Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 1/2}
1C_181/2012

Urteil vom 10. April 2012
I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Aemisegger, als präsidierendes Mitglied,
Bundesrichter Merkli, Eusebio,
Gerichtsschreiber Haag.

1. Verfahrensbeteiligte
Schweizer Heimatschutz (SHS), handelnd durch den
Zürcher Heimatschutz,
2. Schweizer Alpen-Club SAC, handelnd durch die
Sektion Uto Zürich,
Beschwerdeführer, beide vertreten durch Herrn
Christoph Fritzsche,

gegen

Regierungsrat des Kantons Zürich,
Neumühlequai 10, Postfach, 8090 Zürich.

Gegenstand
Erholungsgebiet UTO Kulm, Uetliberg,

Beschwerde gegen den Beschluss vom 28. Juni 2010 über die Teilrevision des kantonalen Richtplans (Kapitel Landschaft, Uto Kulm) des Kantonsrats des Kantons Zürich.

Sachverhalt:

A.
Am 28. Juni 2010 beschloss der Kantonsrat des Kantons Zürich eine Teilrevision des kantonalen Richtplans. Das Kapitel Landschaft, Uetliberg, Uto Kulm, ergänzte er mit der Festlegung eines Aussichtsrestaurants mit Aussichtspunkt (Turm, Sporn, Känzeli). Weiter bestimmte er, dass ein kantonaler Gestaltungsplan festgesetzt werde, der die öffentlichen Interessen an der Nutzung des Aussenraums (Wanderweg, Ausflugsrestaurant, Aussichtspunkt, Erhaltung des Lebensraums von Tier- und Pflanzenwelt, dauernd öffentlich zugänglicher und grosszügiger Aussichtspunkt, Waldpflegekonzept, archäologische Fundstätten, Einhaltung der Schutzziele des BLN-Gebiets) sichert, die zulässigen Bauten und Anlagen und deren Nutzung festlegt sowie die notwendigen verkehrlichen Regelungen (Fahrtenkontingent, Controlling) trifft. Die Richtplanänderung wurden im kantonalen Amtsblatt vom 9. Juli 2010 publiziert.

B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 2. April 2012 beantragen der Schweizer Heimatschutz und der Schweizer Alpen-Club, der Beschluss des Kantonsrats vom 28. Juni 2010 über die Festsetzung von Erholungsgebiet auf dem Uto Kulm, Uetliberg sei aufzuheben.
Das Bundesgericht hat keinen Schriftenwechsel durchgeführt.

Erwägungen:

1.
1.1 Richtplanfestsetzungen sind für die Behörden verbindlich (Art. 9 Abs. 1

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 9 Verbindlichkeit und Anpassung - 1 Richtpläne sind für die Behörden verbindlich.
1	Richtpläne sind für die Behörden verbindlich.
2	Haben sich die Verhältnisse geändert, stellen sich neue Aufgaben oder ist eine gesamthaft bessere Lösung möglich, so werden die Richtpläne überprüft und nötigenfalls angepasst.
3	Richtpläne werden in der Regel alle zehn Jahre gesamthaft überprüft und nötigenfalls überarbeitet.

RPG; SR 700). Sie können von den zur Nutzungsplanung zuständigen Gemeinden mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten angefochten werden (BGE 136 I 265 E. 1 mit Hinweisen). Hingegen werden im Richtplan in der Regel keine Rechte und Pflichten von Privaten, die nicht mit der Erfüllung raumwirksamer Aufgaben betraut sind, festgelegt (vgl. PIERRE TSCHANNEN, Kommentar RPG, 2010, N. 24 zu Art. 9

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 9 Verbindlichkeit und Anpassung - 1 Richtpläne sind für die Behörden verbindlich.
1	Richtpläne sind für die Behörden verbindlich.
2	Haben sich die Verhältnisse geändert, stellen sich neue Aufgaben oder ist eine gesamthaft bessere Lösung möglich, so werden die Richtpläne überprüft und nötigenfalls angepasst.
3	Richtpläne werden in der Regel alle zehn Jahre gesamthaft überprüft und nötigenfalls überarbeitet.

RPG). Ihnen gegenüber stellt der Richtplan keinen mit Beschwerde anfechtbaren staatlichen Hoheitsakt dar (HEINZ AEMISEGGER, Kommentar RPG, 2010, N. 27 zu Art. 34

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 34 Bundesrecht - 1 Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege.
1	Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege.
2	Kantone und Gemeinden sind zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über:
a	Entschädigungen als Folge von Eigentumsbeschränkungen (Art. 5);
b	die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen;
c	Bewilligungen im Sinne der Artikel 24-24d80 und 37a.81
3	Das Bundesamt für Landwirtschaft ist zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide über Vorhaben, die Fruchtfolgeflächen beanspruchen.82

