I 582/99 - 2000-05-10 - Assicurazione per l'invalidità - [AZA] I 582/99 Vr I._Kammer Präsident Lustenberger, Bundesrichter Schön, Spira,

[AZA]
I 582/99 Vr

I._Kammer

Präsident Lustenberger, Bundesrichter Schön, Spira, Bundes-
richterin Widmer und nebenamtlicher Richter Bühler; Ge-
richtsschreiber Signorell

Urteil_vom_10._Mai_2000

in Sachen

Fürsorgeverein X.________, Klinik für Epilepsie und
Neurorehabilitation, Verwaltungsdirektion, Beschwerde-
führer, vertreten durch Fürsprecher B.________, und dieser
vertreten durch Fürsprecher Dr. J.________,

gegen

Bundesamt für Sozialversicherung, Effingerstrasse 20, Bern,
Beschwerdegegner,
und

Eidgenössisches Departement des Innern, Bern

A.- Der Fürsorgeverein X.________ (nachfolgend:
Verein) bezweckt die spezialisierte Gesundheitsfürsorge auf
dem Gebiet der Epilepsie, der Neurorehabilitation sowie der
Parkinson-Krankheit und betreibt zu diesem Zweck die Klinik
für Epilepsie und Neurorehabilitation in Y.________. In die
Klinik integriert sind Werkstätten (Ateliers), in denen die
Patienten verschiedenen ergotherapeutischen und handwerkli-
chen Beschäftigungen im Rahmen einer Aktivierungs- oder
Werktherapie nachgehen können. In diesen Werkstätten werden
überwiegend Invalide beschäftigt, weshalb das Bundesamt für
Sozialversicherung (BSV) dem Verein jährliche Beiträge an
die dadurch entstandenen zusätzlichen Betriebskosten zu-
sprach. Mit rechtskräftiger Verfügung vom 6. Juni 1995 ge-
währte das BSV dem Verein Beiträge für die Rechnungsjahre
1992 und 1993 und hielt fest (Ziff. 5 der Verfügung), nach
dem 31. Dezember 1994 würden Beiträge nur noch gewährt,
wenn spezielle Abteilungen ("z.B. für das Wohnen sowie für
das Beschäftigen") geschaffen würden, die auf "die Bedürf-
nisse der Behinderten im IV-Alter" zugeschnitten seien. Zu
diesem Zweck müssten folgende Voraussetzungen erfüllt wer-
den:

"-Für die Behindertenabteilungen sind in der Buchhaltung
separate Kostenstellen zu führen.
-Die bauliche Gestaltung der Abteilungen muss den Richt-
linien und dem Richtraumprogramm für Behindertenwohn-
heime bzw. Beschäftigungsstätten entsprechen.
-Für die Behindertenabteilung muss ein Konzept zur ziel-
gerichteten Förderung und Beschäftigung mit spezifischen
Förderungsmassnahmen vorhanden sein und durchgeführt
werden.
-Für die Behindertenabteilungen ist fachlich ausgebilde-
tes Personal für die Betreuung einzustellen. Das Ver-
hältnis Personal/Behinderte soll dem einer reinen
Behinderteninstitution entsprechen."

Mit Eingaben vom 28. Juni 1996 und 15. Mai 1997 stell-
te der Verein Gesuche um Gewährung von Beiträgen für die
Rechnungsjahre 1995 und 1996. Nach Ergänzung der Akten
durch die beiden Konzepte "Aktivierungstherapie" und "Werk-
therapie" führte das BSV am 4. September 1997 einen Augen-
schein durch und hielt mit Verfügung vom 30. September 1997
fest, die Voraussetzungen für die Gewährung eines Beitrages
seien nicht erfüllt; zugleich ordnete es die Rückerstattung
der am 11. September 1996 für das Rechnungsjahr 1995 ausge-
richteten Akontozahlung von Fr. 700'000.- an. Der Verein
erhob Einsprache und beantragte, es seien Betriebskosten-
beiträge für die Rechnungsjahre 1995 und 1996 zu gewähren
und die Rückerstattungsverfügung aufzuheben. Mit Einspra-
cheentscheid vom 1. Mai 1998 wies das BSV diese Anträge ab.

B.- Mit Beschwerde an das Eidgenössische Departement
des Innern (EDI) beantragte der Verein, es seien die Ver-
fügung vom 1. Mai 1998 aufzuheben und für die Rechnungsjah-
re 1995 und 1996 Beiträge "mindestens im Umfang der durch-
schnittlich in den Vorjahren geleisteten Summen" zuzuspre-
chen; eventuell sei festzustellen, dass die Voraussetzungen
für die Gewährung von Beiträgen für die Rechnungsjahre 1995
und 1996 erfüllt seien, und die Sache sei zur Festsetzung
der Beiträge an das BSV zurückzuweisen. Nach Durchführung
eines doppelten Schriftenwechsels wies das EDI die Be-
schwerde mit Entscheid vom 24. August 1999 ab.

C.- Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde erneuert der
Verein die vorinstanzlichen Rechtsbegehren.
EDI und BSV beantragen Abweisung der Verwaltungsge-
richtsbeschwerde.

