1C_557/2020 - 2021-02-10 - Pianificazione territoriale e diritto pubblico edilizio - exécution par substitution de la démolition d'un bâtiment en zone agricole

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 557/2020

Arrêt du 10 février 2021

Ire Cour de droit public

Composition
MM. et Mme les Juges fédéraux Chaix, Juge présidant, Jametti et Haag.
Greffier : M. Parmelin.

Participants à la procédure
A.________,
recourant,

contre

Municipalité de Concise, En Chenaux 8, 1426 Concise,
Direction générale du territoire et du logement du canton de Vaud, avenue de l'Université 5, 1014 Lausanne.

Objet
Exécution par substitution de la démolition d'un bâtiment en zone agricole,

recours contre l'arrêt de la Cour de droit administratif
et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud
du 8 septembre 2020 (AC.2019.0158).

Faits :

A.
A.________ est propriétaire de la parcelle n° 656 de la Commune de Concise, sise en zone agricole, qui comporte une ferme construite aux environs de 1800.
A l'occasion d'une visite sur place, le Service de l'aménagement du territoire du canton de Vaud, devenu par la suite le Service du développement territorial, a constaté que des travaux étaient en cours sur le bâtiment, dont il a vainement ordonné l'arrêt en date des 12 septembre et 3 octobre 2006.
Le 3 décembre 2007, le Service du développement territorial a ordonné à A.________ de démolir entièrement la ferme dans un délai au 30 avril 2008 et d'éliminer les déchets issus du chantier par des filières respectueuses de l'environnement, sous la menace d'une exécution par substitution.
Par arrêt du 26 février 2009, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud a rejeté le recours interjeté par A.________ contre cette décision qu'elle a confirmée et lui a imparti un nouveau délai au 31 octobre 2009 pour exécuter la décision attaquée. Elle a considéré en substance que la ferme litigieuse ne pouvait pas constituer un logement pour la génération qui prend sa retraite ni bénéficier de la garantie de la situation acquise, que les conditions d'une reconstruction de la ferme n'étaient pas remplies, en raison de l'état d'abandon avancé dans laquelle elle se trouvait avant sa reconstruction, et que l'ordre de démolition était justifié par un intérêt public suffisant et respectait le principe de la proportionnalité.
Le 4 novembre 2009, le Tribunal fédéral a rejeté, dans la mesure où il était recevable, le recours déposé par A.________ contre cet arrêt (arrêt 1C 136/2009).
Le 4 juin 2010, le Chef du Département de l'économie du canton de Vaud a octroyé à A.________ un ultime délai au 31 mai 2011 pour effectuer les travaux de remise en état.
Le 15 février 2012, une séance s'est tenue sur place sous l'autorité du Préfet du district du Jura-Nord vaudois afin de constater formellement l'inexécution des travaux de remise en état et faire établir les devis nécessaires à la rédaction d'un projet de décision d'exécution par substitution des travaux ordonnés concernant l'évacuation des locaux, la mise sous dépôt des objets, meubles et autres installations susceptibles d'être démontés ainsi que la démolition du bâtiment et la remise en état naturel du terrain.
Des devis pour le déménagement et la démolition du bâtiment ont été établis par deux entreprises mandatées à cet effet les 17 et 23 février 2012.

