1C_140/2016 - 2016-11-09 - Pianificazione territoriale e diritto pubblico edilizio

RS 173.110 LTF Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria

Art. 82 Principio

Il Tribunale federale giudica i ricorsi:

contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;

contro gli atti normativi cantonali;

concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}

1C 140/2016

Urteil vom 9. November 2016

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Karlen, Chaix, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Dold.

Verfahrensbeteiligte
1. Miteigentümergemeinschaft A.________, bestehend aus:

1.1. A. A.________,
1.2. B. A.________,
1.3. C. A.________,
2. D.________ & Co.,
Beschwerdeführer,
alle vertreten durch Rechtsanwalt
Prof. Dr. Walter Fellmann,

gegen

Stadt Luzern,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch den Stadtrat Luzern, Hirschengraben 17, 6002 Luzern,

Regierungsrat des Kantons Luzern, Regierungsgebäude, Bahnhofstrasse 15, 6002 Luzern, handelnd durch das Bau-, Umwelt- und Wirtschaftsdepartement des Kantons Luzern, Postfach 3768, 6002 Luzern.

Gegenstand
Raumplanung,

Beschwerde gegen das Urteil vom 23. Februar 2016 des Kantonsgerichts Luzern, 4. Abteilung.

Sachverhalt:

A.
A.A.________, B.A.________ und C.A.________ bilden zusammen die Miteigentümergemeinschaft A.________. Ihnen gehört das Grundstück Nr. 439 GB Luzern, rechtes Ufer (Parzelle des Hotels Schweizerhof). Zugleich sind sie Gesellschafter der D.________ & Co., welcher das Baurechtsgrundstück Nr. 4034 GB Luzern, rechtes Ufer gehört (Bauten des Hotels Schweizerhof).
A.A.________, B.A.________ und C.A.________ (nachfolgend: Miteigentümergemeinschaft A.________) und die D.________ & Co. erhoben am 23. Mai 2012 Einsprache gegen die geplante neue Bau- und Zonenordnung (BZO) der Stadt Luzern, die aus dem Bau- und Zonenreglement (BZR) und dem Zonenplan besteht. Die genannten Einsprecher wehrten sich gegen die vorgesehene Zuweisung der ihnen gehörenden Grundstücke zur Tourismuszone gemäss Art. 10 BZR. Diese Bestimmung hat folgenden Wortlaut:

"Art. 10 Tourismuszone (TO)
1 Die Tourismuszone dient dem Tourismus.
2 Zulässig sind Bauten, Anlagen und Nutzungen insbesondere
a. für Hotels und Restaurants
b. für Casinos.
3 Es können 20 Prozent der im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Bau- und Zonenordnung bewilligten, tatsächlich touristisch genutzten Fläche voraussetzungslos für Wohn- und Arbeitsnutzungen umgenutzt werden. Erstreckt sich die Tourismusnutzung auf mehrere Grundstücke, so ist die Anteilsregelung erfüllt, wenn sie auf diesen Grundstücken insgesamt eingehalten ist.
4 Darüber hinaus sind Wohn- und Arbeitsnutzungen zulässig, soweit sie den touristischen Zweck sichern oder optimieren. Dies ist in einem von Grundeigentümern und vom Stadtrat als unabhängig anerkannten Gutachten nachzuweisen.
5 In jedem Fall ist das Erdgeschoss oder das vom Stadtrat bezeichnete Geschoss publikumsorientiert zu nutzen."
Am 17. Januar 2013 stimmte der Grosse Stadtrat Luzern der neuen BZO zu. Zugleich wies er die dagegen erhobenen Einsprachen ab, darunter jene der Miteigentümergemeinschaft A.________ und der D.________ & Co. In der Volksabstimmung vom 9. Juni 2013 stimmte das Stimmvolk der Stadt Luzern der neuen BZO ebenfalls zu.
Am 3. Juni 2014 genehmigte der Regierungsrat des Kantons Luzern die Gesamtrevision der Bau- und Zonenordnung. Die Genehmigung betreffend die Tourismuszonen und die zugehörigen Nutzungsvorschriften stellte er zunächst zurück; sie erfolgte am 18. November 2014. Zugleich wies der Regierungsrat die Beschwerden der Miteigentümergemeinschaft A.________ sowie der D.________ & Co. ab.
Mit Urteil vom 23. Februar 2016 wies das Kantonsgericht Luzern die von den Grundeigentümern gegen den regierungsrätlichen Genehmigungsbeschluss erhobenen Beschwerden ab.