Das_Eidg._Versicherungsgericht_zieht_in_Erwägung:

1.- a) Da es sich bei der angefochtenen Verfügung
nicht um die Bewilligung oder Verweigerung von Versiche-
rungsleistungen handelt, hat das Eidgenössische Versiche-
rungsgericht nur zu prüfen, ob das vorinstanzliche Gericht
Bundesrecht verletzt hat, einschliesslich Überschreitung
oder Missbrauch des Ermessens, oder ob der rechtserhebliche
Sachverhalt offensichtlich unrichtig, unvollständig oder
unter Verletzung wesentlicher Verfahrensbestimmungen fest-
gestellt worden ist (Art. 132

in Verbindung mit Art. 104
lit. a

und b sowie Art. 105 Abs. 2

OG).

b) Das Eidgenössische Versicherungsgericht prüft frei
und ohne Beschränkung auf die von den Parteien aufgeworfe-
nen Rechtsfragen, ob die Vorinstanz Bundesrecht, zu welchem
auch das Bundesverfassungsrecht und die allgemeinen Rechts-
grundsätze wie die Rechtsgleichheit und die Verhältnismäs-
sigkeit gehören (BGE 121 V 288 Erw. 3 mit Hinweis), ver-
letzt oder ihr Ermessen überschritten oder missbraucht hat
(Art. 104 lit. a

OG). Es kann demzufolge eine Beschwerde
aus anderen Gründen schützen als in der Beschwerdebegrün-
dung vorgetragen und umgekehrt den angefochtenen Entscheid
mit rechtlichen Erwägungen bestätigen, die von denjenigen
der Vorinstanz abweichen (BGE 122 V 36 Erw. 2b, 119 V 28
Erw. 1b und 442 Erw. 1a, 118 V 70 Erw. 2 mit Hinweis).

2.- In formellrechtlicher Hinsicht rügt der Beschwer-
deführer eine Verletzung des rechtlichen Gehörs, weil die
Vorinstanz sich mit seinen Tatsachen- und Rechtsvorbringen
grösstenteils gar nicht oder bloss generell im Sinne einer
Bestätigung der angefochtenen Verfügung auseinandergesetzt
habe.

a) Nach der bis zum 31. Dezember 1999 gültig gewesenen
Bundesverfassung floss der Gehörsanspruch direkt aus Art. 4
Abs. 1 aBV. Wesentlicher Bestandteil dieses Anspruchs ist
die Begründungspflicht eines Entscheides. Diese soll ver-
hindern, dass sich die Behörde von unsachlichen Motiven
leiten lässt, und dem Betroffenen ermöglichen, die Verfü-
gung gegebenenfalls sachgerecht anzufechten. Dies ist nur
möglich, wenn sowohl er wie auch die Rechtsmittelinstanz
sich über die Tragweite des Entscheides ein Bild machen
können. In diesem Sinn müssen wenigstens kurz die Überle-
gungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat lei-
ten lassen und auf welche sich ihre Verfügung stützt. Dies
bedeutet indessen nicht, dass sie sich ausdrücklich mit je-
der tatbeständlichen Behauptung und jedem rechtlichen Ein-
wand auseinandersetzen muss. Vielmehr kann sie sich auf die
für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränken
(BGE 124 V 181 Erw. 1a mit Hinweisen). Diese Rechtsprechung
gilt auch unter der Herrschaft von Art. 29 Abs. 2 BV, der
am 1. Januar 2000 in Kraft getreten ist. Es kann offen
bleiben, ob intertemporalrechtlich die neue Bundesverfas-
sung zum Zuge käme (nicht publiziertes Urteil J. vom 9. Mai
2000, I 278/99).

b) Die Vorinstanz hat dargelegt, dass das BSV mit der
verlangten "Entflechtung von Klinikbetrieb und Werkstätten"
sachgerechte Ziele verfolgt (Erw. 4, 6, 7 und 11 des Ent-
scheides) und die Abweisung der Beschwerde im Wesentlichen
damit begründet, dass der Beschwerdeführer die ihm zum Zwe-
cke der Verselbstständigung der Werkstätten "auferlegten
Bedingungen" weder in räumlicher und organisatorischer noch
in buchhalterischer Hinsicht erfüllt bzw. hinreichend er-
füllt hat (Erw. 8, 10 und 11 des Entscheides). Die ent-
scheidwesentlichen Überlegungen der Vorinstanz gehen aus
dieser Begründung klar hervor und ermöglichten dem Be-
schwerdeführer eine sachgerechte Anfechtung des vorinstanz-
lichen Entscheides auch insoweit, als darin zu seinen tat-
sächlichen und rechtlichen Vorbringen nicht Stellung genom-
men wurde. Es liegt daher kein Begründungsmangel vor.

