8C_551/2019 - 2020-01-10 - Fonction publique - Öffentliches Personalrecht

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

8C 551/2019

Urteil vom 10. Januar 2020

I. sozialrechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Maillard, Präsident,
Bundesrichter Wirthlin, Abrecht,
Gerichtsschreiber Nabold.

Verfahrensbeteiligte
Aufsichtsbehörde über die Bundesanwaltschaft, Bundesgasse 3, 3003 Bern,
Beschwerdeführerin,

gegen

1. Michael Lauber,
vertreten durch Rechtsanwalt Lorenz Erni und
Rechtsanwältin Francesca Caputo,
2. Lorenz Erni,
3. Francesca Caputo,
Beschwerdegegner,

Peter Hänni.

Gegenstand
Öffentliches Personalrecht,

Beschwerde gegen den Entscheid
des Bundesverwaltungsgerichts
vom 29. Juli 2019 (A-3612/2019).

Sachverhalt:

A.
Die Aufsichtsbehörde über die Bundesanwaltschaft (AB-BA) eröffnete am 9. Mai 2019 ein Disziplinarverfahren gegen den amtierenden Bundesanwalt Michael Lauber und beauftragte am 19. Juni 2019 Prof. Peter Hänni mit dessen Durchführung, wobei sie ihn als Leiter der Untersuchung einsetzte. Daraufhin teilte der Bundesanwalt am 1. Juli 2019 der AB-BA mit, er habe Lorenz Erni und Francesca Caputo mit der Wahrung seiner Interessen in diesem Disziplinarverfahren betraut. Der Leiter der Disziplinaruntersuchung erkannte in der Folge mit Instruktionsverfügung vom 3. Juli 2019, Lorenz Erni und Francesca Caputo würden wegen eines Intressenskonflikts nicht als "Vertreter und Beistände" des Bundesanwalts zugelassen.

B.
Auf die vom Bundesanwalt, von Lorenz Erni und von Francesca Caputo hiegegen erhobene Beschwerde trat das Bundesverwaltungsgericht mit Entscheid vom 29. Juli 2019 nicht ein, stellte aber gleichzeitig fest, dass die Instruktionsverfügung vom 3. Juli 2019 im Sinne der Erwägungen nichtig sei.

C.
Mit Beschwerde beantragt die AB-BA, es sei unter Aufhebung des Entscheides des Bundesverwaltungsgerichts festzustellen, dass sie befugt sei, eine Disziplinaruntersuchung zu delegieren, und dass der Bundesanwalt sowie dessen Stellvertreter bzw. Stellvertreterinnen weitestgehend dem öffentlichen Bundespersonalrecht unterstehen.
Das Bundesgericht ordnete am 11. September 2019 einen auf die Eintretensfrage beschränkten Schriftenwechsel an. Während der Bundesanwalt, Lorenz Erni und Francesca Caputo Nichteintreten beantragen, schliesst Prof. Hänni, es sei auf die Beschwerde einzutreten.
In ihrer Stellungnahme vom 4. November 2019 hält die AB-BA an ihrer Beschwerde fest.

Erwägungen:

1.
Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die (weiteren) Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen und mit freier Kognition (BGE 139 V 42 E. 1 S. 44 mit Hinweisen). Dies ändert freilich nichts daran, dass der Beschwerdeführer nach Art. 42 Abs. 1

BGG gehalten ist, die Erfüllung der Eintretensvoraussetzungen darzutun, wenn diese nicht offensichtlich gegeben sind (vgl. BGE 141 IV 289 E. 1.3 S. 292 mit weiteren Hinweisen).

