1C_181/2012 - 2012-04-10 - Aménagement public et droit public des constructions

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 1/2}
1C_181/2012

Urteil vom 10. April 2012
I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Aemisegger, als präsidierendes Mitglied,
Bundesrichter Merkli, Eusebio,
Gerichtsschreiber Haag.

1. Verfahrensbeteiligte
Schweizer Heimatschutz (SHS), handelnd durch den
Zürcher Heimatschutz,
2. Schweizer Alpen-Club SAC, handelnd durch die
Sektion Uto Zürich,
Beschwerdeführer, beide vertreten durch Herrn
Christoph Fritzsche,

gegen

Regierungsrat des Kantons Zürich,
Neumühlequai 10, Postfach, 8090 Zürich.

Gegenstand
Erholungsgebiet UTO Kulm, Uetliberg,

Beschwerde gegen den Beschluss vom 28. Juni 2010 über die Teilrevision des kantonalen Richtplans (Kapitel Landschaft, Uto Kulm) des Kantonsrats des Kantons Zürich.

Sachverhalt:

A.
Am 28. Juni 2010 beschloss der Kantonsrat des Kantons Zürich eine Teilrevision des kantonalen Richtplans. Das Kapitel Landschaft, Uetliberg, Uto Kulm, ergänzte er mit der Festlegung eines Aussichtsrestaurants mit Aussichtspunkt (Turm, Sporn, Känzeli). Weiter bestimmte er, dass ein kantonaler Gestaltungsplan festgesetzt werde, der die öffentlichen Interessen an der Nutzung des Aussenraums (Wanderweg, Ausflugsrestaurant, Aussichtspunkt, Erhaltung des Lebensraums von Tier- und Pflanzenwelt, dauernd öffentlich zugänglicher und grosszügiger Aussichtspunkt, Waldpflegekonzept, archäologische Fundstätten, Einhaltung der Schutzziele des BLN-Gebiets) sichert, die zulässigen Bauten und Anlagen und deren Nutzung festlegt sowie die notwendigen verkehrlichen Regelungen (Fahrtenkontingent, Controlling) trifft. Die Richtplanänderung wurden im kantonalen Amtsblatt vom 9. Juli 2010 publiziert.

B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 2. April 2012 beantragen der Schweizer Heimatschutz und der Schweizer Alpen-Club, der Beschluss des Kantonsrats vom 28. Juni 2010 über die Festsetzung von Erholungsgebiet auf dem Uto Kulm, Uetliberg sei aufzuheben.
Das Bundesgericht hat keinen Schriftenwechsel durchgeführt.

Erwägungen:

1.
1.1 Richtplanfestsetzungen sind für die Behörden verbindlich (Art. 9 Abs. 1 RPG; SR 700). Sie können von den zur Nutzungsplanung zuständigen Gemeinden mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten angefochten werden (BGE 136 I 265 E. 1 mit Hinweisen). Hingegen werden im Richtplan in der Regel keine Rechte und Pflichten von Privaten, die nicht mit der Erfüllung raumwirksamer Aufgaben betraut sind, festgelegt (vgl. PIERRE TSCHANNEN, Kommentar RPG, 2010, N. 24 zu Art. 9 RPG). Ihnen gegenüber stellt der Richtplan keinen mit Beschwerde anfechtbaren staatlichen Hoheitsakt dar (HEINZ AEMISEGGER, Kommentar RPG, 2010, N. 27 zu Art. 34 RPG; vgl. Urteil des Bundesgerichts 1P.139/1997 vom 16. Dezember 1999 E. 2c). Das Bundesgericht hat diesen Grundsatz im Urteil 1C_215/2011 vom 2. April 2012, E. 2.3.3, in Bezug auf eine Beschwerde eines regionalen Tourismusverbands, der als öffentlich-rechtliche Körperschaft über keine eigenen raumplanerischen Entscheidungskompetenzen verfügte, bestätigt. Allfällige faktische Vorwirkungen des Richtplans führen nicht zu dessen direkter Anfechtbarkeit durch Private (vgl. BGE 107 Ia 77 E. 1 S. 81; Urteil des Bundesgerichts 1P.139/1997 vom 16. Dezember 1999 E. 2c; PIERRE TSCHANNEN, a.a.O., N. 40 zu
Art. 9 RPG). Im Rahmen der an die Richtplanfestsetzung anschliessenden Zonenplanung ist indessen die akzessorische Überprüfung des Richtplans möglich (BGE 119 Ia 285 E. 3b S. 290, 362 E. 4a S. 367 f.). Diese Überprüfungsmöglichkeit ist auch ausdrücklich im kantonalen Recht vorgesehen (§ 19 Abs. 2 des kantonalen Planungs- und Baugesetzes; PBG/ZH; LS 700.1).