B.
Le 6 mars 2018, le Service du développement territorial a informé A.________ qu'il allait entreprendre les démarches nécessaires en vue d'une exécution par substitution des travaux de remise en état des lieux. Il lui a imparti un délai au 15 avril 2018 pour se déterminer et, le cas échéant, pour indiquer s'il entendait procéder à une remise en état des lieux volontaire.
Le 14 mars 2018, A.________ s'est déterminé, concluant au refus de procéder aux travaux de remise en état requis.
Le 29 octobre 2018, une séance a eu lieu sur place en vue de l'établissement de devis de démolition et de déménagement. A.________ a été informé à cette occasion qu'il pouvait également produire ses propres devis.
Deux nouveaux devis ont été établis par les mêmes entreprises pour le déménagement et la démolition du bâtiment en date des 31 octobre et 16 novembre 2018.
Le 7 février 2019, le Service du développement territorial a rendu un projet de décision d'exécution par substitution relative à la remise en état de la parcelle n° 656, à laquelle il a joint les deux devis. Il a imparti à A.________ un délai au 31 mars 2019 pour lui faire part de ses observations et lui indiquer s'il envisageait d'effectuer les travaux de remise en état lui-même, respectivement pour se déterminer sur les devis et lui présenter des devis d'autres entreprises de son choix.
Par décision d'exécution par substitution du 6 mai 2019, le Service du développement territorial a constaté l'inexécution des travaux de remise en état confirmée par le Tribunal cantonal dans son arrêt du 26 février 2009 et par le Tribunal fédéral le 4 novembre 2009 malgré les sommations de l'autorité. Il a confié, par substitution et aux frais du propriétaire, l'exécution des travaux aux entreprises mandatées à cet effet, selon leurs devis respectifs des 16 novembre 2018 et 31 octobre 2018. Il a également décidé qu'en garantie du coût et des frais présumés encourus pour ces travaux, l'inscription d'une hypothèque légale d'un montant de 70'000 fr. serait requise sur la parcelle n° 656.
Le 20 mai 2019, A.________ a déposé un recours contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public que cette juridiction a rejeté dans la mesure où il était recevable par arrêt du 8 septembre 2020.

C.
Par acte du 5 octobre 2020, A.________ recourt contre cet arrêt auprès du Tribunal fédéral en lui demandant d'en prononcer la nullité.
La Direction générale du territoire et du logement du canton de Vaud conclut au rejet du recours. La Cour de droit administratif et public s'est déterminée sur le grief tiré d'une violation du droit d'être entendu et se réfère au surplus à sa décision.
Le recourant a répliqué.
Invité à prendre position, l'Office fédéral de l'environnement a déclaré se rallier à l'arrêt attaqué.

Considérant en droit :

1.
Dirigé contre une décision finale prise en dernière instance cantonale dans le domaine du droit public des constructions, le recours est recevable comme recours en matière de droit public conformément aux art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée. Le recourant a pris part à la procédure de recours devant l'autorité précédente. Il est particulièrement touché par l'arrêt attaqué qui confirme la décision d'exécution par substitution de l'ordre de démolition de sa ferme prise en première instance par le Service du développement territorial. Il dispose donc de la qualité pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF. Les autres conditions de recevabilité du recours en matière de droit public sont réunies, si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.
Dans un argument d'ordre formel qu'il convient d'examiner en premier lieu, le recourant se plaint du fait que, contrairement aux règles de la procédure, la réponse à son recours du Service du développement territorial du 25 juin 2019 ne lui a pas été communiquée et qu'il n'en a appris l'existence qu'à la lecture de l'arrêt attaqué. Cette irrégularité devrait conduire à en constater la nullité.

2.1. Compris comme l'un des aspects de la notion générale de procès équitable, le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti par les art. 29 al. 2 Cst. et 6 CEDH, comprend en particulier le droit, pour une partie à un procès, de prendre connaissance de toute argumentation présentée au tribunal et de se déterminer à son propos, dans la mesure où elles l'estiment nécessaire, que celle-ci contienne ou non de nouveaux éléments de fait ou de droit, et qu'elle soit ou non concrètement susceptible d'influer sur la décision à rendre. Il appartient aux parties, et non au juge, de décider si une prise de position ou une pièce nouvellement versée au dossier contient des éléments déterminants qui appellent des observations de leur part. Toute prise de position ou pièce nouvelle versée au dossier doit dès lors être communiquée aux parties pour leur permettre de décider si elles veulent ou non faire usage de leur faculté de se déterminer (ATF 146 III 97 consid. 3.4.1 p. 103 et les arrêts cités).