2.
Angefochten ist ein Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Art. 86 Abs. 1 lit. a

BGG), in dem eine Verfügung des Leiters der Disziplinaruntersuchung gegen den Bundesanwalt wegen offensicht-licher Unzuständigkeit für nichtig erklärt wurde. Der Bundesanwalt steht in einem Arbeitsverhältnis zur Eidgenossenschaft und wird von dieser besoldet (vgl. Art. 22 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 19. März 2010 über die Organisation der Strafbehörden des Bundes [StBOG; SR 173.71] und die gestützt auf diese Norm erlassene Verordnung der Bundesversammlung vom 1. Oktober 2010 über das Arbeitsverhältnis und die Besoldung des Bundesanwalts oder der Bundesanwältin sowie der Stellvertretenden Bundesanwälte oder Bundesanwältinnen [SR 173.712.23]). Damit liegt ein Zwischenentscheid in einer personalrechtlichen Angelegenheit vor (vgl. auch Urteil 8C 220/2010 vom 18. Oktober 2010 E. 1.1); für die Behandlung dieser Beschwerde ist gemäss Art. 34 lit. h des Reglements vom 20. November 2006 für das Bundesgericht (BGerR; SR 173.110.131) die Erste sozialrechtliche Abteilung zuständig.

3.

3.1. Da die vorliegende Streitsache offensichtlich keine Stimmrechtssache im Sinne von Art. 82 lit. c BGG beschlägt und sich die Beschwerdeführerin mangels Rechtspersönlichkeit zu Recht (vgl. BGE 141 I 253 E. 3.2 S. 255 f. mit weiteren Hinweisen) nicht auf das allgemeine Beschwerderecht gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG beruft, kann auf die Beschwerde nur dann eingetreten werden, wenn eine der Tatbestandsalternativen von Art. 89 Abs. 2 BGG erfüllt ist. Anzumerken ist in diesem Zusammenhang im Übrigen, dass nach konstanter Rechtsprechung das allgemeine Interesse an der richtigen Rechtsanwendung keine Beschwerdebefugnis im Sinne von Art. 89 Abs. 1 BGG verschafft; insbesondere ist die im Rechtsmittelverfahren unterlegene Vorinstanz nicht berechtigt, gegen den sie desavouierenden Entscheid an das Bundesgericht zu gelangen (BGE 140 V 321 E. 2.1.1 S. 323 mit Hinweisen; 141 II 161 E. 2.1 in fine S. 164).

3.2. Die Beschwerdeführerin macht - ohne nähere Begründung - geltend, aufgrund von Art. 89 Abs. 2 lit. a BGG zur Beschwerdeführung legitimiert zu sein. Gemäss dieser Norm sind zur Beschwerde berechtigt die Bundeskanzlei, die Departemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann. Bei der Beschwerdeführerin handelt es sich aber weder um die Bundeskanzlei noch um ein Departement des Bundes oder um eine diesen unterstellte Dienststelle.

3.3. Weiter ist gemäss Art. 89 Abs. 2 lit. b BGG das zuständige Organ der Bundesversammlung auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals zur Beschwerde berechtigt. Dabei handelt es sich jedoch um einen sachlich eng begrenzten Sonderfall: Da für das Personal der Parlamentsdienste nach Art. 3 Abs. 1 lit. b BPG (SR 172.220.1) nicht der Bundesrat, sondern die Bundesversammlung Arbeitgeberin ist, diese sich aber nicht auf Art. 89 Abs. 2 lit. a BGG berufen kann, wurde für die personalrechtlichen Verfahren der Parlamentsdienste eine Sondernorm geschaffen (vgl. MICHAEL PFLÜGER, Die Legitimation des Gemeinwesens zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, Diss. Bern 2013, Rz. 834). Die AB-BA kann indessen - als selbstständige Aufsichtskommission und bezüglich ihres Sekretariats eigenständige Arbeitgeberin (Art. 3 Abs. 1 lit. f . i.V.m. Art. 2 Abs. 1 lit. h BPG) - nicht als personalrechtliches Organ der Bundesversammlung qualifiziert werden.