3.- a) Die Invalidenversicherung gewährt Beiträge an
die Errichtung, den Ausbau und die Erneuerung von öffentli-
chen und gemeinnützigen privaten Anstalten und Werkstätten,
die in wesentlichem Umfang Eingliederungsmassnahmen durch-
führen. Ausgeschlossen sind Anstalten und Werkstätten, die
der stationären Durchführung von medizinischen Massnahmen
dienen (Art. 73 Abs. 1 IVG). Nach Art. 73 Abs. 2 IVG kann
die Versicherung auch Beiträge an den Betrieb von Einrich-
tungen gemäss Absatz 1 (lit. a) sowie an die Errichtung,
den Ausbau und die Erneuerung von öffentlichen und gemein-
nützigen privaten Werkstätten für Dauerbeschäftigung von
Invaliden und an die durch die Beschäftigung von Invaliden
entstehenden zusätzlichen Betriebskosten gewähren. Als Dau-
erbeschäftigung gilt auch eine Tätigkeit, die keinen wirt-
schaftlichen Nutzen bringt (lit. b). Der Bundesrat setzt
die Höhe der Beiträge fest. Er kann deren Gewährung von
weiteren Voraussetzungen abhängig machen oder mit Auflagen
verbinden (Art. 75 IVG). Der Bundesrat hat in Art. 99 ff .
IVV Ausführungsbestimmungen für Baubeiträge (Art. 99 -104 bis
IVV) einerseits und für Betriebsbeiträge (Art. 105 -107 IVV)
anderseits erlassen. Gemäss Art. 100 Abs. 1 lit. a IVV wer-
den Beiträge an die Errichtung, den Ausbau und die Erneue-
rung von öffentlichen und gemeinnützigen privaten Werkstät-
ten gewährt, welche dauernd überwiegend Invalide beschäfti-
gen, die unter üblichen Bedingungen keine Erwerbstätigkeit
ausüben können oder beruflich nicht eingliederungsfähig
sind. Betriebsbeiträge werden an solche Werkstätten ausge-
richtet, soweit ihnen aus der Beschäftigung von Invaliden
zusätzliche Betriebskosten entstehen (Art. 106 Abs. 1 IVV).

b) Das BSV (Art. 103 Abs. 3 IVV und 107 Abs. 2 IVV)
hat die Voraussetzungen für die Ausrichtung von Betriebs-
beiträgen im Kreisschreiben über die Gewährung von Be-
triebsbeiträgen an Werkstätten für die Dauerbeschäftigung
Invalider (gültig ab 1. Januar 1988) näher umschrieben. Die
buchhalterischen Erfordernisse werden in Rz 10 u.a. wie
folgt geregelt:

"Institutionen, die neben der Werkstätte noch eine berufli-
che Eingliederungsstätte, eine Sonderschule, ein Wohnheim,
ein Altersheim, eine Pflegestation oder einen Handelsbe-
trieb betreiben, haben eine Kostenstellenrechnung vorzu-
weisen."

c) aa) Verwaltungsweisungen sind für das Sozialver-
sicherungsgericht nicht verbindlich. Es soll sie bei seiner
Entscheidung mit berücksichtigen, sofern sie eine dem Ein-
zelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der an-
wendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulassen. Es weicht
anderseits insoweit von Weisungen ab, als sie mit den an-
wendbaren gesetzlichen Bestimmungen nicht vereinbar sind
(BGE 123 V 72 Erw. 4a, 122 V 253 Erw. 3d, 363 Erw. 3c, je
mit Hinweisen).

bb) Sinn und Zweck der in Rz 10 des erwähnten Kreis-
schreibens vorgeschriebenen Kostenstellenrechnung ist es,
bei jenen Institutionen, die ausser einer oder mehrerer
Werkstätten zur dauernden Beschäftigung von Invaliden zu-
gleich Einrichtungen betreiben, die entweder der Eingliede-
rung, Sonderschulung oder Beherbergung von Invaliden oder
aber der Unterbringung, Pflege oder Beschäftigung nicht in-
valider (u.a. betagter) Personen dienen, die auf die unter-
schiedlichen Betriebszweige entfallenden Kosten genau zu
erfassen und auszuscheiden. Damit sollen doppelte oder
mehrfache Leistungen/Beiträge an dieselben Einrichtungen
oder Versicherte, die unter verschiedenen Rechtstiteln
leistungs- oder beitragsberechtigt sind, vermieden und die
zweckentsprechende Verwendung der ausgerichteten Beiträge
sichergestellt werden. Diese der Kostenstellenrechnung zu-
grunde liegende Zielsetzung ist sachgerecht und dient der
rechtsgleichen Durchführung der in Art. 73 Abs. 2 lit. b
IVG in Verbindung mit Art. 100 Abs. 1 lit. a und Art. 106
Abs. 1 IVV vorgesehenen Beitragsordnung für Werkstätten,
welche überwiegend nicht eingliederungsfähige Invalide be-
schäftigen. Sie trifft auch auf den Beschwerdeführer vorbe-
haltlos zu, obschon dieser neben den Werkstätten nicht eine
der in Rz 10 des Kreisschreibens ausdrücklich aufgeführten
Einrichtungen, sondern ein (gemäss Art. 49 Abs. 1 KVG sub-
ventionsberechtigtes) Spital betreibt.

cc) Der Beschwerdeführer bestreitet nicht, dass er die
von ihm mit Verfügung vom 6. Juni 1995 verlangte Kosten-
stellenrechnung in der Erfolgsrechnung seiner Buchhaltung
für die streitigen Rechnungsjahre 1995 und 1996 noch nicht
realisiert hat. Vielmehr wollte er diese nach seiner Sach-
darstellung erst ab 1. Januar 1998 nach Massgabe von
Art. 49 Abs. 6 KVG einführen.

4.- a) Ausser der Kostenstellenrechnung hat das BSV
mit Verfügung vom 6. Juni 1995 vom Beschwerdeführer für die
Rechnungsjahre 1995 und 1996 die Realisierung folgender zu-
sätzlicher Massnahmen verlangt:

-Bauliche Gestaltung der "Abteilungen" gemäss Richtlinien
und Richtraumprogramm für "Behindertenwohnheime" bzw.
"Beschäftigungsstätten";
-Konzept für die zielgerichtete Förderung und Beschäfti-
gung der in den "Behindertenabteilungen" beschäftigten
Personen;
-Einstellung von fachlich ausgebildetem Personal für die
Betreuung der "Behinderten".

