantons Zürich wegen verschiedener Unregelmässigkeiten ungültig zu erklären und zu wiederholen. Mit Entscheid vom 4. November 2015 trat der Regierungsrat des Kantons Zürich auf die Beschwerde mit der Begründung nicht ein, die Beschwerde sei entgegen der gesetzlichen Vorschrift nicht eingeschrieben, sondern bloss mit A-Post Plus zugestellt worden.

B.
Mit Beschwerde vom 7. November 2015, eingegangen am 9. November 2015, an das Bundesgericht beantragt Roy Erismann sinngemäss, den Entscheid des Regierungsrates aufzuheben und die dafür zuständige Instanz zur inhaltlichen Behandlung seiner Beschwerde anzuweisen. Zur Begründung beruft er sich unter anderem auf möglichen Amtsmissbrauch im Wesentlichen durch Postangestellte sowie auf die Bundesverfassung.

Erwägungen:

1.
Nach Art. 77 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 17. Dezember 1976 über die politischen Rechte (BPR; SR 161.1) kann bei der Kantonsregierung unter anderem Beschwerde geführt werden wegen Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung und Durchführung der Nationalratswahlen (Wahlbeschwerde; lit. c). Gegen den Entscheid des kantonalen Regierungsrates steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (Art. 80 Abs. 1 BPR in Verbindung mit Art. 82 lit. c und Art. 88 Abs. 1 lit. b BGG). Da die Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1. Gemäss Art. 77 Abs. 2 BPR ist die Beschwerde an die Kantonsregierung innert drei Tagen seit Entdeckung des Beschwerdegrundes, spätestens jedoch am dritten Tag nach Veröffentlichung des Ergebnisses im kantonalen Amtsblatt eingeschrieben einzureichen. Die Beschwerdeschrift muss zur Begründung eine kurze Darstellung des Sachverhalts enthalten (Art. 78 BPR). Weitere formelle Voraussetzungen für die Beschwerde an die Kantonsregierung sieht das Bundesgesetz nicht vor. Die Kantonsregierung entscheidet innert zehn Tagen nach Eingang der Beschwerde (Art. 79 Abs. 1 BPR).

2.2. Die aktuelle Fassung von Art. 77 Abs. 2 BPR wurde in der Schlussabstimmung der Räte vom 21. Juni 2002 beschlossen und ist seit dem 1. Januar 2003 in Kraft. Sie war Folge eines Entwurfs des Bundesrates vom 30. November 2001, worin eine Neuformulierung der Bestimmung vorgesehen war, die jedoch das Erfordernis einer eingeschriebenen Einreichung nicht enthielt (vgl. BBl 2001 6437). Der Bundesrat führte dazu aus, es seien verschiedene Anpassungen bei der Rechtspflege im Bereich der politischen Rechte nötig, um die zeitgerechte Abwicklung von Rechtsmittelverfahren zu gewährleisten. Dazu gehöre, jegliche auf Verzögerung ausgelegte Inanspruchnahme des Beschwerderechts zu verunmöglichen (BBl 2001 6420 f.). Auszuschliessen sei namentlich die Einreichung einer Beschwerde per B-Post zum Zwecke des blossen Hinauszögerns des Ablaufs einer Beschwerdefrist; die Alternative, die Beschwerde persönlich zu überbringen, solle aber bestehen bleiben (BBl 2001 6421). Im Nationalrat als Erstrat gab der entsprechende bundesrätliche Entwurf zu keinen Diskussionen Anlass (AB 2002 N 338). Der Ständerat beschloss in der Folge auf Vorschlag seiner vorbereitenden Kommission den heutigen Wortlaut. Dieser unterscheidet sich von der bundesrätlichen Fassung vor
allem dadurch, dass das Gesetz vorsieht, eine Beschwerde sei eingeschrieben einzureichen, und dass die Einschränkung entfiel, dass die Beschwerde spätestens am vierten Tag nach Veröffentlichung der Ergebnisse im kantonalen Amtsblatt bei der Kantonsregierung eintreffen müsse, weil dies die Beschwerdeführenden nach Auffassung des Ständerates gar nicht selbst verantworten könnten (AB 2002 S 337). Im Differenzbereinigungsverfahren schloss sich der Nationalrat dem ständerätlichen Beschluss ohne weitere Diskussion an (AB 2002 N 863).