B.
Am 24. März 2016 erheben die Miteigentümergemeinschaft A.________ und die D.________ & Co. Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht. Sie beantragen die Aufhebung des Urteils des Kantonsgerichts Luzern und des Beschlusses des Stimmvolks der Stadt Luzern vom 9. Juni 2013 in Bezug auf die Zuordnung ihrer Grundstücke zur Tourismuszone; ihre Liegenschaften seien stattdessen der Wohn- und Arbeitszone zuzuweisen. Im Eventualstandpunkt beantragen sie die Rückweisung der Sache an die Vorinstanz.

Das Kantonsgericht, der Regierungsrat sowie die Stadt Luzern beantragen die Abweisung der Beschwerde. Die Miteigentümergemeinschaft A.________ und die D.________ & Co. haben repliziert.

C.
Die I. öffentlich-rechtliche Abteilung des Bundesgerichts hat die Angelegenheit am 9. November 2016 an einer öffentlichen Sitzung beraten.

Erwägungen:

1.

1.1. Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts ist ein Endentscheid einer letzten kantonalen Instanz (Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG). Ihm liegt ein Beschwerdeverfahren betreffend die Revision der Ortsplanung der Stadt Luzern und damit eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit zu Grunde (Art. 82 lit. a BGG). Da auf diesem Rechtsgebiet kein Ausschlussgrund nach Art. 83 BGG vorliegt, ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zulässig.

1.2. Das Bundesgericht wendet das Bundesrecht grundsätzlich von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Die Verletzung von Grundrechten (einschliesslich die willkürliche Anwendung von kantonalem Recht) prüft es dagegen nur insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und genügend begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 133 II 249 E. 1.4.2 S. 254 mit Hinweisen). Deshalb ist nicht zu prüfen, ob sich die strittige Schaffung einer Tourismuszone und die den Beschwerdeführern durch diese Massnahme auferlegten Nutzungsbeschränkungen mit der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) vereinbaren lassen; ein Verstoss gegen dieses Grundrecht wird nicht geltend gemacht.

1.3. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat, sofern dieser nicht offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 105 und Art. 97 Abs. 1 BGG). Neue Tatsachen und Beweismittel können nur so weit vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt (Art. 99 Abs. 1 BGG).

2.

2.1. Die Beschwerdeführer werfen dem Kantonsgericht zunächst vor, es habe den Sachverhalt willkürlich ermittelt (Art. 97 Abs. 1 BGG). Sie hätten im vorinstanzlichen Verfahren geltend gemacht, durch die Zuordnung ihrer Liegenschaften zur Tourismuszone würde sich deren Verkehrswert erheblich vermindern, was zu ungünstigeren Finanzierungsbedingungen führe. Sie hätten das Einholen eines Gutachtens beantragt, um die Auswirkungen dieser planerischen Massnahme auf den Verkehrswert ihrer Grundstücke einzuschätzen. Die Vorinstanz habe dies in antizipierter Beweiswürdigung abgelehnt, was sich als willkürlich erweise, denn die Stadt Luzern habe ihre Behauptung, der Verkehrswert werde nicht sinken, bloss mit vagen Hinweisen auf angebliche Bestätigungen von Hotelfinanzierungsunternehmen untermauert. Die Frage sei für den Ausgang des Verfahrens von Belang, denn die planerische Massnahme wäre jedenfalls unverhältnismässig, wenn das beantragte Gutachten eine Gefährdung ihres Betriebs, des Hotels Schweizerhof, bestätigen würde.