3.4. Bei der Beschwerdeführerin handelt es sich offenkundig nicht um eine Gemeinde oder um eine andere öffentlich-rechtliche Körperschaft mit eigenständigen verfassungsrechtlichen Garantien, so dass eine Beschwerdelegitimation gemäss Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG ohne weiteres zu verneinen ist.

3.5. Nach Art. 89 Abs. 2 lit. d BGG sind zur Beschwerde schliesslich berechtigt Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt. Die Ermächtigung zur Beschwerdeführung muss in einem formelles Gesetz (vgl. BGE 134 V 53 E. 2.2.2 S. 56) vorgesehen sein und ausdrücklich erfolgen; lückenfüllenden Analogieschlüssen sind enge Grenzen gesetzt (vgl. BGE 131 II 753 E. 4.2 S. 755 ff. mit weiteren Hinweisen). Eine solche besondere Gesetzesbestimmung ist hinsichtlich der Beschwerdeführerin nicht ersichtlich; bei Erlass des StBOG wurde zwar das Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht (VGG; SR: 173.32 - vgl. Art. 33 lit. c ter und c quinquies VGG), nicht aber das BGG angepasst. Ob grundsätzlich der Umstand, dass die Beschwerdeführerin gestützt auf Art. 27 Abs. 2 StBOG Arbeitgeberentscheide trifft, für eine Legitimation nach Art. 89 Abs. 2 lit. d BGG ausreicht, erscheint fraglich, braucht jedoch nicht abschliessend geprüft zu werden: Art. 27 Abs. 2 StBOG bezieht sich offenkundig nur auf das Personal des eigenen Sekretariats im Sinne von Art. 2 Abs. 1 lit. h BPG und nicht auf die von der Vereinigten Bundesversammlung gewählten Mitglieder der Bundesanwaltschaft.

3.6. Ist die Beschwerdeführerin nicht nach Art. 89 BGG zur Beschwerdeführung legitimiert, so ist auf ihre Beschwerde nicht einzutreten. Damit braucht nicht näher geprüft zu werden, ob - nachdem die AB-BA gemäss ihren eigenen Vorbringen die Disziplinaruntersuchung gegen den Bundesanwalt nunmehr "formell neu aufgestellt" fortführt - überhaupt noch ein hinreichendes aktuelles und praktisches Interesse an der Beschwerdeführung besteht. Es ist in diesem Zusammenhang immerhin darauf hinzuweisen, dass die Behördenbeschwerde nach Art. 89 Abs. 2 BGG für theoretische Rechtsabklärungen nicht zur Verfügung steht; sie darf daher nicht der Behandlung einer vom konkreten Fall losgelösten abstrakten Frage des objektiven Rechts dienen (vgl. BGE 135 II 338 E. 1.2.1 S. 342).

3.7. Mit Blick auf das Ergebnis ebenfalls offenbleiben kann im Weiteren die Frage, ob die gesetzlichen Voraussetzungen, unter denen ein Zwischenentscheid bei gegebener Legitimation anfechtbar wäre, vorliegend erfüllt sind (vgl. Art. 92 f . BGG).

4.
Dem Verfahrensausgang entsprechend sind keine Kosten zu erheben (Art. 66 Abs. 4 BGG). Die Schweizerische Eidgenossenschaft hat den Beschwerdegegnern indes eine Parteientschädigung zu entrichten (Art. 68 Abs. 1 BGG; vgl. auch Urteil 8C 470/2014 vom 11. Dezember 2014 E. 5).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.
Die Schweizerische Eidgenossenschaft hat die Beschwerdegegner für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 2800.- zu entschädigen.