2.3. Die Postaufgabe als eingeschriebene Sendung hat keine eigenständige Bedeutung. Die Formvorschrift von Art. 77 Abs. 2 BPR bezweckt in erster Linie, Verzögerungen zu verhindern. Ergänzend dient sie der Beweissicherung, indem möglichst Unklarheiten darüber, wann eine Beschwerde aufgegeben wurde, und entsprechende allenfalls aufwändige Abklärungen (vgl. BBl 2001 6421) vermieden werden sollen. Im Übrigen erscheint es zweifelhaft, ob die Bundesversammlung im Unterschied zum Bundesrat zusätzlich verhindern wollte, dass ein eventueller Beschwerdeführer die Beschwerdeschrift persönlich abgibt. Wie es sich damit verhält, kann hier jedoch offen bleiben. Ist die Beschwerdefrist durch Postzustellung zweifelsfrei gewahrt und kommt es zu keinen dem Beschwerdeführer zuzuschreibenden Verzögerungen, so ist es jedenfalls überspitzt formalistisch, auf einer eingeschriebenen Zustellung zu beharren. Auch eine rechtzeitig eingegangene Beschwerde, die wie hier mit A-Post Plus aufgegeben wurde, ist nicht unzulässig. Das in Art. 77 Abs. 2 BPR genannte Erfordernis der Zustellung per Einschreiben kann in diesem Sinne nicht Gültigkeitsvoraussetzung für eine Beschwerde sein, sondern stellt lediglich eine Ordnungsvorschrift dar und hat allenfalls
Auswirkungen auf die Verteilung der Beweislast bzw. der Beweisführungspflicht. Die Möglichkeit des Versandes per A-Post Plus, mit welcher der Nachweis einer rechtzeitigen Aufgabe der Postsendung wie bei einem Einschreiben ebenfalls nachträglich einfach erbracht werden kann, existierte im Übrigen bei Erlass von Art. 77 Abs. 2 BPR noch nicht, so dass der Gesetzgeber diese Option auch noch gar nicht bewusst ausschliessen konnte.

2.4. Im vorliegenden Fall wird vom Regierungsrat des Kantons Zürich nicht in Frage gestellt, dass die an ihn gerichtete kantonale Beschwerde des Beschwerdeführers rechtzeitig aufgegeben bzw. erhoben worden ist. Die Vorinstanz beruft sich im angefochtenen Entscheid auch gar nicht darauf, die Frist sei nicht gewahrt. Sie beurteilte die Beschwerde lediglich deshalb als unzulässig, weil sie nicht per Einschreiben eingereicht worden war. Da es weder zu Verzögerungen kam noch Zweifel über die Rechtzeitigkeit der Frist bestehen, die der Beschwerdeführer allenfalls zu verantworten hätte, erweist sich der angefochtene Entscheid als überspitzt formalistisch. Ein anderer bundesrechtlicher Unzulässigkeitsgrund ist nicht ersichtlich und wird von der Vorinstanz auch nicht ergänzend angerufen. Dies gilt insbesondere für die Vorschrift von Art. 78 BPR, wonach die Beschwerdeschrift zur Begründung eine kurze Darstellung des Sachverhaltes enthalten muss. Im Übrigen ergibt sich aus der vom Beschwerdeführer seiner Beschwerde an das Bundesgericht beigelegten Beschwerdeschrift an den Regierungsrat, dass diese der entsprechenden Anforderung nachkommt. Der angefochtene Beschluss des zürcherischen Regierungsrates ist demnach wegen formeller
Rechtsverweigerung (gemäss Art. 29 Abs. 1 BV) aufzuheben. Im Übrigen ist nicht erkennbar, dass irgendeine Behörde Amtsmissbrauch begangen hätte, wie der Beschwerdeführer auch geltend macht.

2.5. Das Bundesgericht kann nicht anstelle des Regierungsrates erstinstanzlich über die vom Beschwerdeführer behaupteten Unregelmässigkeiten bei der Durchführung der Wahlen im Kanton Zürich und der ermittelten Wahlergebnisse für diesen Wahlkreis inhaltlich entscheiden. Es wird der Vorinstanz obliegen, diese Prüfung gemäss den Rechtspflegevorschriften von Art. 77 ff . BPR vorzunehmen. Dabei wird insbesondere die Behandlungsfrist von zehn Tagen zu beachten sein, die in Analogie zu Art. 79 Abs. 1 BPR mit Eingang des bundesgerichtlichen Urteils zu laufen beginnt. Dieses wird dem Regierungsrat des Kantons Zürich im Übrigen aus Gründen der Dringlichkeit vorweg per Fax zugestellt.