2.2. Eine Sachverhaltsfeststellung bzw. Beweiswürdigung erweist sich als willkürlich (Art. 9 BV), wenn das Gericht Sinn und Tragweite eines Beweismittels offensichtlich verkannt hat, wenn es ohne sachlichen Grund ein wichtiges und entscheidwesentliches Beweismittel unberücksichtigt gelassen oder wenn es auf der Grundlage der festgestellten Tatsachen unhaltbare Schlussfolgerungen gezogen hat. Dagegen darf das Gericht auf die Abnahme beantragter Beweismittel verzichten, wenn es gestützt auf die Aktenlage oder aufgrund der bereits abgenommenen Beweise seine Überzeugung gebildet hat und ohne Willkür in vorweggenommener Beweiswürdigung annehmen kann, dass seine Überzeugung durch weitere Beweiserhebungen nicht geändert würde (BGE 136 I 229 E. 5.3 S. 236 f. mit Hinweisen).

2.3. Die Stadt Luzern hat die Parzellen der Beschwerdeführer der Tourismuszone zugewiesen. Ob und wie sich dieser Planungsentscheid auf den Verkehrswert und damit auf die Kreditbedingungen auswirkt, wird sich erst in den kommenden Jahren zeigen. Es handelt sich mithin nicht um objektiv feststellbare Tatsachen, sondern um mögliche künftige Entwicklungen, die sich von der Natur der Sache her nicht mit Bestimmtheit vorhersagen lassen. Sie sind bloss mehr oder weniger plausiblen Annahmen zugänglich, zumal die Kreditkonditionen in erster Linie vom künftigen Zinsniveau im Allgemeinen bestimmt werden. Mit Bezug auf die Wirtschaftlichkeit eines Hotelunternehmens wie desjenigen der Beschwerdeführer sind die Unwägbarkeiten besonders gross, ist der Betrieb doch wesentlich von der allgemeinen Entwicklung des Tourismus im oberen Preissegment abhängig, der wiederum massgeblich von weiteren wirtschaftlichen Faktoren beeinflusst wird (wie dem Frankenkurs, der globalen Sicherheitslage und der ökonomischen Situation in den Herkunftsländern der Hotelgäste).

Die Vorinstanz hat in ihrem Urteil erwogen, Hotelfinanzierungsunternehmen hätten bestätigt, dass die mit Art. 10 BZR verbundenen Nutzungseinschränkungen nicht zu wesentlichen Finanzierungserschwernissen führen würden. Es trifft zu, dass die Begründung des Kantonsgerichts zu dieser Frage knapp ausgefallen ist; es hat sich im Wesentlichen auf die Ausführungen im Bericht und Antrag des Luzerner Stadtrats zur Revision der Bau- und Zonenordnung abgestützt. Dieser ist gestützt auf Angaben verschiedener Banken sowie der Schweizerischen Gesellschaft für Hotelkredite zum Ergebnis gelangt, aufgrund einer Zuordnung der verschiedenen Hotels entlang der Luzerner Seepromenade zur Tourismuszone seien nicht mit schlechteren Kreditkonditionen zu rechnen. Die Abklärungen sind von einer Arbeitsgruppe vorgenommen worden, in welcher der Beschwerdeführer B.A.________ als Vertreter des Hotels Schweizerhof selbst mitgewirkt hat. Sie waren den Beschwerdeführern somit bekannt, entgegen dem, was sie in der Beschwerde vorbringen. Aufgrund der dort gewonnenen Erkenntnisse, wonach die Zuordnung der betreffenden Hotels in eine Tourismuszone die Kreditbedingungen voraussichtlich kaum verschlechtern würde, und weil es ganz grundsätzlich nicht möglich ist, die
Auswirkungen der Zonenzuordnung zuverlässig zu prognostizieren, durfte das Kantonsgericht auf weitere Abklärungen, namentlich auf das Einholen der beantragten Expertise verzichten, ohne in Willkür zu verfallen.

