1C_546/2014 - 2014-12-09 - Politische Rechte - Gesamterneuerungswahl des Kantonsrates vom 5. Oktober 2014

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 1/2}

1C 546/2014

Urteil vom 9. Dezember 2014

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Karlen,
Gerichtsschreiber Störi.

Verfahrensbeteiligte
1. Piratenpartei Zentralschweiz,
handelnd durch Florian Mauchle,
und dieser vertreten durch Herr Stefan Thöni,
2. Florian Mauchle,
vertreten durch Stefan Thöni,
3. Stefan Thöni,
Beschwerdeführer,

gegen

Regierungsrat des Kantons Zug.

Gegenstand
Gesamterneuerungswahl des Kantonsrats vom 5. Oktober 2014,

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zug, Verwaltungsrechtliche Kammer,
vom 13. November 2014.

Sachverhalt:

A.
Am 5. Oktober 2014 fand im Kanton Zug die Gesamterneuerungswahl des Kantonsrats statt. Dabei wurden die Sitze zum ersten Mal nach der doppeltproportionalen Methode "Doppelter Pukelsheim" verteilt, und nach dem revidierten § 52c Abs. 3 des Wahl- und Abstimmungsgesetzes (WAG) galten Sperrklauseln, wonach eine Listengruppe 5 % aller Parteistimmen in einem Wahlkreis oder 3 % im gesamten Kanton benötigt, um an der Sitzverteilung teilzunehmen. Die Piratenpartei Zentralschweiz nahm in drei Wahlkreisen (Zug, Menzingen und Steinhausen) an der Wahl teil; sie erreichte weder im Kanton noch in einer der drei Gemeinden das Quorum, und ihre Ergebnisse hätten auch unabhängig von den geltenden Sperrklauseln in keinem der Wahlkreise zu einem Sitzgewinn gereicht.

Am 6. Oktober 2014 reichten die Piratenpartei Zentralschweiz, Florian Mauchle und Stefan Thöni beim Regierungsrat des Kantons Zug Wahlbeschwerde ein mit den Anträgen, die Kantonsratswahl vom 5. Oktober aufzuheben und neu anzusetzen, wobei die Quoren von Art. 52c Abs. 3 WAG nicht anzuwenden seien. Eventuell sei festzustellen, dass Art. 52c Abs. 3 WAG vor Bundes- und Völkerrecht nicht standhalte. Ausserdem ersuchten sie den Regierungsrat, der Beschwerde aufschiebende Wirkung zuzuerkennen.

Am 21. Oktober 2014 trat der Regierungsrat auf die Beschwerde nicht ein. Einer allfälligen Verwaltungsgerichtsbeschwerde entzog er die aufschiebende Wirkung.

Die Piratenpartei Zentralschweiz, Florian Mauchle und Stefan Thöni fochten diesen Regierungsratsbeschluss beim Verwaltungsgericht des Kantons Zug an. Dieses wies die Beschwerde am 13. November 2014 ab, soweit es darauf eintrat.

B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und subsidiärer Verfassungsbeschwerde beantragen die Piratenpartei Zentralschweiz, Florian Mauchle und Stefan Thöni, dieses Urteil des Verwaltungsgerichts sowie die Gesamterneuerungswahl des Zuger Kantonsrats vom 5. Oktober 2014 aufzuheben und letztere neu anzusetzen. Eventuell sei das Urteil des Verwaltungsgerichts aufzuheben und die Sache zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen. Ausserdem ersuchen sie, der Beschwerde aufschiebende Wirkung zuzuerkennen.

C.
Das Verwaltungsgericht beantragt in seiner Vernehmlassung, der Beschwerde keine aufschiebende Wirkung zuzuerkennen und sie abzuweisen. Die Direktion des Innern beantragt, der Beschwerde keine aufschiebende Wirkung zu erteilen und den Bundesgerichtsentscheid ohne Verzug im Dispositiv zu eröffnen. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten sowie die subsidiäre Verfassungsbeschwerde seien abzuweisen, soweit auf sie einzutreten sei.

Die Piratenpartei Zentralschweiz, Florian Mauchle und Stefan Thöni halten in ihrer Replik an der Beschwerde fest. Sie wenden sich gegen die Eröffnung des Bundesgerichtsentscheides im Dispositiv, da die Begründung für sie - auch im Hinblick auf verschiedene Verfahren ihrer Zürcher Schwesterpartei - zentral sei; dagegen sei eine mündliche Urteilsberatung nach Art. 58 BGG durchzuführen.