RPG; vgl. Urteil des Bundesgerichts 1P.139/1997 vom 16. Dezember 1999 E. 2c). Das Bundesgericht hat diesen Grundsatz im Urteil 1C_215/2011 vom 2. April 2012, E. 2.3.3, in Bezug auf eine Beschwerde eines regionalen Tourismusverbands, der als öffentlich-rechtliche Körperschaft über keine eigenen raumplanerischen Entscheidungskompetenzen verfügte, bestätigt. Allfällige faktische Vorwirkungen des Richtplans führen nicht zu dessen direkter Anfechtbarkeit durch Private (vgl. BGE 107 Ia 77 E. 1 S. 81; Urteil des Bundesgerichts 1P.139/1997 vom 16. Dezember 1999 E. 2c; PIERRE TSCHANNEN, a.a.O., N. 40 zu
Art. 9

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 9 Verbindlichkeit und Anpassung - 1 Richtpläne sind für die Behörden verbindlich.
1	Richtpläne sind für die Behörden verbindlich.
2	Haben sich die Verhältnisse geändert, stellen sich neue Aufgaben oder ist eine gesamthaft bessere Lösung möglich, so werden die Richtpläne überprüft und nötigenfalls angepasst.
3	Richtpläne werden in der Regel alle zehn Jahre gesamthaft überprüft und nötigenfalls überarbeitet.

RPG). Im Rahmen der an die Richtplanfestsetzung anschliessenden Zonenplanung ist indessen die akzessorische Überprüfung des Richtplans möglich (BGE 119 Ia 285 E. 3b S. 290, 362 E. 4a S. 367 f.). Diese Überprüfungsmöglichkeit ist auch ausdrücklich im kantonalen Recht vorgesehen (§ 19 Abs. 2 des kantonalen Planungs- und Baugesetzes; PBG/ZH; LS 700.1).

1.2 Bei den Beschwerdeführern handelt es sich um ideelle Vereinigungen, die Interessen des Natur- und Heimatschutzes wahrnehmen. Sie gehören nicht zu den Behörden im Sinne von Art. 9 Abs. 1

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 9 Verbindlichkeit und Anpassung - 1 Richtpläne sind für die Behörden verbindlich.
1	Richtpläne sind für die Behörden verbindlich.
2	Haben sich die Verhältnisse geändert, stellen sich neue Aufgaben oder ist eine gesamthaft bessere Lösung möglich, so werden die Richtpläne überprüft und nötigenfalls angepasst.
3	Richtpläne werden in der Regel alle zehn Jahre gesamthaft überprüft und nötigenfalls überarbeitet.

RPG, für welche die Richtpläne verbindlich sind. Auf die vorliegende Beschwerde kann somit nicht eingetreten werden.
Bei diesem Ergebnis ist nicht zu prüfen, ob die Beschwerdeführer zu Recht eine fehlende Rechtsmittelbelehrung geltend machen, woraus sie ableiten, sie seien zur Erhebung der Beschwerde nach Ablauf der Frist gemäss Art. 101

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 9 Verbindlichkeit und Anpassung - 1 Richtpläne sind für die Behörden verbindlich.
1	Richtpläne sind für die Behörden verbindlich.
2	Haben sich die Verhältnisse geändert, stellen sich neue Aufgaben oder ist eine gesamthaft bessere Lösung möglich, so werden die Richtpläne überprüft und nötigenfalls angepasst.
3	Richtpläne werden in der Regel alle zehn Jahre gesamthaft überprüft und nötigenfalls überarbeitet.

BGG berechtigt.

1.3 Hingegen ist darauf hinzuweisen, dass die Beschwerdeführer befugt sind, im Rahmen der Anfechtung des gestützt auf den Richtplan erlassenen Nutzungsplans eine akzessorische Richtplanüberprüfung zu verlangen. Ihre Beschwerdeberechtigung gegen detaillierte Planinhalte ergibt sich aus Art. 89 Abs. 2 lit. d

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 9 Verbindlichkeit und Anpassung - 1 Richtpläne sind für die Behörden verbindlich.
1	Richtpläne sind für die Behörden verbindlich.
2	Haben sich die Verhältnisse geändert, stellen sich neue Aufgaben oder ist eine gesamthaft bessere Lösung möglich, so werden die Richtpläne überprüft und nötigenfalls angepasst.
3	Richtpläne werden in der Regel alle zehn Jahre gesamthaft überprüft und nötigenfalls überarbeitet.