2.2. Dans ses observations, la Cour de droit administratif et public a précisé que la réponse de l'autorité intimée du 25 juin 2019 avait été transmise au recourant le lendemain sous pli simple pour information, conformément à sa pratique. Le recourant soutient ne jamais l'avoir reçue.
De jurisprudence constante, le fardeau de la preuve de la notification d'un acte et de la date de celle-ci incombe en principe à l'autorité qui entend en tirer une conséquence juridique. L'autorité supporte donc les conséquences de l'absence de preuve de la notification en ce sens que si celle-ci ou sa date sont contestées et qu'il existe effectivement un doute à ce sujet, il y a lieu de se fonder sur les déclarations du destinataire de l'envoi. L a preuve de la notification peut néanmoins résulter d'autres indices ou de l'ensemble des circonstances, par exemple d'un échange de correspondances ultérieur ou du comportement du destinataire (ATF 142 IV 125 consid. 4.3 p. 128; voir aussi, ATF 145 IV 252 consid. 1.3.2 p. 254). L'autorité qui entend se prémunir contre le risque d'échec de la preuve de la notification doit ainsi communiquer ses actes judiciaires sous pli recommandé avec accusé de réception (ATF 129 I 8 consid. 2.2 p. 11).
En l'absence d'indices dont on pourrait inférer que le recourant aurait effectivement reçu la réponse du Service du développement territorial du 25 juin 2019, il y a lieu de se fonder sur ses déclarations selon lesquelles il n'a pris connaissance de l'existence de ce document qu'à la lecture de l'arrêt attaqué. La cour cantonale soutient toutefois que le recourant n'ignorait pas qu'elle avait requis une réponse de l'autorité intimée et que, en l'absence de nouvelles à ce propos à l'échéance du délai imparti à cet effet, il lui appartenait de réagir et de se renseigner auprès du tribunal sur le sort réservé à ladite réponse dans un délai raisonnable.
La Cour de céans ne saurait souscrire à cette argumentation. A la réception du paiement de l'avance de frais, le juge instructeur a accordé au Service du développement territorial un délai au 25 juin 2019 pour déposer sa réponse au recours et transmettre son dossier original et complet. Une copie de ce courrier a été notifiée sous pli simple au recourant qui ne conteste pas l'avoir reçue. Il n'ignorait donc pas qu'un délai avait été imparti à l'autorité intimée pour se déterminer et il aurait pu prendre connaissance de la réponse produite le dernier jour du délai en consultant le dossier au siège du tribunal. On ne saurait pour autant lui reprocher de ne pas l'avoir fait ou de ne pas s'être enquis de l'existence d'une réponse, dès lors qu'il pouvait partir du principe qu'elle lui aurait été communiquée pour respecter son droit d'être entendu (cf. ATF 138 I 484 consid. 2.1 p. 485) et qu'en l'absence d'une telle communication, l'autorité intimée avait renoncé à se déterminer. On ne se trouve pas dans le cas où une telle omission serait fautive (cf. arrêt 2C 341/2008 du 30 octobre 2008 consid. 5.3) ou procéderait d'un abus de droit manifeste ou d'une violation crasse des règles de la bonne foi qui s'imposent également aux
particuliers (cf. arrêt 6B 1122/2013 du 6 mai 2014 consid. 1.3 et 1.5).
Cela étant, le recourant, qui n'a pas pu s'exprimer sur la prise de position de l'autorité intimée faute d'en avoir eu connaissance, est fondé à se prévaloir d'une violation de son droit d'être entendu. On ne saurait dire que cette violation était sans incidence sur le sort de la cause puisque l'arrêt attaqué fait référence à la réponse du Service du développement territorial dans les considérants en droit de l'arrêt attaqué (cf. ATF 143 IV 380 consid. 1.4.1 p. 386). De plus, le fondement de la décision d'exécution par substitution repose sur les art. 130 al. 2 de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; BLV 700.11) et 61 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), dont le Tribunal fédéral revoit l'application sous l'angle de l'arbitraire, ce qui exclut une guérison du vice dans la procédure fédérale (ATF 146 III 97 consid. 3.5.2 p. 105; 145 I 167 consid. 4.4 p. 174).