Erwägungen:

1.
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Gerichtsentscheid über die Gesamterneuerungswahl des kantonalen Parlaments. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten betrifft somit die politische Stimmberechtigung und ist zulässig (Art. 82 lit. c , Art. 87 Abs. 1 , Art. 88 Abs. 1 lit. a BGG). Für eine subsidiäre Verfassungsbeschwerde besteht daher von vornherein kein Raum. Die Piratenpartei Zentralschweiz als (auch) im Kanton Zug aktive politische Partei sowie die beiden privaten Beschwerdeführer als Zuger Stimmberechtigte sind zur Beschwerde befugt (Art. 89 Abs. 3 BGG; BGE 139 I 195 E. 1.4). Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass, weshalb auf die Beschwerde einzutreten ist.

2.

2.1. Die Beschwerdeführer rügen, die unter Berücksichtigung der in § 52c Abs. 3 WAG festgelegten Sperrklauseln vorgenommene Sitzverteilung verletze ihr Stimmrecht; die Quoren seien verfassungswidrig und mit Art. 25 UNO-Pakt II (SR 0.103.2) nicht vereinbar. Sie legen allerdings unter Verletzung ihrer Begründungspflicht nicht näher dar, inwiefern die umstrittenen Quoren diese völkerrechtliche Bestimmung verletzen könnten, und das ist auch nicht ersichtlich. Auf die Rüge ist nicht einzutreten (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE134 II 244 E. 2.2).

2.2. Nach § 38 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zug (vom 31. Januar 1894; KV) besteht der Zuger Kantonsrat aus 80 Mitgliedern. Seine Gesamterneuerung richtet sich nach dem Grundsatz des proportionalen Wahlverfahrens (§ 38 Abs. 2 KV), wobei die Einwohnergemeinden die Wahlkreise sind. Die Zahl der Kantonsratssitze wird nach Massgabe der nachgeführten Bevölkerungsstatistik ermittelt, wobei jeder Wahlkreis mindestens zwei Sitze hat (Abs. 3). "Die Zuteilung der Sitze aufgrund der Stimmenzahlen erfolgt zuerst an die Parteien und politischen Gruppierungen entsprechend deren Wählerstärke im Kanton. Danach werden die Sitze der Parteien und politischen Gruppierungen auf die Wahlkreise nach Massgabe ihrer Sitzzahl gemäss Absatz 3 zugeteilt (doppeltproportionales Zuteilungsverfahren) " (Abs. 4).

2.3. Im Einzelnen gilt:

2.3.1. Für die Wahl des Kantonsrats wird aus der Zahl der gültigen Wahlzettel die Zahl der Stimmen festgestellt, welche die einzelnen Kandidatinnen und Kandidaten jeder Liste erhalten haben (Kandidatenstimmen; § 45 Abs. 2 lit. a WAG), die Zahl der Zusatzstimmen (d.h. nach § 43 WAG die freien Plätze, wenn auf einem Wahlzettel weniger gültige Kandidatenstimmen als Mandate im Wahlkreis aufgeführt sind, § 45 Abs. 2 lit. b WAG), die Summe der Kandidaten- und Zusatzstimmen jeder Partei (Parteistimmen; lit. c) und die Zahl der leeren Stimmen (d.h. die freien Plätze auf einem Wahlzettel ohne Listenbezeichnung; lit. d). Listen mit gleicher Bezeichnung bilden im Kanton eine Listengruppe; wird eine Liste nur ein einem Wahlkreis eingereicht, gilt sie als Listengruppe (§ 52c Abs. 1 und 2 WAG). Eine Listengruppe nimmt an der Sitzverteilung nur teil, wenn eine ihrer Listen mindestens 5 % aller Parteistimmen des betreffenden Wahlkreises oder wenn sie im gesamten Kanton mindestens 3 % aller Parteistimmen erhält (§ 52c Abs. 3 WAG); Listenverbindungen sind ausgeschlossen (Abs. 4).

2.3.2. Für die Oberzuteilung auf die Listengruppen wird die Parteistimmenzahl einer Liste durch die Zahl der im betreffenden Wahlkreis zu vergebenden Sitze geteilt und zur nächstgelegenen ganzen Zahl gerundet; das ergibt die Wählerzahl der Liste (§ 52d Abs. 1 WAG). In jeder Listengruppe werden die Wählerzahlen der Listen zusammengezählt; die Summe wird durch den Kantons-Wahlschlüssel geteilt und zur nächstgelegenen Zahl gerundet; das ergibt die der betreffenden Liste zustehenden Sitze (Abs. 2). Der Kantons-Wahlschlüssel wird von der Staatskanzlei so festgelegt, dass 80 Sitze vergeben werden (Abs. 3).