BGG in Verbindung mit Art. 12 Abs. 1

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 9 Verbindlichkeit und Anpassung - 1 Richtpläne sind für die Behörden verbindlich.
1	Richtpläne sind für die Behörden verbindlich.
2	Haben sich die Verhältnisse geändert, stellen sich neue Aufgaben oder ist eine gesamthaft bessere Lösung möglich, so werden die Richtpläne überprüft und nötigenfalls angepasst.
3	Richtpläne werden in der Regel alle zehn Jahre gesamthaft überprüft und nötigenfalls überarbeitet.

und 2

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 9 Verbindlichkeit und Anpassung - 1 Richtpläne sind für die Behörden verbindlich.
1	Richtpläne sind für die Behörden verbindlich.
2	Haben sich die Verhältnisse geändert, stellen sich neue Aufgaben oder ist eine gesamthaft bessere Lösung möglich, so werden die Richtpläne überprüft und nötigenfalls angepasst.
3	Richtpläne werden in der Regel alle zehn Jahre gesamthaft überprüft und nötigenfalls überarbeitet.

des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451) und Ziff. 5 bzw. 7 des Anhangs zur Verordnung vom 27. Juni 1990 über die Bezeichnung der im Bereich des Umweltschutzes sowie des Natur- und Heimatschutzes beschwerdeberechtigten Organisationen (VBO; SR 814.076; BGE 135 II 328 E. 2.1 S. 331; Urteil des Bundesgerichts 1C_153/2007 vom 6. Dezember 2007 E. 1.3). Dieses Beschwerderecht ist auch im kantonalen Verfahren zu gewährleisten (Art. 33 Abs. 3 lit. a

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 33 Kantonales Recht - 1 Nutzungspläne werden öffentlich aufgelegt.
1	Nutzungspläne werden öffentlich aufgelegt.
2	Das kantonale Recht sieht wenigstens ein Rechtsmittel vor gegen Verfügungen und Nutzungspläne, die sich auf dieses Gesetz und seine kantonalen und eidgenössischen Ausführungsbestimmungen stützen.
3	Es gewährleistet:
a	die Legitimation mindestens im gleichen Umfang wie für die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht;
b	die volle Überprüfung durch wenigstens eine Beschwerdebehörde.
4	Für die Anfechtung von Verfügungen kantonaler Behörden, auf welche Artikel 25a Absatz 1 Anwendung findet, sind einheitliche Rechtsmittelinstanzen vorzusehen.78

RPG, Art. 111 Abs. 1

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 33 Kantonales Recht - 1 Nutzungspläne werden öffentlich aufgelegt.
1	Nutzungspläne werden öffentlich aufgelegt.
2	Das kantonale Recht sieht wenigstens ein Rechtsmittel vor gegen Verfügungen und Nutzungspläne, die sich auf dieses Gesetz und seine kantonalen und eidgenössischen Ausführungsbestimmungen stützen.
3	Es gewährleistet:
a	die Legitimation mindestens im gleichen Umfang wie für die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht;
b	die volle Überprüfung durch wenigstens eine Beschwerdebehörde.
4	Für die Anfechtung von Verfügungen kantonaler Behörden, auf welche Artikel 25a Absatz 1 Anwendung findet, sind einheitliche Rechtsmittelinstanzen vorzusehen.78

BGG).

2.
Es ergibt sich, dass auf die Beschwerde nicht eingetreten werden kann. Die Gerichtskosten sind den unterliegenden Beschwerdeführern aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 33 Kantonales Recht - 1 Nutzungspläne werden öffentlich aufgelegt.
1	Nutzungspläne werden öffentlich aufgelegt.
2	Das kantonale Recht sieht wenigstens ein Rechtsmittel vor gegen Verfügungen und Nutzungspläne, die sich auf dieses Gesetz und seine kantonalen und eidgenössischen Ausführungsbestimmungen stützen.
3	Es gewährleistet:
a	die Legitimation mindestens im gleichen Umfang wie für die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht;
b	die volle Überprüfung durch wenigstens eine Beschwerdebehörde.
4	Für die Anfechtung von Verfügungen kantonaler Behörden, auf welche Artikel 25a Absatz 1 Anwendung findet, sind einheitliche Rechtsmittelinstanzen vorzusehen.78

und 5

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 33 Kantonales Recht - 1 Nutzungspläne werden öffentlich aufgelegt.
1	Nutzungspläne werden öffentlich aufgelegt.
2	Das kantonale Recht sieht wenigstens ein Rechtsmittel vor gegen Verfügungen und Nutzungspläne, die sich auf dieses Gesetz und seine kantonalen und eidgenössischen Ausführungsbestimmungen stützen.
3	Es gewährleistet:
a	die Legitimation mindestens im gleichen Umfang wie für die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht;
b	die volle Überprüfung durch wenigstens eine Beschwerdebehörde.
4	Für die Anfechtung von Verfügungen kantonaler Behörden, auf welche Artikel 25a Absatz 1 Anwendung findet, sind einheitliche Rechtsmittelinstanzen vorzusehen.78

BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.-- werden den Beschwerdeführern unter solidarischer Haftbarkeit auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern sowie dem Regierungsrat und dem Kantonsrat des Kantons Zürich schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 10. April 2012
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Das präsidierende Mitglied: Aemisegger

Der Gerichtsschreiber: Haag