3.
Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours, à l'annulation de l'arrêt attaqué et au renvoi de la cause à l'autorité précédente pour qu'elle rende une nouvelle décision après avoir transmis sous une forme adéquate au recourant les réponses au recours et lui avoir accordé un délai pour prendre position à leur sujet.
Vu l'issue du litige, il n'y a pas lieu de percevoir de frais judiciaires (art. 66 al. 4 LTF) ni d'allouer des dépens au recourant qui a procédé seul.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.
Le recours est admis. L'arrêt attaqué est annulé et la cause est renvoyée à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud pour qu'elle statue à nouveau après avoir donné au recourant l'occasion de se déterminer sur les réponses au recours.

2.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires ni alloué de dépens.

3.
Le présent arrêt est communiqué au recourant, à la Municipalité de Concise, à la Direction générale du territoire et du logement et à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial.

Lausanne, le 10 février 2021

Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Juge présidant : Chaix

Le Greffier : Parmelin

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 83 Eccezioni - Il ricorso è inammissibile contro:
^a	le decisioni in materia di sicurezza interna o esterna del Paese, neutralità, protezione diplomatica e altri affari esteri, in quanto il diritto internazionale non conferisca un diritto al giudizio da parte di un tribunale;
^b	le decisioni in materia di naturalizzazione ordinaria;
^c	le decisioni in materia di diritto degli stranieri concernenti:
^c1	l'entrata in Svizzera,
^c2	i permessi o autorizzazioni al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto,
^c3	l'ammissione provvisoria,
^c4	l'espulsione fondata sull'articolo 121 capoverso 2 della Costituzione federale e l'allontanamento,
^c5	le deroghe alle condizioni d'ammissione,
^c6	la proroga del permesso per frontalieri, il cambiamento di Cantone, il cambiamento d'impiego del titolare di un permesso per frontalieri, nonché il rilascio di documenti di viaggio a stranieri privi di documenti;
^d	le decisioni in materia d'asilo pronunciate:
^d1	dal Tribunale amministrativo federale, salvo quelle che concernono persone contro le quali è pendente una domanda d'estradizione presentata dallo Stato che hanno abbandonato in cerca di protezione,
^d2	da un'autorità cantonale inferiore e concernenti un permesso o un'autorizzazione al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto;
^e	le decisioni concernenti il rifiuto dell'autorizzazione a procedere penalmente contro membri di autorità o contro agenti della Confederazione;
^f	le decisioni in materia di appalti pubblici se:
^fbis	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti decisioni secondo l'articolo 32i della legge del 20 marzo 200963 sul trasporto di viaggiatori;
^f1	non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale; sono fatti salvi i ricorsi contro gli appalti del Tribunale amministrativo federale, del Tribunale penale federale, del Tribunale federale dei brevetti, del Ministero pubblico della Confederazione e delle autorità giudiziarie cantonali superiori, o
^f2	il valore stimato della commessa non raggiunge il valore soglia determinante secondo l'articolo 52 capoverso 1 in combinato disposto con l'allegato 4 numero 2 della legge federale del 21 giugno 201961 sugli appalti pubblici;
^g	le decisioni in materia di rapporti di lavoro di diritto pubblico, in quanto concernano una controversia non patrimoniale, ma non la parità dei sessi;
^h	le decisioni concernenti l'assistenza amministrativa internazionale, eccettuata l'assistenza amministrativa in materia fiscale;
ⁱ	le decisioni in materia di servizio militare, civile o di protezione civile;
^j	le decisioni in materia di approvvigionamento economico del Paese adottate in situazioni di grave penuria;
^k	le decisioni concernenti i sussidi al cui ottenimento la legislazione non conferisce un diritto;