2.3.3. Für die Unterzuteilung auf die Listen wird die Parteistimmenzahl einer Liste durch den Wahlkreis-Divisor und den Listengruppen-Divisor geteilt und zur nächstgelegenen ganzen Zahl gerundet; das ergibt die Zahl der der Liste zustehenden Sitze (§ 52e Abs. 1 WAG). Die Staatskanzlei legt dabei den Wahlkreis-Divisor und den Listengruppen-Divisor so fest, dass jeder Wahlkreis die ihm verfassungsmässig zugeteilten Sitze erhält und jede Listengruppe die ihr gemäss Oberzuteilung zustehenden (Abs. 2).

2.3.4. Für die Verteilung der Sitze innerhalb der Liste werden die ihr zugewiesenen Sitze nach Massgabe der Kandidatinnen- bzw. Kandidatenstimmen auf die kandidierenden Personen verteilt. In jedem Wahlkreis erhält die stimmenstärkste Liste mindestens einen Sitz (§ 52f Abs. 1 und 1a WAG).

2.4. Soweit die Beschwerdeführer geltend machen wollen, § 52c Abs. 2 WAG sei mit § 38 Abs. 4 KV nicht vereinbar, da dort ein doppeltproportionales Wahlsystem, aber keine Sperrklauseln vorgegeben würden, ist die Rüge unbegründet. Das von der Kantonsverfassung vorgeschriebene Proporzsystem kann mit oder ohne Quoren ausgestaltet werden, deren Einführung stand somit im gesetzgeberischen Ermessen des Kantonsrats.

3.

3.1. Die Kantone sind in der Ausgestaltung ihres politischen Systems und des Wahlverfahrens weitgehend frei. Art. 39 Abs. 1 BV hält fest, dass die Kantone - entsprechend ihrer Organisationsautonomie - die Ausübung der politischen Rechte in kantonalen und kommunalen Angelegenheiten regeln. Diese Zuständigkeit wird nach den Mindestanforderungen gemäss Art. 51 Abs. 1 BV sowie im Rahmen der bundesverfassungsrechtlichen Garantie von Art. 34 BV ausgeübt (BGE 136 I 352 E. 2 S. 354, 376 E. 4.1 S. 378).

3.2. Art. 34 Abs. 1 BV gewährleistet die politischen Rechte (auf Bundes- sowie Kantons- und Gemeindeebene) in abstrakter Weise und ordnet die wesentlichen Grundzüge der demokratischen Partizipation im Allgemeinen. Der Gewährleistung kommt Grundsatzcharakter zu. Sie weist Bezüge auf zur Rechtsgleichheit (Art. 8 BV) sowie zur Rechtsweggarantie (Art. 29a BV). Der konkrete Gehalt der politischen Rechte mit ihren mannigfachen Teilgehalten ergibt sich nicht aus der Bundesverfassung, sondern in erster Linie aus dem spezifischen Organisationsrecht des Bundes bzw. der Kantone (BGE 136 I 352 E. 2 S. 354 f., 376 E. 4.1 S. 379). Die in Art. 34 Abs. 2 BV verankerte Wahl- und Abstimmungsfreiheit gibt den Stimmberechtigten Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Es soll garantiert werden, dass jeder Stimmberechtigte seinen Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen und entsprechend mit seiner Stimme zum Ausdruck bringen kann. Die Wahl- und Abstimmungsfreiheit gewährleistet die für den demokratischen Prozess und die Legitimität direktdemokratischer Entscheidungen
erforderliche Offenheit der Auseinandersetzung (BGE 139 I 195 E. 2 S. 201 f.; 136 I 352 E. 2 S. 355; 135 I 19 E. 2.1 S. 21, 292 E. 2 S. 293 f.; 129 I 185 E. 7.2 S. 199; je mit Hinweisen).