1.2 Bei den Beschwerdeführern handelt es sich um ideelle Vereinigungen, die Interessen des Natur- und Heimatschutzes wahrnehmen. Sie gehören nicht zu den Behörden im Sinne von Art. 9 Abs. 1 RPG, für welche die Richtpläne verbindlich sind. Auf die vorliegende Beschwerde kann somit nicht eingetreten werden.
Bei diesem Ergebnis ist nicht zu prüfen, ob die Beschwerdeführer zu Recht eine fehlende Rechtsmittelbelehrung geltend machen, woraus sie ableiten, sie seien zur Erhebung der Beschwerde nach Ablauf der Frist gemäss Art. 101 BGG berechtigt.

1.3 Hingegen ist darauf hinzuweisen, dass die Beschwerdeführer befugt sind, im Rahmen der Anfechtung des gestützt auf den Richtplan erlassenen Nutzungsplans eine akzessorische Richtplanüberprüfung zu verlangen. Ihre Beschwerdeberechtigung gegen detaillierte Planinhalte ergibt sich aus Art. 89 Abs. 2 lit. d BGG in Verbindung mit Art. 12 Abs. 1 und 2 des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451) und Ziff. 5 bzw. 7 des Anhangs zur Verordnung vom 27. Juni 1990 über die Bezeichnung der im Bereich des Umweltschutzes sowie des Natur- und Heimatschutzes beschwerdeberechtigten Organisationen (VBO; SR 814.076; BGE 135 II 328 E. 2.1 S. 331; Urteil des Bundesgerichts 1C_153/2007 vom 6. Dezember 2007 E. 1.3). Dieses Beschwerderecht ist auch im kantonalen Verfahren zu gewährleisten (Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG, Art. 111 Abs. 1 BGG).

2.
Es ergibt sich, dass auf die Beschwerde nicht eingetreten werden kann. Die Gerichtskosten sind den unterliegenden Beschwerdeführern aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 und 5 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.-- werden den Beschwerdeführern unter solidarischer Haftbarkeit auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern sowie dem Regierungsrat und dem Kantonsrat des Kantons Zürich schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 10. April 2012
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Das präsidierende Mitglied: Aemisegger

Der Gerichtsschreiber: Haag

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 9 Force obligatoire et adaptation - 1 Les plans directeurs ont force obligatoire pour les autorités.
¹	Les plans directeurs ont force obligatoire pour les autorités.
²	Lorsque les circonstances se sont modifiées, que de nouvelles tâches se présentent, ou qu'il est possible de trouver une meilleure solution d'ensemble aux problèmes de l'aménagement, les plans directeurs feront l'objet des adaptations nécessaires.
³	Les plans directeurs seront réexaminés intégralement tous les dix ans et, au besoin, remaniés.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 9 Force obligatoire et adaptation - 1 Les plans directeurs ont force obligatoire pour les autorités.
¹	Les plans directeurs ont force obligatoire pour les autorités.
²	Lorsque les circonstances se sont modifiées, que de nouvelles tâches se présentent, ou qu'il est possible de trouver une meilleure solution d'ensemble aux problèmes de l'aménagement, les plans directeurs feront l'objet des adaptations nécessaires.
³	Les plans directeurs seront réexaminés intégralement tous les dix ans et, au besoin, remaniés.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 34 Droit fédéral - 1 Les recours devant les autorités fédérales sont régis par les dispositions générales de la procédure fédérale.
¹	Les recours devant les autorités fédérales sont régis par les dispositions générales de la procédure fédérale.
²	Les cantons et les communes ont qualité pour recourir contre les décisions prises par l'autorité cantonale de dernière instance et portant sur:
^a	des indemnisations résultant de restrictions apportées au droit de propriété (art. 5);
^b	la reconnaissance de la conformité à l'affectation de la zone de constructions et d'installations sises hors de la zone à bâtir;
^c	des autorisations visées aux art. 24 à 24d81 et 37a.82
³	L'Office fédéral de l'agriculture a qualité pour recourir contre les décisions portant sur des projets qui requièrent des surfaces d'assolement.83