^l	le decisioni concernenti l'imposizione di dazi operata in base alla classificazione tariffaria o al peso delle merci;
^m	le decisioni concernenti il condono o la dilazione del pagamento di tributi; in deroga alla presente disposizione, il ricorso è ammissibile contro le decisioni concernenti il condono dell'imposta federale diretta o dell'imposta cantonale o comunale sul reddito e sull'utile se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o se si tratta per altri motivi di un caso particolarmente importante;
ⁿ	le decisioni in materia di energia nucleare concernenti:
ⁿ¹	l'esigenza di un nulla osta o la modifica di un'autorizzazione o di una decisione,
ⁿ²	l'approvazione di un piano d'accantonamenti per le spese di smaltimento antecedenti lo spegnimento di un impianto nucleare,
ⁿ³	i nulla osta;
^o	le decisioni in materia di circolazione stradale concernenti l'omologazione del tipo di veicoli;
^p	le decisioni del Tribunale amministrativo federale in materia di traffico delle telecomunicazioni, radiotelevisione e poste concernenti:68
^p1	concessioni oggetto di una pubblica gara,
^p2	controversie secondo l'articolo 11a della legge del 30 aprile 199769 sulle telecomunicazioni;
^p3	controversie secondo l'articolo 8 della legge del 17 dicembre 201071 sulle poste;
^q	le decisioni in materia di medicina dei trapianti concernenti:
^q1	l'iscrizione nella lista d'attesa,
^q2	l'attribuzione di organi;
^r	le decisioni in materia di assicurazione malattie pronunciate dal Tribunale amministrativo federale in virtù dell'articolo 3472 della legge del 17 giugno 200573 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF);
^s	le decisioni in materia di agricoltura concernenti:
^s1	...
^s2	la delimitazione delle zone nell'ambito del catasto della produzione;
^t	le decisioni concernenti l'esito di esami e di altre valutazioni della capacità, segnatamente nei settori della scuola, della formazione continua e dell'esercizio della professione;
^u	le decisioni in materia di offerte pubbliche di acquisto (art. 125-141 della L del 19 giu. 201577 sull'infrastruttura finanziaria);
^v	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti divergenze d'opinione tra autorità in materia di assistenza amministrativa o giudiziaria a livello nazionale;
^w	le decisioni in materia di diritto dell'elettricità concernenti l'approvazione dei piani di impianti elettrici a corrente forte e di impianti elettrici a corrente debole e l'espropriazione dei diritti necessari per la costruzione o l'esercizio di siffatti impianti, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale;
^x	le decisioni concernenti la concessione di contributi di solidarietà ai sensi della legge federale del 30 settembre 201681 sulle misure coercitive a scopo assistenziale e i collocamenti extrafamiliari prima del 1981, tranne se si pone una questione di diritto di importanza fondamentale o si tratta di un caso particolarmente importante per altri motivi;
^y	le decisioni pronunciate dal Tribunale amministrativo federale nelle procedure amichevoli per evitare un'imposizione non conforme alla convenzione internazionale applicabile in ambito fiscale;
^z	le decisioni concernenti le autorizzazioni edilizie di impianti eolici d'interesse nazionale secondo l'articolo 71c capoverso 1 lettera b della legge federale del 30 settembre 201684 sull'energia e le autorizzazioni di competenza cantonale a esse necessariamente connesse, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
^a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 29 Garanzie procedurali generali - 1 In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole.
¹	In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole.
²	Le parti hanno diritto d'essere sentite.
³	Chi non dispone dei mezzi necessari ha diritto alla gratuità della procedura se la sua causa non sembra priva di probabilità di successo. Ha inoltre diritto al patrocinio gratuito qualora la presenza di un legale sia necessaria per tutelare i suoi diritti.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.