3.3. Bestandteil von Art. 34 BV bildet die Wahlrechtsgleichheit, welche die Grundsätze der Zählwertgleichheit, der Stimmkraft- oder Stimmgewichtsgleichheit sowie die Erfolgswertgleichheit beinhaltet (BGE 129 I 185 E. 7.3 S. 199 f.; Urteil 1C 59/2012 und 1C 61/2012 vom 26. September 2014 E. 8.3, zur Publikation vorgesehen). Bekennt sich ein Kanton für (kantonale oder kommunale) Parlamentswahlen zum Proporzverfahren, erlangt die Erfolgswertgleichheit besondere Bedeutung. Diese soll sicherstellen, dass allen Stimmen derselbe Erfolg zukommt, d.h. dass sie materiell und in gleicher Weise zum Wahlergebnis beitragen und bei der Mandatsverteilung berücksichtigt werden. Ein Proporzverfahren zeichnet sich dadurch aus, dass es den verschiedenen Gruppierungen eine Vertretung ermöglicht, die weitgehend ihren Wähleranteilen entspricht. Die Zahl der gewichtslosen Stimmen ist auf ein Minimum zu begrenzen. Die Erfolgswertgleichheit hat wahlkreisübergreifenden Charakter, denn sie bedingt auch eine innerhalb des gesamten Wahlgebiets gleiche Verwirklichung des Erfolgswerts (BGE 131 I 74 E. 3.1 S. 78 f.; 129 I 185 E. 7.3 S. 199 f.; Urteil 1C 495/2012 vom 12. Februar 2014 E. 3.2 nicht publ. in: BGE 140 I 107). Die bundesgerichtliche Rechtsprechung
lässt bis zu einem gewissen Grad sachlich gerechtfertigte Einschränkungen der Erfolgswertgleichheit zu. Die rechtfertigenden Gründe müssen umso gewichtiger sein, je grösser die Abweichungen von der Erfolgswertgleichheit sind (Zusammenfassung der Rechtsprechung im Urteil 1C 369/2014 vom 28. November 2014 E. 5).

4.

4.1. Der Kanton Zug schreibt für die Wahl des Kantonsrats das Proporzwahlverfahren vor (E. 2), womit dem Grundsatz der Erfolgswertgleichheit besondere Bedeutung zukommt. Die gesetzlichen Quoren von § 52c Abs. 3 WAG haben zur Folge, dass bei den Kantonsratswahlen sämtliche Stimmen, die an Listengruppen gehen, deren Listen weder in einem Wahlkreis 5 % noch im Kanton 3 % der Stimmen erhalten, bei der Mandatsverteilung nicht berücksichtigt werden und gewichtslos bleiben. Dies stellt einen Einbruch in den Grundsatz der Erfolgswertgleichheit dar und schränkt damit die aus Art. 34 BV fliessende Wahlrechtsgleichheit ein. Zu prüfen bleibt, ob für diese Einschränkung genügende sachliche Gründe bestehen.

4.2. Gesetzliche Quoren bezwecken in erster Linie, eine zu grosse Zersplitterung der im Parlament einsitzenden politischen Kräfte zu verhindern (Hangartner/Kley, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2000, S. 589 f. Rz. 1452 ; Matthias Hauser/Tobias Jaag, Zulässigkeit direkter Quoren bei kantonalen Parlamentswahlen, insbesondere bei den Grossratswahlen im Kanton Aargau, in: ZBl 109/2008 S. 65, 75; Andrea Töndury, Bundesstaatliche Einheit und kantonale Demokratie, Diss. 2004, S. 267 f.; Pierre Tschannen, Stimmrecht und politische Verständigung, 1995, S. 500 f. N. 752; Thomas Poledna, Wahlrechtsgrundsätze und kantonale Parlamentswahlen, Diss. 1988, S. 118 ff.). Wie das Verwaltungsgericht im angefochtenen Entscheid (E. 5b S. 20) ausführt, bezweckt nach der Auffassung der vorberatende Kommission des Kantonsrates § 52c Abs. 3 WAG den Ausschluss von Singularinteressen vertretenden Kleinstparteien; im Interesse einer effizienten Mitwirkungskultur sei es unerwünscht, dass deren Vertreter im Rat Einsitz nehmen, mangels Parteistärke aber nicht in Kommissionen mitwirken könnten.