Die gesetzliche Grundlage für Auflagen im Sinne von Art. 73
und 74 IVG findet sich in Art. 75 IVG in Verbindung mit
Art. 107 Abs. 2 IVV. Sie sind somit gesetzmässig. Darüber
hinaus müssen sie dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit
entsprechen, um rechtsgültig und selbstständig erzwingbar
zu sein (Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrecht-
sprechung, Band I: Allgemeiner Teil, Basel und Stuttgart
1976, Nr. 39 III/c S. 234, und Rhinow/Krähenmann, Ergän-
zungsband, Basel und Frankfurt a.M. 1990, Nr. 39 III/c
S. 116; Häfelin/Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwal-
tungsrechts, 2. Aufl., Zürich 1993, Rz 735 S. 172; Grisel,
Traité de droit administratif, Band I, Neuchâtel 1984,
S. 409).

b) Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit stellt einen
im gesamten Verwaltungsrecht sowohl bei der Rechtsetzung
wie bei der Rechtsanwendung zu beachtenden Grundsatz dar,
welcher insbesondere auch in der Sozialversicherung Geltung
hat (BGE 108 V 252 Erw. 3a mit Hinweisen; vgl. auch 122 V
380 Erw. 2b/cc, 119 V 254, je mit Hinweisen). Er setzt vor-
aus, dass die Massnahme das geeignete Mittel zur Erreichung
des angestrebten Zieles ist, dass der Eingriff nicht über
das hinausgeht, was zur Erreichung des Zweckes erforderlich
ist und dass zwischen Ziel und Mitteln ein vernünftiges
Verhältnis besteht (BGE 125 I 223 Erw. 10d/aa, 124 I 115
Erw. 4c/aa, je mit Hinweisen).
5.- a) Es steht fest, dass der Beschwerdeführer je ein
Konzept für die in seinen Werkstätten (Ateliers) durchge-
führte Aktivierungstherapie einerseits und Werktherapie an-
derseits erstellt hat. Er hat sodann unter Hinweis auf die
als integrierender Bestandteile seiner Beitragsgesuche 1995
und 1996 verurkundeten Personallisten sowie Aufstellungen
der jährlichen Fortbildungskosten geltend gemacht, dass von
den rund 30 in seinen Werkstätten beschäftigten Mitarbei-
tern der überwiegende Teil über eine abgeschlossene Ausbil-
dung als Sozialpädagoge oder Aktivierungs- oder Ergothera-
peut verfügt. Das BSV hat weder die Richtigkeit dieser Be-
hauptungen bestritten noch substanziiert dargelegt, dass
und in welchen Bereichen der Beschwerdeführer für die Be-
schäftigung von Invaliden nicht ausreichend qualifiziertes
Personal einsetzt. Dasselbe gilt für allfällige Mängel der
vom Beschwerdeführer vorgelegten Konzepte. Entsprechend dem
Tenor des vorinstanzlichen Entscheides und den vom BSV im
vorinstanzlichen Verfahren erstatteten Vernehmlassungen ist
lediglich noch streitig, ob der mit der Auflage der "bauli-
chen Gestaltung" der Werkstätten nach den Richtlinien und
dem Richtraumprogramm für "Behindertenwohnheime" bzw. "Be-
schäftigungsstätten" verfolgte Zweck der räumlichen und or-
ganisatorischen "Entflechtung zwischen Klinik und Behinder-
tensituation" in bundesrechtskonformer Weise anvisiert wird
oder nicht. Damit wird mittelbar derselbe Zweck wie mit der
buchhalterischen Auflage der Kostenstellenrechnung ange-
strebt, nämlich die aus der Beschäftigung von Invaliden in
den Werkstätten erwachsenden zusätzlichen Betriebskosten
genau zu erfassen und damit Doppelleistungen oder -subven-
tionierungen zu vermeiden sowie die zweckentsprechende Bei-
tragsverwendung sicherzustellen.