3.
Dieses Urteil wird den Parteien, Peter Hänni und dem Bundesverwaltungsgericht schriftlich mitgeteilt.

Luzern, 10. Januar 2020
Im Namen der I. sozialrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Maillard

Der Gerichtsschreiber: Nabold

SR 173.71 Loi fédérale du 19 mars 2010 sur l'organisation des autorités pénales de la Confédération (Loi sur l'organisation des autorités pénales, LOAP) - Loi sur l'organisation des autorités pénales LOAP Art. 22 Statut du personnel - 1 L'Assemblée fédérale règle par voie d'ordonnance les rapports de travail et le traitement du procureur général et des procureurs généraux suppléants.
¹	L'Assemblée fédérale règle par voie d'ordonnance les rapports de travail et le traitement du procureur général et des procureurs généraux suppléants.
²	Pour autant que la présente loi n'en dispose pas autrement, les autres procureurs et le personnel du Ministère public de la Confédération sont soumis à la législation sur le personnel de la Confédération. Le procureur général prend les décisions relevant de la compétence de l'employeur.

SR 173.71 Loi fédérale du 19 mars 2010 sur l'organisation des autorités pénales de la Confédération (Loi sur l'organisation des autorités pénales, LOAP) - Loi sur l'organisation des autorités pénales LOAP Art. 22 Statut du personnel - 1 L'Assemblée fédérale règle par voie d'ordonnance les rapports de travail et le traitement du procureur général et des procureurs généraux suppléants.
¹	L'Assemblée fédérale règle par voie d'ordonnance les rapports de travail et le traitement du procureur général et des procureurs généraux suppléants.
²	Pour autant que la présente loi n'en dispose pas autrement, les autres procureurs et le personnel du Ministère public de la Confédération sont soumis à la législation sur le personnel de la Confédération. Le procureur général prend les décisions relevant de la compétence de l'employeur.

SR 173.71 Loi fédérale du 19 mars 2010 sur l'organisation des autorités pénales de la Confédération (Loi sur l'organisation des autorités pénales, LOAP) - Loi sur l'organisation des autorités pénales LOAP Art. 22 Statut du personnel - 1 L'Assemblée fédérale règle par voie d'ordonnance les rapports de travail et le traitement du procureur général et des procureurs généraux suppléants.
¹	L'Assemblée fédérale règle par voie d'ordonnance les rapports de travail et le traitement du procureur général et des procureurs généraux suppléants.
²	Pour autant que la présente loi n'en dispose pas autrement, les autres procureurs et le personnel du Ministère public de la Confédération sont soumis à la législation sur le personnel de la Confédération. Le procureur général prend les décisions relevant de la compétence de l'employeur.

SR 173.71 Loi fédérale du 19 mars 2010 sur l'organisation des autorités pénales de la Confédération (Loi sur l'organisation des autorités pénales, LOAP) - Loi sur l'organisation des autorités pénales LOAP Art. 22 Statut du personnel - 1 L'Assemblée fédérale règle par voie d'ordonnance les rapports de travail et le traitement du procureur général et des procureurs généraux suppléants.
¹	L'Assemblée fédérale règle par voie d'ordonnance les rapports de travail et le traitement du procureur général et des procureurs généraux suppléants.
²	Pour autant que la présente loi n'en dispose pas autrement, les autres procureurs et le personnel du Ministère public de la Confédération sont soumis à la législation sur le personnel de la Confédération. Le procureur général prend les décisions relevant de la compétence de l'employeur.

SR 173.71 Loi fédérale du 19 mars 2010 sur l'organisation des autorités pénales de la Confédération (Loi sur l'organisation des autorités pénales, LOAP) - Loi sur l'organisation des autorités pénales LOAP Art. 22 Statut du personnel - 1 L'Assemblée fédérale règle par voie d'ordonnance les rapports de travail et le traitement du procureur général et des procureurs généraux suppléants.
¹	L'Assemblée fédérale règle par voie d'ordonnance les rapports de travail et le traitement du procureur général et des procureurs généraux suppléants.
²	Pour autant que la présente loi n'en dispose pas autrement, les autres procureurs et le personnel du Ministère public de la Confédération sont soumis à la législation sur le personnel de la Confédération. Le procureur général prend les décisions relevant de la compétence de l'employeur.