4.2.1. Im System der Schweizerischen Konkordanzdemokratie ist die Regierung vom Parlament relativ unabhängig. Parlamentsbeschlüsse sind sodann nicht vom Bestand einer klaren und feststehenden Mehrheit abhängig; vielmehr bilden sich situationsbedingt wechselnde Mehrheiten. In einem solchen System rechtfertigt allein die Motivation, im Parlament klare und stabile Mehrheitsverhältnisse zu schaffen, keine Einschränkungen der Erfolgswertgleichheit (Alfred Kölz, Probleme des kantonalen Wahlrechts, in: ZBl 88/1987 S. 1, 25 f.; Poledna, a.a.O., S. 122 ff.). Das Bundesgericht anerkennt aber, dass die Kantone ein legitimes Interesse daran haben können, eine allzu grosse Zersplitterung der politischen Kräfte im Parlament zu verhindern (BGE 124 I 55 E. 5c/bb S. 65 ff. mit Hinweisen; Urteil 1C 59/2012 und 1C 61/2012 vom 26. September 2014 E. 12.2; diesbezüglich kritisch: Tschannen, a.a.O., S. 502 N. 754 sowie Poledna, a.a.O., S. 118 ff.). Eine grosse Zersplitterung der Parteien erschwert nämlich die Arbeit eines Parlaments und schwächt unter Umständen seine Stellung im Verhältnis zur Regierung und Verwaltung (Hangartner/Kley, a.a.O., S. 589 f. Rz. 1452). Wie die Vorinstanz zu Recht ausgeführt hat, kann ein Bedürfnis für ein gesetzliches Quorum
gerade auch in denjenigen Gemeinwesen bestehen, in denen nicht schon die Wahlkreiseinteilung bzw. die Methode der Zuteilung der Sitze auf die Wahlkreise eine allzu grosse Zersplitterung der im Parlament vertretenen Parteien verunmöglicht, etwa weil das Wahlgebiet gar nicht in mehrere Wahlkreise eingeteilt ist oder weil die Wahlkreiseinteilung wegen der Anwendung der Methode "Doppelter Pukelsheim" keinen entsprechenden Effekt hat (Urteil 1C 369/2014 vom 28. November 2014 E. 6.2.1).

4.2.2. Die mit einer grossen Zersplitterung der politischen Kräfte im Parlament verbundenen Gefahren rechtfertigen nur massvoll ausgestaltete gesetzliche Quoren, welche die Erfolgswertgleichheit nicht zu stark einschränken (Hangartner/Kley, a.a.O., S. 590 f. Rz. 1453; Töndury, a.a.O., S. 269). Andererseits setzt die Einführung eines massvollen gesetzlichen Quorums nicht voraus, dass das Parlament andernfalls geradezu handlungsunfähig wäre oder eine besonders schwerwiegende Beeinträchtigung der Effizienz der Ratstätigkeit drohen würde (a.M. Hauser/Jaag, a.a.O., S. 78). Insofern ist der Einwand der Beschwerdeführer, es drohe im Kantonsrat keineswegs eine Zersplitterung der Kräfte, da die Mehrheitsverhältnisse seit Jahren stabil seien, Sitzverschiebungen sich in engen Grenzen hielten und die Zahl der im Kantonsrat vertretenen Parteien - sechs - überschaubar sei, zwar nachvollziehbar, aber nicht entscheidend. Die allgemeine Gefahr der durch eine grosse Zersplitterung der politischen Kräfte verursachten Beeinträchtigung der Effizienz des Ratsbetriebs stellt einen ausreichenden sachlichen Grund dar für die mit einem massvollen gesetzlichen Quorum verbundene Einschränkung der Erfolgswertgleichheit.

4.3. Gesetzliche Quoren schränken die Erfolgswertgleichheit abhängig von ihrer Ausgestaltung und den weiteren rechtlichen sowie tatsächlichen Umständen unterschiedlich stark ein. Mehrere Kantone sehen denn für die Wahl ihrer Parlamente auch ein gesetzliches Quorum vor, während andere darauf verzichten.

4.3.1. Ein massgebliches Kriterium für die Beurteilung der Zulässigkeit eines gesetzlichen Quorums ist seine Höhe. Das Bundesgericht hat in BGE 131 I 74 mit Verweis auf frühere Entscheide ausgeführt, dass 10 % die maximal zulässige Höhe für gesetzliche Quoren darstellen. Dabei handelt es sich um eine absolute Obergrenze, zumal gesetzliche Quoren, deren Festsetzung immer ein willkürliches Element in sich tragen, schon bei einer Grösse von deutlich unter 10 % die gewünschte Wirkung entfalten. Es sind kaum sachliche Gründe denkbar, die eine Annäherung an diesen Wert, geschweige denn seine Überschreitung, rechtfertigen können (a.a.O., E. 5.3 f. S. 83 f.; Urteil 1C 369/2014 vom 28. November 2014 E. 6.3.1).

4.3.2. Von Bedeutung ist auch das Gebiet, auf welches sich ein gesetzliches Quorum bezieht (vgl. POLEDNA, a.a.O., S. 129 f.). Wird ein Parlament in mehreren Wahlkreisen gewählt, können gesetzliche Quoren für das ganze Wahlgebiet, wahlkreisbezogen mit Wirkung nur für den jeweiligen Wahlkreis oder - wie in § 52c Abs. 3 WAG - kombiniert festgelegt werden.