3.
Die Beschwerde erweist sich als offensichtlich begründet und ist im Verfahren nach Art. 109 BGG gutzuheissen. Angesichts der klaren Rechtslage und der Dringlichkeit des Verfahrens kann von einem Schriftenwechsel und von der Einholung der kantonalen Akten abgesehen werden (Art. 102 BGG). Die Sache ist an die Vorinstanz zurückzuweisen zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen (vgl. Art. 107 Abs. 2 BGG).
Bei diesem Verfahrensausgang sind keine Kosten zu erheben (Art. 66 BGG). Dem nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdeführer steht praxisgemäss keine Parteientschädigung zu.

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen, und der Beschluss des Regierungsrates des Kantons Zürich vom 4. November 2015 wird aufgehoben. Die Sache wird an den Regierungsrat des Kantons Zürich zurückgewiesen zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen.

2.
Es werden keine Kosten erhoben.

3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Regierungsrat des Kantons Zürich, der Bundeskanzlei, dem Generalsekretariat der Bundesversammlung und den Parlamentsdiensten, Generalsekretariat, Bern, und den Parlamentsdiensten, Rechtsdienst, Bern, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 10. November 2015

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Fonjallaz

Der Gerichtsschreiber: Uebersax

SR 161.1 Loi fédérale du 17 décembre 1976 sur les droits politiques (LDP) LDP Art. 77 Recours - 1 Le recours au gouvernement cantonal est recevable contre:
¹	Le recours au gouvernement cantonal est recevable contre:
^a	la violation des dispositions sur le droit de vote selon les art. 2 à 4, l'art. 5, al. 3 et 6, et les art. 62 et 63 (recours touchant le droit de vote);
^b	des irrégularités affectant les votations (recours touchant les votations);
^c	des irrégularités affectant la préparation et l'exécution des élections au Conseil national (recours touchant les élections).
²	Le recours doit être déposé par lettre recommandée dans les trois jours qui suivent la découverte du motif du recours, mais au plus tard le troisième jour après la publication des résultats dans la feuille officielle du canton.167

SR 161.1 Loi fédérale du 17 décembre 1976 sur les droits politiques (LDP) LDP Art. 80 Recours devant le Tribunal fédéral - 1 Les décisions sur recours des gouvernements cantonaux (art. 77) peuvent faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral conformément à la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral173.
¹	Les décisions sur recours des gouvernements cantonaux (art. 77) peuvent faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral conformément à la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral173.
²	Les décisions de la Chancellerie fédérale relatives au non-enregistrement d'un parti dans le registre des partis ou au non-aboutissement d'une initiative populaire ou d'un référendum peuvent faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral. Il n'est en revanche pas recevable contre la simple mention, dans la Feuille fédérale, que l'initiative populaire ou la demande de référendum n'a manifestement pas atteint le nombre de signatures visé aux art. 66, al. 1, et 72, al. 1.174
³	Les membres du comité d'initiative peuvent également former recours devant le Tribunal fédéral contre les décisions de la Chancellerie fédérale relatives à la validité formelle de la liste de signatures (art. 69, al. 1) ou au titre de l'initiative (art. 69, al. 2).

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 88 Autorités précédentes en matière de droits politiques - 1 Le recours concernant le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires est recevable:
¹	Le recours concernant le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires est recevable:
^a	en matière cantonale, contre les actes d'autorités cantonales de dernière instance;
^b	en matière fédérale, contre les décisions de la Chancellerie fédérale et des gouvernements cantonaux.
²	Les cantons prévoient une voie de recours contre tout acte d'autorité qui est susceptible de violer les droits politiques cantonaux des citoyens. Cette obligation ne s'étend pas aux actes du parlement et du gouvernement.

SR 161.1 Loi fédérale du 17 décembre 1976 sur les droits politiques (LDP) LDP Art. 77 Recours - 1 Le recours au gouvernement cantonal est recevable contre:
¹	Le recours au gouvernement cantonal est recevable contre:
^a	la violation des dispositions sur le droit de vote selon les art. 2 à 4, l'art. 5, al. 3 et 6, et les art. 62 et 63 (recours touchant le droit de vote);
^b	des irrégularités affectant les votations (recours touchant les votations);
^c	des irrégularités affectant la préparation et l'exécution des élections au Conseil national (recours touchant les élections).
²	Le recours doit être déposé par lettre recommandée dans les trois jours qui suivent la découverte du motif du recours, mais au plus tard le troisième jour après la publication des résultats dans la feuille officielle du canton.167