b) Aus dem vom Beschwerdeführer verurkundeten Plan des
Klinikareals mit Gebäude- und Liegenschaftsverzeichnis geht
hervor, dass die Küche, die Wäscherei, die Schneiderei und
die Heizzentrale im Wirtschaftsgebäude, die Elektrowerk-
statt, die Schlosserei, die mechanische Werkstätte im Werk-
stattgebäude I sowie die Schreinerei und die Malerei im
Werkstattgebäude II untergebracht sind. Diese Bauten sind
von den Klinik- und Bettengebäuden baulich ebenso getrennt
wie die dem Landwirtschafts- und Gärtnereibetrieb dienenden
Liegenschaften.
Der Beschwerdeführer bietet für die bei ihm unterge-
brachten Invaliden eine Vielzahl von Beschäftigungsmöglich-
keiten an, so neben ergotherapeutischen (Wollverarbeitung,
Töpferei, Malen, Stricken) auch handwerkliche (Hausdienst,
Wäscherei, Glätterei, Landwirtschaft, Gärtnerei, Industrie-
aufträge) Betätigungen (vgl. Liste der 15 Ateliers in "Auf-
stellung über die in den einzelnen Produktionszweigen und
als Heimarbeiter beschäftigten Personen). Im Hinblick auf
den angestrebten Zweck - präzise Erfassung der auf die Be-
schäftigung von Invaliden in den Werkstätten entfallenden
zusätzlichen Betriebskosten - erscheint aber eine vollstän-
dige Trennung sämtlicher Werkstätten weder möglich noch
notwendig und angemessen. So wäre z.B. die Verselbstständi-
gung der im Hausdienst oder in der Küche beschäftigten In-
validen im Rahmen einer entsprechenden, räumlich und orga-
nisatorisch von der Klinik vollständig getrennten Werkstät-
te wenig sinnvoll, soweit dies überhaupt möglich wäre. We-
der die Vorinstanz noch das BSV haben aber konkret darge-
legt, welche Werkstätten des Beschwerdeführers im Einzelnen
ohne unverhältnismässigen baulichen oder personellen Auf-
wand vom Spitalbetrieb getrennt und sowohl räumlich als
auch organisatorisch verselbstständigt werden könnten. In
der angeordneten, generellen, sämtliche Werkstätten umfas-
senden Form schiesst die entsprechende Verpflichtung über
das damit angestrebte Ziel hinaus und verletzt mangels ei-
ner vernünftigen Zweck-/Mittel-Relation das Verhältnismäs-
sigkeitsprinzip. Denn der angestrebte Zweck kann zumindest
weitgehend bereits mit dem buchhalterischen Mittel der Kos-
tenstellenrechnung erreicht werden. Die Auflage der "bauli-
chen Gestaltung" der Werkstätten nach dem "Richtraumpro-
gramm für Behindertenwohnheime bzw. Beschäftigungsstätten"
ist daher in der angeordneten allgemeinen Form als bundes-
rechtswidrig zu qualifizieren und der angefochtene Ent-
scheid ist insoweit aufzuheben, als damit die Durchführung
dieser undifferenzierten Verpflichtung zur räumlichen und
organisatorischen Verselbstständigung sämtlicher Werkstät-
ten geschützt wurde.

6.- a) Das BSV hat dem Beschwerdeführer mit Einspra-
cheentscheid vom 1. Mai 1998 Beiträge für die Rechnungsjah-
re 1995 und 1996 verweigert sowie die für das Rechnungsjahr
1995 geleistete Vorschusszahlung von Fr. 700'000.- zurück-
gefordert, weil er die in der Verfügung vom 6. Juni 1995
enthaltenen Auflagen (noch) nicht erfüllt hatte. Damit hat
es als Sanktion der Auflagen-Nichterfüllung die gänzliche
Verweigerung aller Beitragsleistungen für die Rechnungsjah-
re 1995 und 1996 angeordnet und so zwecks Durchsetzung der
dem Beschwerdeführer auferlegten Verpflichtungen das Voll-
streckungsmittel der administrativen Rechtsnachteile einge-
setzt. Dieses Vorgehen zur Durchsetzung verwaltungsrechtli-
cher Rechtspflichten ist grundsätzlich zulässig, doch ist
der Grundsatz der Verhältnismässigkeit hier von besonderer
Bedeutung, namentlich wenn es um den Entzug oder die Ver-
weigerung von wichtigen Leistungen geht, auf die der Be-
troffene angewiesen ist. Der Entzug oder die Verweigerung
solcher Leistungen ist nur rechtmässig, wenn andere weniger
einschneidende Massnahmen erfolglos blieben oder von vorne-
herein als ungeeignet erscheinen, die angestrebte, gesetz-
mässige Ordnung sicherzustellen (BGE 111 V 320 Erw. 4, 108
V 252 f. Erw. 3a je mit Hinweis; Häfelin/Müller, a.a.O.,
Rz 978 S. 229; Imboden/Rhinow, a.a.O., Nr. 56 III S. 324;
Knapp, Grundlagen des Verwaltungsrechts, Band II, Basel und
Frankfurt a.M. 1993, Ziff. 1737 S. 439).

b) aa) Nach dem Gesagten ist lediglich die Sanktionie-
rung der nicht erfüllten Verpflichtung des Beschwerdefüh-
rers zur Einführung einer Kostenstellenrechnung rechtmässig
und zulässig. Der Beschwerdeführer hat in beiden Beitrags-
gesuchen für die Rechnungsjahre 1995 und 1996 die Lohnkos-
ten der in den Werkstätten tätigen Mitarbeiter nach Mass-
gabe der von ihnen im Zusammenhang mit der Beschäftigung
Invalider geleisteten Arbeitsstunden mit Fr. 1'376'355.-
(1995) bzw. Fr. 1'373'256.- (1996) ermittelt sowie die Er-
werbsausfallentschädigungen und die Weiterbildungskosten
für diese Mitarbeiter separat ausgewiesen (vgl. Liste "Auf-
stellung über die in den einzelnen Produktionszweigen und
als Heimarbeiter beschäftigten Personen" mit Arbeitsstun-
denanteilen und Liste "Aufstellung über die Werkmeister,
Vorarbeiter und Instruktoren sowie das Fach- und Hilfsper-
sonal" mit Arbeitsstunden- und Lohnaufteilung sowie Liste
"Fortbildungskosten" bzw. "Kurskosten" und "vereinnahmte
Lohnausfallentschädigungen"). Analoge Kostenausscheidungen
hat der Beschwerdeführer für den Raum- und Sachaufwand vor-
genommen. Damit hat er die aus der Beschäftigung von Inva-
liden erwachsenen zusätzlichen Betriebskosten in einer mit
einer Kostenstellenrechnung zumindest vergleichbaren Art
und Weise erfasst. Unklar bleibt, mit welcher Genauigkeit
die beitragsberechtigten Betriebskosten auf diese Weise im
Vergleich zu einer in die Erfolgsrechnung integrierten Kos-
tenstellenrechnung erfasst worden sind.