4.3.3. Wie stark ein gesetzliches Quorum die Erfolgswertgleichheit einschränkt, hängt schliesslich davon ab, ob die Wahlordnung Listenverbindungen zulässt und gegebenenfalls wie das Quorum auf sie anzuwenden ist. Der Ausschluss von Listenverbindungen (§ 52c Abs. 4 WAG) verstärkt die Einschränkung der Erfolgswertgleichheit.

4.4.

4.4.1. Unbestritten ist, dass die Anwendung tieferer Quoren oder der Verzicht darauf den Einzug von Kleinparteien in den Kantonsrat begünstigen und tendenziell die Anzahl der im Rat vertretenen Parteien erhöhen würde. Zwar würde dies kaum dazu führen, dass der Kantonsrat geradezu funktionsunfähig würde. Der Einzug von Kleinparteien und die Erhöhung der Anzahl der vertretenen Parteien bergen aber die Gefahr, dass der Parlamentsbetrieb komplizierter und weniger effizient wird. Daran ändert grundsätzlich auch der Umstand nichts, dass sich Vertreter verschiedener Parteien zu Fraktionen zusammenschliessen können und auch fraktionslose Ratsmitglieder in die Kommissionen wählbar sind (§ 22 Abs. 2bis der Geschäftsordnung des Kantonsrates vom 1. Dezember 1932).

4.4.2. Die alternativ zu erfüllenden gesetzliche Quoren von § 52c Abs. 3 WAG sind deutlich niedriger als der vom Bundesgericht festgelegte Maximalwert von 10 %. Richtig ist zwar, dass angesichts des wahlkreisbezogenen Quorums sowie der unterschiedlichen Grösse der Wahlkreise besondere Konstellationen entstehen können, die im Hinblick auf die Wahlrechtsgleichheit nicht optimal sind. So betrug bei der Erneuerungswahl vom 5. Oktober 2014 das 5 % - Quorum im kleinsten Wahlkreis, der Gemeinde Neuheim, 74, und im grössten Wahlkreis, der Stadt Zug, 6'595. In Neuheim hätte somit eine Liste mit 75 Stimmen das Quorum erfüllt, womit ihre Listengruppe zur Sitzverteilung zugelassen worden wäre, währenddem eine Liste in der Stadt Zug mit 6'594 Stimmen davon ausgeschlossen geblieben wäre. Für eine gewisse Privilegierung der Wähler von politischen Gruppierungen, die nur in einem oder wenigen Wahlkreisen stark sind, sowie die damit unter Umständen verbundene Benachteiligung von Wählern aus Gruppierungen, welche das geforderte Quorum in keinem Wahlkreis erreichen, bestehen allerdings ebenfalls sachliche Gründe. Namentlich wird damit ermöglicht, dass lokale politische Bewegungen, die im übrigen Kantonsgebiet (noch) nicht etabliert sind, sich
wahlkreisbezogen besonderen Anliegen annehmen und diese in den Kantonsrat tragen können (Urteil 1C 369/2014 vom 28. November 2014 E. 6.4.3).

4.5. Zwar ist anzunehmen, dass sich die Gefahr eines schwerfälligeren und weniger effizienten Betriebs des Kantonsrats auch mit tieferen gesetzlichen Quoren verringern liesse. Andererseits schränken sie in ihrer konkreten Ausgestaltung die Erfolgswertgleichheit jedenfalls nicht stark ein. Sie sind insgesamt massvoll und die mit ihnen verbundene Einschränkung der Wahlrechtsgleichheit ist sachlich haltbar.

5.
Die Beschwerdeführer werfen dem Verwaltungsgericht Willkür vor. Es habe ausgeführt, die gesetzlichen Sperrklauseln seien vom Kantonsrat im Verhältnis 60 % zu 40 % beschlossen worden; dieser demokratisch legitimierte Entscheid dürfe nicht leichthin aufgehoben werden (E. 5c S. 21). Indem es diese für die materielle Überprüfung der umstrittenen Gesetzesbestimmung irrelevante Erwägung zu deren formellem Zustandekommen in seine Entscheidfindung habe einfliessen lassen, sei es in Willkür verfallen.

Der beanstandete Satz ist insofern missverständlich, als man daraus ableiten könnte, das Verwaltungsgericht würde sich bei der materiellen Beurteilung der Verfassungswidrigkeit von Gesetzen umso grössere Zurückhaltung auferlegen, je unumstrittener dieses angenommen wurde. Das wäre unzulässig; ob ein Gesetz verfassungswidrig ist oder nicht, hängt von seinem Inhalt und nicht davon ab, ob es knapp oder grossmehrheitlich angenommen wurde. Es steht indessen keineswegs fest, das das Verwaltungsgericht bei der Beurteilung der Verfassungsmässigkeit von § 52c Abs. 3 WAG von falschen Voraussetzungen ausgegangen ist, es könnte sich - naheliegender - auch bloss um eine verunglückte Formulierung handeln. Vor allem aber ist dies für den Ausgang des Verfahrens nicht massgebend, da sich die umstrittene Bestimmung ohnehin als verfassungskonform herausgestellt hat. Die Willkürrüge ist jedenfalls im Ergebnis unbegründet.