SR 161.1 Loi fédérale du 17 décembre 1976 sur les droits politiques (LDP) LDP Art. 78 Mémoire de recours - 1 Les mémoires de recours doivent être motivés par un bref exposé des faits.
¹	Les mémoires de recours doivent être motivés par un bref exposé des faits.
²	...168

SR 161.1 Loi fédérale du 17 décembre 1976 sur les droits politiques (LDP) LDP Art. 79 Décisions sur recours et mesures - 1 Le gouvernement cantonal tranche le recours dans les dix jours qui suivent son dépôt.
¹	Le gouvernement cantonal tranche le recours dans les dix jours qui suivent son dépôt.
²	Lorsqu'il constate des irrégularités à la suite d'un recours ou d'office, il prend, autant que possible avant la clôture du scrutin de l'élection ou de la votation, les mesures permettant de remédier aux défauts constatés.
^2bis	Le gouvernement cantonal rejette le recours sans approfondir l'examen de l'affaire s'il constate que les irrégularités invoquées ne sont ni d'une nature ni d'une importance telles qu'elles ont pu influencer de façon déterminante le résultat principal de la votation ou de l'élection.169
³	Le gouvernement cantonal notifie sa décision sur recours et les autres mesures prises conformément aux art. 34 à 38 et 61, al. 2, de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative170 et les communique aussi à la Chancellerie fédérale.171

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 29 Garanties générales de procédure - 1 Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
¹	Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
²	Les parties ont le droit d'être entendues.
³	Toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 109 Cours statuant à trois juges - 1 Le refus d'entrer en matière sur les recours qui ne soulèvent pas de question juridique de principe ni ne portent sur un cas particulièrement important alors qu'ils ne sont recevables qu'à cette condition (art. 74 et 83 à 85) est prononcé par la cour statuant à trois juges. L'art. 58, al. 1, let. b, n'est pas applicable.
¹	Le refus d'entrer en matière sur les recours qui ne soulèvent pas de question juridique de principe ni ne portent sur un cas particulièrement important alors qu'ils ne sont recevables qu'à cette condition (art. 74 et 83 à 85) est prononcé par la cour statuant à trois juges. L'art. 58, al. 1, let. b, n'est pas applicable.
²	La cour décide dans la même composition et à l'unanimité:
^a	de rejeter un recours manifestement infondé;
^b	d'admettre un recours manifestement fondé, en particulier si l'acte attaqué s'écarte de la jurisprudence du Tribunal fédéral et qu'il n'y a pas de raison de la réexaminer.
³	L'arrêt est motivé sommairement. Il peut renvoyer partiellement ou entièrement à la décision attaquée.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 102 Échange d'écritures - 1 Si nécessaire, le Tribunal fédéral communique le recours à l'autorité précédente ainsi qu'aux éventuelles autres parties ou participants à la procédure ou aux autorités qui ont qualité pour recourir; ce faisant, il leur impartit un délai pour se déterminer.
¹	Si nécessaire, le Tribunal fédéral communique le recours à l'autorité précédente ainsi qu'aux éventuelles autres parties ou participants à la procédure ou aux autorités qui ont qualité pour recourir; ce faisant, il leur impartit un délai pour se déterminer.
²	L'autorité précédente transmet le dossier de la cause dans le même délai.
³	En règle générale, il n'y a pas d'échange ultérieur d'écritures.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 107 Arrêt - 1 Le Tribunal fédéral ne peut aller au-delà des conclusions des parties.
¹	Le Tribunal fédéral ne peut aller au-delà des conclusions des parties.
²	Si le Tribunal fédéral admet le recours, il statue lui-même sur le fond ou renvoie l'affaire à l'autorité précédente pour qu'elle prenne une nouvelle décision. Il peut également renvoyer l'affaire à l'autorité qui a statué en première instance.
³	Si le Tribunal fédéral considère qu'un recours en matière d'entraide pénale internationale ou d'assistance administrative internationale en matière fiscale est irrecevable, il rend une décision de non-entrée en matière dans les quinze jours qui suivent la fin d'un éventuel échange d'écritures. Dans le domaine de l'entraide pénale internationale, le Tribunal fédéral n'est pas lié par ce délai lorsque la procédure d'extradition concerne une personne dont la demande d'asile n'a pas encore fait l'objet d'une décision finale entrée en force.101
⁴	Le Tribunal fédéral statue sur tout recours contre une décision du Tribunal fédéral des brevets portant sur l'octroi d'une licence visée à l'art. 40d de la loi du 25 juin 1954 sur les brevets102 dans le mois qui suit le dépôt du recours.103

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.