SR 172.220.1 Loi du 24 mars 2000 sur le personnel de la Confédération (LPers) LPers Art. 3 Employeurs - 1 Les employeurs au sens de la présente loi sont:
¹	Les employeurs au sens de la présente loi sont:
^a	le Conseil fédéral en sa qualité d'organe directorial suprême de l'administration;
^b	l'Assemblée fédérale, en ce qui concerne les Services du Parlement;
^c	...
^d	les Chemins de fer fédéraux;
^e	le Tribunal fédéral;
^f	le Ministère public de la Confédération;
^g	l'Autorité de surveillance du Ministère public de la Confédération.
²	Les départements, la Chancellerie fédérale, les groupements, les offices et les unités administratives décentralisées sont considérés comme employeurs dans la mesure où le Conseil fédéral leur délègue les compétences nécessaires à cet effet.25
³	Le Tribunal administratif fédéral, le Tribunal pénal fédéral et le Tribunal fédéral des brevets sont considérés comme employeurs dans la mesure où les lois correspondantes ou le Conseil fédéral leur délèguent les compétences nécessaires à cet effet.26

SR 172.220.1 Loi du 24 mars 2000 sur le personnel de la Confédération (LPers) LPers Art. 2 Champ d'application - 1 La présente loi s'applique au personnel:
¹	La présente loi s'applique au personnel:
^a	de l'administration fédérale au sens de l'art. 2, al. 1 et 2, de la loi du 21 mars 1997 sur l'organisation du gouvernement et de l'administration (LOGA)3;
^b	des Services du Parlement régis par la loi du 13 décembre 2002 sur le Parlement5;
^c	...
^d	des Chemins de fer fédéraux régis par la loi fédérale du 20 mars 1998 sur les Chemins de fer fédéraux7;
^e	des unités administratives décentralisées visées à l'art. 2, al. 3, LOGA, si les lois spéciales n'en disposent pas autrement;
^f	du Tribunal administratif fédéral, du Tribunal pénal fédéral et du Tribunal fédéral des brevets, pour autant que la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral9, la loi du 19 mars 2010 sur l'organisation des autorités pénales10 et la loi du 20 mars 2009 sur le Tribunal fédéral des brevets11 n'en disposent pas autrement;
^g	du Tribunal fédéral régi par la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral13;
^h	du secrétariat de l'Autorité de surveillance du Ministère public de la Confédération;
ⁱ	du Ministère public de la Confédération, au sens de l'art. 22, al. 2, de la loi du 19 mars 2010 sur l'organisation des autorités pénales16;
^j	des commissions fédérales d'estimation, pour autant qu'il exerce une fonction à titre principal (membres des commissions et collaborateurs des secrétariats permanents).
²	Elle ne s'applique pas:
^a	aux personnes élues par l'Assemblée fédérale en vertu de l'art. 168 de la Constitution;
^b	aux apprentis soumis à la loi fédérale du 13 décembre 2002 sur la formation professionnelle19;
^c	au personnel recruté à l'étranger et engagé pour y travailler;
^d	au personnel des organisations et des personnes de droit public ou de droit privé extérieures à l'administration fédérale auxquelles sont confiées des tâches administratives, à l'exception des Chemins de fer fédéraux.

SR 173.71 Loi fédérale du 19 mars 2010 sur l'organisation des autorités pénales de la Confédération (Loi sur l'organisation des autorités pénales, LOAP) - Loi sur l'organisation des autorités pénales LOAP Art. 27 Statut et organisation de l'autorité de surveillance - 1 L'autorité de surveillance se constitue elle-même.
¹	L'autorité de surveillance se constitue elle-même.
²	Elle dispose d'un secrétariat permanent et prend les décisions relevant de la compétence de l'employeur.
³	L'Assemblée fédérale précise par voie d'ordonnance l'organisation et les tâches de l'autorité de surveillance.