6.
Die Beschwerdeführer rügen, der Kantonsrat habe bei der Neugestaltung seiner Wahlordnung "in eigener Sache legiferiert", weshalb das Verwaltungsgericht die angefochtenen Bestimmungen einer "weitgehenden Kontrolle" hätte unterziehen müssen. Indem es dies unterlassen habe, sei es in Willkür verfallen und habe ihr rechtliches Gehör verletzt.

Der Kantonsrat ist (unter dem Vorbehalt des Referendums) zuständig für den Erlass der Gesetze und damit auch des seine eigene Wahlordnung enthaltenden WAG. Es mag auch durchaus sein, dass das Aufkommen der Piratenpartei dem Rat bzw. einer Mehrheit seiner Mitglieder Anlass für die Einführung der Quoren bot. Das ändert indessen nichts daran, dass § 52c Abs. 3 WAG vom zuständigen Organ im dafür vorgesehenen Verfahren erlassen wurde. Das Verwaltungsgericht hat die Bestimmung im Rahmen seiner Zuständigkeit überprüft und damit seine Pflicht erfüllt. Eine weit (er) gehende Kontrolle - was immer die Beschwerdeführer darunter genau verstehen mögen - stand ihm gar nicht zu, es hat weder das Willkürverbot noch das rechtliche Gehör verletzt, indem es eine solche unterliess. Die Rüge ist offensichtlich unbegründet.

7.
Die Beschwerde ist somit abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden die Beschwerdeführer kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1 BGG). Da dieses Urteil rechtzeitig vor der konstituierenden Sitzung des Kantonsrats ergeht, erübrigen sich auf die Beschleunigung des Verfahrens abzielende Anordnungen; die entsprechenden Anträge auf Versand des Urteils im Dispositiv bzw. die Durchführung einer mündlichen Urteilsberatung werden mit der Zustellung des Urteils vor der konstituierenden Sitzung des Kantonsrats vom 18. Dezember 2014 gegenstandslos.

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden den Beschwerdeführern zu gleichen Teilen auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, dem Regierungsrat des Kantons Zug und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zug, Verwaltungsrechtliche Kammer, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 9. Dezember 2014

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Fonjallaz

Der Gerichtsschreiber: Störi

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 58 Beratung - 1 Das Bundesgericht berät den Entscheid mündlich:
¹	Das Bundesgericht berät den Entscheid mündlich:
^a	wenn der Abteilungspräsident beziehungsweise die Abteilungspräsidentin dies anordnet oder ein Richter beziehungsweise eine Richterin es verlangt;
^b	wenn sich keine Einstimmigkeit ergibt.
²	In den übrigen Fällen entscheidet das Bundesgericht auf dem Weg der Aktenzirkulation.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 82 Grundsatz - Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden:
^a	gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts;
^b	gegen kantonale Erlasse;
^c	betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 87 Vorinstanzen bei Beschwerden gegen Erlasse - 1 Gegen kantonale Erlasse ist unmittelbar die Beschwerde zulässig, sofern kein kantonales Rechtsmittel ergriffen werden kann.
¹	Gegen kantonale Erlasse ist unmittelbar die Beschwerde zulässig, sofern kein kantonales Rechtsmittel ergriffen werden kann.
²	Soweit das kantonale Recht ein Rechtsmittel gegen Erlasse vorsieht, findet Artikel 86 Anwendung.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 88 Vorinstanzen in Stimmrechtssachen - 1 Beschwerden betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen sind zulässig:
¹	Beschwerden betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen sind zulässig:
^a	in kantonalen Angelegenheiten gegen Akte letzter kantonaler Instanzen;
^b	in eidgenössischen Angelegenheiten gegen Verfügungen der Bundeskanzlei und Entscheide der Kantonsregierungen.
²	Die Kantone sehen gegen behördliche Akte, welche die politischen Rechte der Stimmberechtigten in kantonalen Angelegenheiten verletzen können, ein Rechtsmittel vor. Diese Pflicht erstreckt sich nicht auf Akte des Parlaments und der Regierung.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 89 Beschwerderecht - 1 Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
¹	Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
^a	vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
^b	durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und
^c	ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.
²	Zur Beschwerde sind ferner berechtigt:
^a	die Bundeskanzlei, die Departemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann;
^b	das zuständige Organ der Bundesversammlung auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals;
^c	Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt;
^d	Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
³	In Stimmrechtssachen (Art. 82 Bst. c) steht das Beschwerderecht ausserdem jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist.