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 9 Force obligatoire et adaptation - 1 Les plans directeurs ont force obligatoire pour les autorités.
¹	Les plans directeurs ont force obligatoire pour les autorités.
²	Lorsque les circonstances se sont modifiées, que de nouvelles tâches se présentent, ou qu'il est possible de trouver une meilleure solution d'ensemble aux problèmes de l'aménagement, les plans directeurs feront l'objet des adaptations nécessaires.
³	Les plans directeurs seront réexaminés intégralement tous les dix ans et, au besoin, remaniés.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 9 Force obligatoire et adaptation - 1 Les plans directeurs ont force obligatoire pour les autorités.
¹	Les plans directeurs ont force obligatoire pour les autorités.
²	Lorsque les circonstances se sont modifiées, que de nouvelles tâches se présentent, ou qu'il est possible de trouver une meilleure solution d'ensemble aux problèmes de l'aménagement, les plans directeurs feront l'objet des adaptations nécessaires.
³	Les plans directeurs seront réexaminés intégralement tous les dix ans et, au besoin, remaniés.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 451 Loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN) LPN Art. 12
¹	Ont qualité pour recourir contre les décisions des autorités cantonales ou fédérales:
^a	les communes;
^b	les organisations qui se vouent à la protection de la nature, à la protection du paysage, à la conservation des monuments historiques ou à des tâches semblables, aux conditions suivantes:
²	L'organisation a le droit de recourir uniquement dans les domaines du droit visés depuis dix ans au moins par ses statuts.
³	Le Conseil fédéral désigne les organisations qui ont qualité pour recourir.
⁴	L'organe exécutif supérieur de l'organisation est compétent pour décider d'un recours.
⁵	Les organisations peuvent habiliter leurs structures cantonales et régionales, lorsqu'elles sont indépendantes sur le plan juridique, à faire opposition de manière générale et à faire recours dans des cas particuliers, pour leur champ d'activité local.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 33 Droit cantonal - 1 Les plans d'affectation sont mis à l'enquête publique.
¹	Les plans d'affectation sont mis à l'enquête publique.
²	Le droit cantonal prévoit au moins une voie de recours contre les décisions et les plans d'affectation fondés sur la présente loi et sur les dispositions cantonales et fédérales d'exécution.
³	Il prévoit
^a	que la qualité pour recourir est reconnue au moins dans les mêmes limites que pour le recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral;
^b	qu'une autorité de recours au moins ait un libre pouvoir d'examen.
⁴	Les recours contre les décisions rendues par les autorités cantonales doivent être portés devant une autorité de recours unique lorsque l'art. 25a, al. 1, est applicable.79

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 111 Unité de la procédure - 1 La qualité de partie à la procédure devant toute autorité cantonale précédente doit être reconnue à quiconque a qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral.
¹	La qualité de partie à la procédure devant toute autorité cantonale précédente doit être reconnue à quiconque a qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral.
²	Si une autorité fédérale a qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral, elle peut recourir devant les autorités cantonales précédentes ou, pour autant qu'elle le demande, participer à la procédure devant celles-ci.
³	L'autorité qui précède immédiatement le Tribunal fédéral doit pouvoir examiner au moins les griefs visés aux art. 95 à 98. ...103

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.