bb) Da unbestritten ist, dass der Beschwerdeführer mit
Bezug auf seine Werkstätten die gesetzlichen Anspruchsvor-
aussetzungen für Beiträge an die damit verbundenen zusätz-
lichen Betriebskosten erfüllt, steht die angeordnete Sank-
tion der Verweigerung jeglicher Betriebsbeiträge für die
beiden Rechnungsjahre 1995 und 1996 sowie der Rückforderung
des gesamten für das Rechnungsjahr 1995 geleisteten Vor-
schusses von Fr. 700'000.- zu dem mit der Kostenstellen-
rechnung angestrebten Zweck - präzise Ausscheidung der bei-
tragsberechtigten Betriebskosten - in einem offensichtli-
chen Missverhältnis. Dieser Zweck und die damit anvisierte
zweckentsprechende Beitragsverwendung bzw. Vermeidung von
Doppelleistungen oder -subventionierungen werden auch er-
reicht, wenn dem Beschwerdeführer die Beiträge um den sei-
ner eigenen Kostenausscheidung anhaftenden Unsicherheits-
und Ungenauigkeitsanteil gekürzt werden. Dessen Grösse
hängt von Art und Umfang der den Berechnungen des Beschwer-
deführers zugrunde liegenden Belegen und Kostenerfassungs-
grundlagen ab, welche je nach ihrem Detaillierungsgrad mehr
oder weniger exakt Aufschluss über die effektiven, durch
die Beschäftigung von Invaliden in Werkstätten entstandenen
Betriebskosten geben. Die Akten enthalten dazu keinerlei
Angaben (auf dem Gesuchsformular für das Rechnungsjahr 1995
befinden sich lediglich handschriftliche Bleistiftkorrektu-
ren eines unbekannten Urhebers, deren Bedeutung und Berech-
nungsweise nicht nachvollziehbar sind). Die Streitsache ist
daher an das BSV zurückzuweisen, damit es die der Kosten-
ausscheidung des Beschwerdeführers anhaftenden Unsicherhei-
ten und Ungenauigkeiten, allenfalls mittels einer Buchhal-
tungsexpertise, abkläre und über die angemessene Beitrags-
kürzung neu verfüge. Soweit auch nach ergänzender Sachver-
haltsabklärung unklar bleibt, ob und in welchem Masse der
Beschwerdeführer die effektiv beitragsberechtigten Be-
triebskosten exakt ermittelt hat oder nicht, dürfen die
verbleibenden Ungewissheiten zum Nachteil des säumigen Be-
schwerdeführers sanktioniert werden.

7.- Zusammenfassend ist somit der angefochtene Ent-
scheid zufolge Verletzung des Verhältnismässigkeitsgrund-
satzes insoweit aufzuheben, als damit die Sanktionierung
der unerfüllt gebliebenen Verpflichtung des Beschwerdefüh-
rers zur Führung einer Kostenstellenrechnung von der Vor-
instanz in unzulässigem Ausmass einer vollständigen Bei-
tragsverweigerung und Vorschussrückerstattung geschützt
worden ist, sowie die Sache zur ergänzenden Sachverhaltsab-
klärung im dargelegten Sinne an das BSV zurückzuweisen.
Dass der Beschwerdeführer die Verletzung des Verhältnismäs-
sigkeitsprinzips nicht gerügt hat, schadet ihm nicht (vor-
stehend Erw. 1b).
Bei diesem Prozessausgang braucht nicht weiter geprüft
zu werden, ob auf das sowohl im vorinstanzlichen als auch
im Verwaltungsgerichtsbeschwerdeverfahren im Eventualstand-
punkt gestellte Feststellungsbegehren hätte eingetreten
werden können.

8.- Da es vorliegend nicht um die Bewilligung oder
Verweigerung von Versicherungsleistungen (BGE 122 V 136
Erw. 1, 120 V 448 Erw. 2a/bb) geht, ist das Verfahren kos-
tenpflichtig (Art. 134 OG e contrario). Dem Bund, der in
seinem amtlichen Wirkungskreis und ohne dass es sich um
seine Vermögensinteressen handelt, dürfen indessen in der
Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden (Art. 156
Abs. 2 OG). Gemäss einem Gesamtgerichtsbeschluss des Eid-
genössischen Versicherungsgerichts vom 23. März 1992 be-
treffen Streitigkeiten um Baukosten- oder Betriebsbeiträge
der AHV/IV das Vermögensinteresse des Bundes im Sinne von
Art. 156 Abs. 2 OG nicht (nicht publizierte Erw. 7 des Ur-
teils BGE 117 V 136). Dem unterliegenden BSV dürfen daher
keine Gerichtskosten auferlegt werden. Hingegen hat dieses
entsprechend dem Prozessausgang dem Beschwerdeführer eine
Parteientschädigung zu bezahlen (Art. 159 Abs. 2 in Verbin-
dung mit Art. 135 OG).
Demnach_erkennt_das_Eidg._Versicherungsgericht:

I.In teilweiser Gutheissung der Verwaltungsgerichtsbe-
schwerde werden der Entscheid des Eidgenössischen De-
partements des Innern vom 24. August 1999 und der Ein-
spracheentscheid des Bundesamtes für Sozialversiche-
rung vom 1. Mai 1998 aufgehoben, und es wird die Sache
an das Bundesamt für Sozialversicherung zurückgewie-
sen, damit es im Sinne der Erwägungen verfahre und
über das Beitragsgesuch des Fürsorgevereins Bethesda
im Sinne von Erwägung 6 neu verfüge.