IR 0.103.2 Internationaler Pakt vom 16. Dezember 1966 über bürgerliche und politische Rechte UNO-Pakt-II Art. 25 - Jeder Staatsbürger hat das Recht und die Möglichkeit, ohne Unterschied nach den in Artikel 2 genannten Merkmalen und ohne unangemessene Einschränkungen
^a	an der Gestaltung der öffentlichen Angelegenheiten unmittelbar oder durch frei gewählte Vertreter teilzunehmen;
^b	bei echten, wiederkehrenden, allgemeinen, gleichen und geheimen Wahlen, bei denen die freie Äusserung des Wählerwillens gewährleistet ist, zu wählen und gewählt zu werden;
^c	unter allgemeinen Gesichtspunkten der Gleichheit zu öffentlichen Ämtern seines Landes Zugang zu haben.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 106 Rechtsanwendung - 1 Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an.
¹	Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an.
²	Es prüft die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 39 Ausübung der politischen Rechte - 1 Der Bund regelt die Ausübung der politischen Rechte in eidgenössischen, die Kantone regeln sie in kantonalen und kommunalen Angelegenheiten.
¹	Der Bund regelt die Ausübung der politischen Rechte in eidgenössischen, die Kantone regeln sie in kantonalen und kommunalen Angelegenheiten.
²	Die politischen Rechte werden am Wohnsitz ausgeübt. Bund und Kantone können Ausnahmen vorsehen.
³	Niemand darf die politischen Rechte in mehr als einem Kanton ausüben.
⁴	Die Kantone können vorsehen, dass Neuzugezogene das Stimmrecht in kantonalen und kommunalen Angelegenheiten erst nach einer Wartefrist von höchstens drei Monaten nach der Niederlassung ausüben dürfen.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 51 Kantonsverfassungen - 1 Jeder Kanton gibt sich eine demokratische Verfassung. Diese bedarf der Zustimmung des Volkes und muss revidiert werden können, wenn die Mehrheit der Stimmberechtigten es verlangt.
¹	Jeder Kanton gibt sich eine demokratische Verfassung. Diese bedarf der Zustimmung des Volkes und muss revidiert werden können, wenn die Mehrheit der Stimmberechtigten es verlangt.
²	Die Kantonsverfassungen bedürfen der Gewährleistung des Bundes. Der Bund gewährleistet sie, wenn sie dem Bundesrecht nicht widersprechen.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 34 Politische Rechte - 1 Die politischen Rechte sind gewährleistet.
¹	Die politischen Rechte sind gewährleistet.
²	Die Garantie der politischen Rechte schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 8 Rechtsgleichheit - 1 Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.
¹	Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.
²	Niemand darf diskriminiert werden, namentlich nicht wegen der Herkunft, der Rasse, des Geschlechts, des Alters, der Sprache, der sozialen Stellung, der Lebensform, der religiösen, weltanschaulichen oder politischen Überzeugung oder wegen einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung.
³	Mann und Frau sind gleichberechtigt. Das Gesetz sorgt für ihre rechtliche und tatsächliche Gleichstellung, vor allem in Familie, Ausbildung und Arbeit. Mann und Frau haben Anspruch auf gleichen Lohn für gleichwertige Arbeit.
⁴	Das Gesetz sieht Massnahmen zur Beseitigung von Benachteiligungen der Behinderten vor.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 66 Erhebung und Verteilung der Gerichtskosten - 1 Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
¹	Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
²	Wird ein Fall durch Abstandserklärung oder Vergleich erledigt, so kann auf die Erhebung von Gerichtskosten ganz oder teilweise verzichtet werden.
³	Unnötige Kosten hat zu bezahlen, wer sie verursacht.
⁴	Dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen dürfen in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis, ohne dass es sich um ihr Vermögensinteresse handelt, das Bundesgericht in Anspruch nehmen oder wenn gegen ihre Entscheide in solchen Angelegenheiten Beschwerde geführt worden ist.
⁵	Mehrere Personen haben die ihnen gemeinsam auferlegten Gerichtskosten, wenn nichts anderes bestimmt ist, zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zu tragen.

BGG:	58 66 82 87 88 89 106
BV:	8 29^a 34 39 51
SR 0.103.2:	25