II.Es werden keine Gerichtskosten erhoben.

III.Der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 18'000.- wird
dem Beschwerdeführer zurückerstattet.

IV.Das Bundesamt für Sozialversicherung hat dem Beschwer-
deführer für das Verfahren vor dem Eidgenössischen
Versicherungsgericht eine Parteientschädigung (ein-
schliesslich Mehrwertsteuer) von Fr. 5000.- zu be-
zahlen.

V.Das Eidgenössische Departement des Innern wird über
eine Parteientschädigung für das vorinstanzliche Ver-
fahren entsprechend dem Ausgang des letztinstanzlichen
Prozesses zu befinden haben.

VI.Dieses Urteil wird den Parteien und dem Eidgenössi-
schen Departement des Innern zugestellt.

Luzern, 10. Mai 2000

Im Namen des
Eidgenössischen Versicherungsgerichts
Der Präsident Der Gerichts-
der I. Kammer: schreiber:

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 29 Garanzie procedurali generali - 1 In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole.
¹	In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole.
²	Le parti hanno diritto d'essere sentite.
³	Chi non dispone dei mezzi necessari ha diritto alla gratuità della procedura se la sua causa non sembra priva di probabilità di successo. Ha inoltre diritto al patrocinio gratuito qualora la presenza di un legale sia necessaria per tutelare i suoi diritti.

SR 832.10 Legge federale del 18 marzo 1994 sull'assicurazione malattie (LAMal) LAMal Art. 49 Convenzioni tariffali con gli ospedali - 1 Per la remunerazione della cura ospedaliera, compresa la degenza e le cure in ospedale (art. 39 cpv. 1) o in una casa per partorienti (art. 29), le parti alla convenzione stabiliscono importi forfettari.149 Tali importi sono fissati di norma per ogni singolo caso. Essi si rifanno alle prestazioni e si basano su strutture uniformi per tutta la Svizzera. Le parti alla convenzione possono convenire che prestazioni diagnostiche o terapeutiche speciali non siano computate nell'importo forfettario, bensì fatturate separatamente. Le tariffe ospedaliere si rifanno alla remunerazione degli ospedali che forniscono la prestazione tariffata assicurata obbligatoriamente, nella qualità necessaria, in modo efficiente e vantaggioso.
¹	Per la remunerazione della cura ospedaliera, compresa la degenza e le cure in ospedale (art. 39 cpv. 1) o in una casa per partorienti (art. 29), le parti alla convenzione stabiliscono importi forfettari.149 Tali importi sono fissati di norma per ogni singolo caso. Essi si rifanno alle prestazioni e si basano su strutture uniformi per tutta la Svizzera. Le parti alla convenzione possono convenire che prestazioni diagnostiche o terapeutiche speciali non siano computate nell'importo forfettario, bensì fatturate separatamente. Le tariffe ospedaliere si rifanno alla remunerazione degli ospedali che forniscono la prestazione tariffata assicurata obbligatoriamente, nella qualità necessaria, in modo efficiente e vantaggioso.
²	I partner tariffali istituiscono insieme ai Cantoni un'organizzazione competente per l'elaborazione, lo sviluppo, l'adeguamento e la manutenzione delle strutture. Per finanziare dette attività può essere riscosso un contributo a copertura dei costi per ogni caso fatturato. Gli ospedali devono fornire all'organizzazione i dati necessari a tal fine relativi ai costi e alle prestazioni. Se siffatta organizzazione manca, il Consiglio federale la istituisce in modo vincolante per i partner tariffali. I partner tariffali sottopongono per approvazione al Consiglio federale le strutture elaborate dall'organizzazione e i loro adeguamenti. Se i partner tariffali non si accordano, le strutture sono stabilite dal Consiglio federale.150
³	Le remunerazioni di cui al capoverso 1 non comprendono le participazioni ai costi delle prestazioni economicamente di interesse generale. Dette prestazioni comprendono segnatamente:
^a	il mantenimento di capacità ospedaliere per motivi di politica regionale;
^b	la ricerca e l'insegnamento universitario.
⁴	In caso di degenza ospedaliera, la remunerazione è effettuata secondo la tariffa ospedaliera ai sensi del capoverso 1 finché il paziente, secondo l'indicazione medica, necessita di cure e assistenza o di riabilitazione medica in ospedale. Se questa condizione non è più soddisfatta, per la degenza ospedaliera è applicabile la tariffa secondo l'articolo 50.
⁵	Con le remunerazioni ai sensi dei capoversi 1 e 4 sono tacitate tutte le pretese dell'ospedale riguardo alle prestazioni secondo la presente legge.
⁶	Le parti alla convenzione concordano la remunerazione per la cura ambulatoriale.
⁷	Gli ospedali dispongono di strumenti di gestione adeguati; in particolare, per calcolare i propri costi di gestione e di investimento e per registrare le proprie prestazioni tengono una contabilità analitica e una statistica delle prestazioni secondo un metodo uniforme. Questi strumenti contengono tutti i dati necessari per valutare l'economicità, per effettuare comparazioni tra ospedali, per la tariffazione e per la pianificazione ospedaliera. I governi cantonali e le parti alla convenzione possono consultare gli atti.
⁸	In collaborazione con i Cantoni, il Consiglio federale ordina comparazioni tra ospedali a livello svizzero in particolare sui costi e la qualità dei risultati medici. Gli ospedali e i Cantoni devono fornire a tal fine i documenti necessari. Il Consiglio federale pubblica le comparazioni tra ospedali.

SR 832.10 Legge federale del 18 marzo 1994 sull'assicurazione malattie (LAMal) LAMal Art. 49 Convenzioni tariffali con gli ospedali - 1 Per la remunerazione della cura ospedaliera, compresa la degenza e le cure in ospedale (art. 39 cpv. 1) o in una casa per partorienti (art. 29), le parti alla convenzione stabiliscono importi forfettari.149 Tali importi sono fissati di norma per ogni singolo caso. Essi si rifanno alle prestazioni e si basano su strutture uniformi per tutta la Svizzera. Le parti alla convenzione possono convenire che prestazioni diagnostiche o terapeutiche speciali non siano computate nell'importo forfettario, bensì fatturate separatamente. Le tariffe ospedaliere si rifanno alla remunerazione degli ospedali che forniscono la prestazione tariffata assicurata obbligatoriamente, nella qualità necessaria, in modo efficiente e vantaggioso.
¹	Per la remunerazione della cura ospedaliera, compresa la degenza e le cure in ospedale (art. 39 cpv. 1) o in una casa per partorienti (art. 29), le parti alla convenzione stabiliscono importi forfettari.149 Tali importi sono fissati di norma per ogni singolo caso. Essi si rifanno alle prestazioni e si basano su strutture uniformi per tutta la Svizzera. Le parti alla convenzione possono convenire che prestazioni diagnostiche o terapeutiche speciali non siano computate nell'importo forfettario, bensì fatturate separatamente. Le tariffe ospedaliere si rifanno alla remunerazione degli ospedali che forniscono la prestazione tariffata assicurata obbligatoriamente, nella qualità necessaria, in modo efficiente e vantaggioso.
²	I partner tariffali istituiscono insieme ai Cantoni un'organizzazione competente per l'elaborazione, lo sviluppo, l'adeguamento e la manutenzione delle strutture. Per finanziare dette attività può essere riscosso un contributo a copertura dei costi per ogni caso fatturato. Gli ospedali devono fornire all'organizzazione i dati necessari a tal fine relativi ai costi e alle prestazioni. Se siffatta organizzazione manca, il Consiglio federale la istituisce in modo vincolante per i partner tariffali. I partner tariffali sottopongono per approvazione al Consiglio federale le strutture elaborate dall'organizzazione e i loro adeguamenti. Se i partner tariffali non si accordano, le strutture sono stabilite dal Consiglio federale.150
³	Le remunerazioni di cui al capoverso 1 non comprendono le participazioni ai costi delle prestazioni economicamente di interesse generale. Dette prestazioni comprendono segnatamente:
^a	il mantenimento di capacità ospedaliere per motivi di politica regionale;
^b	la ricerca e l'insegnamento universitario.
⁴	In caso di degenza ospedaliera, la remunerazione è effettuata secondo la tariffa ospedaliera ai sensi del capoverso 1 finché il paziente, secondo l'indicazione medica, necessita di cure e assistenza o di riabilitazione medica in ospedale. Se questa condizione non è più soddisfatta, per la degenza ospedaliera è applicabile la tariffa secondo l'articolo 50.
⁵	Con le remunerazioni ai sensi dei capoversi 1 e 4 sono tacitate tutte le pretese dell'ospedale riguardo alle prestazioni secondo la presente legge.
⁶	Le parti alla convenzione concordano la remunerazione per la cura ambulatoriale.
⁷	Gli ospedali dispongono di strumenti di gestione adeguati; in particolare, per calcolare i propri costi di gestione e di investimento e per registrare le proprie prestazioni tengono una contabilità analitica e una statistica delle prestazioni secondo un metodo uniforme. Questi strumenti contengono tutti i dati necessari per valutare l'economicità, per effettuare comparazioni tra ospedali, per la tariffazione e per la pianificazione ospedaliera. I governi cantonali e le parti alla convenzione possono consultare gli atti.
⁸	In collaborazione con i Cantoni, il Consiglio federale ordina comparazioni tra ospedali a livello svizzero in particolare sui costi e la qualità dei risultati medici. Gli ospedali e i Cantoni devono fornire a tal fine i documenti necessari. Il Consiglio federale pubblica le comparazioni tra ospedali.

SR 831.20 Legge federale del 19 giugno 1959 sull'assicurazione per l'invalidità (LAI) LAI Art. 74 - 1 L'assicurazione assegna sussidi alle associazioni centrali, attive a livello di regione linguistica o a livello nazionale, delle organizzazioni private dell'aiuto specializzato agli invalidi o di mutua assistenza, in particolare per le spese causate dall'adempimento dei compiti seguenti:441
¹	L'assicurazione assegna sussidi alle associazioni centrali, attive a livello di regione linguistica o a livello nazionale, delle organizzazioni private dell'aiuto specializzato agli invalidi o di mutua assistenza, in particolare per le spese causate dall'adempimento dei compiti seguenti:441
^a	consulenza e assistenza per gli invalidi;
^b	consulenza per i congiunti degli invalidi;
^c	organizzazione di corsi destinati a sviluppare le attitudini degli invalidi;
^d	prestazioni per il sostegno e la promozione dell'integrazione degli invalidi.
²	I sussidi continuano a essere versati se gli invalidi interessati raggiungono l'età di riferimento secondo l'articolo 21 capoverso 1 LAVS443.444