3.

3.1. In der Sache werfen die Beschwerdeführer dem Verwaltungsgericht eine Verletzung ihrer Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 und Art. 94 BV) vor. Die Kriterien für die Zuweisung der einzelnen Hotels in die Tourismuszone seien untauglich und es fehle an einer genügenden gesetzlichen Grundlage hierfür. Die Zone sei zudem nicht raumplanerisch bedingt, weshalb eine unzulässige wirtschaftspolitische Massnahme vorliege, was mit den genannten Verfassungsbestimmungen nicht vereinbar sei. Auch sei die Nutzungseinschränkung, die Art. 10 BZR ihnen auferlege, unverhältnismässig. Sodann erachten sie die Grundsätze der Wettbewerbsneutralität und der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen als verletzt, weil andere Hotelbetriebe, die in einer direkten Konkurrenzsituation zu ihrem Betrieb stünden, nicht der Tourismuszone zugeteilt worden seien; diese genössen damit einen Wettbewerbsvorteil, weil sie von besseren Kreditkonditionen profitieren könnten.

3.2.

3.2.1. Gemäss Art. 27 Abs. 1 BV ist die Wirtschaftsfreiheit gewährleistet. Sie beinhaltet namentlich die freie Wahl des Berufes sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung (Art. 27 Abs. 2 BV; BGE 141 V 557 E. 7.1 S. 568 mit Hinweis). Die Wirtschaftsfreiheit steht natürlichen und juristischen Personen gleichermassen zu (BGE 140 I 218 E. 6.3 S. 229 mit Hinweisen). Gemäss Art. 94 Abs. 1 BV halten sich Bund und Kantone an den Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit. Abweichungen von diesem Grundsatz, insbesondere Massnahmen, die sich gegen den Wettbewerb richten, sind nur zulässig, wenn sie in der Bundesverfassung vorgesehen oder durch kantonale Regalrechte begründet sind (Art. 94 Abs. 4 BV). Während Art. 27 BV den individualrechtlichen Gehalt der Wirtschaftsfreiheit schützt, gewährleistet Art. 94 BV als grundlegendes Ordnungsprinzip einer auf marktwirtschaftlichen Prinzipien beruhenden Wirtschaftsordnung die systembezogene oder institutionelle Dimension der Wirtschaftsfreiheit. Diese beiden Aspekte sind freilich eng aufeinander bezogen und können nicht isoliert betrachtet werden (FELIX UHLMANN, in: Basler Kommentar, Bundesverfassung, 2015, N. 1 zu Art. 27 BV; Botschaft vom 20. November
1996 über eine neue Bundesverfassung, BBl 1997 I 175 ff., 293, 296). Eine Scharnierfunktion kommt sodann dem Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen und der staatlichen Wettbewerbsneutralität zu (BGE 138 I 378 E. 6.1 S. 384 f. mit Hinweisen).

3.2.2. Die Beschwerdeführer können sich auf die Wirtschaftsfreiheit berufen, zumal sie durch die Zuweisung ihrer Grundstücke zur Tourismuszone in der freien Ausübung ihrer privatwirtschaftlichen Tätigkeit tangiert werden. Einschränkungen der Wirtschaftsfreiheit sind zulässig, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen, verhältnismässig sind und den Kerngehalt des Grundrechts nicht einschränken (Art. 36 BV) sowie wenn sie nicht vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit abweichen (Art. 94 Abs. 4 BV). Das Vorliegen eines öffentlichen Interesses und die Verhältnismässigkeit prüft das Bundesgericht bei der Beschränkung von Grundrechten frei. Es auferlegt sich aber Zurückhaltung, soweit die Beurteilung von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die kantonalen Behörden besser überblicken (BGE 132 II 408 E. 4.3 S. 415 f. mit Hinweisen).

3.3. Das Bundesgericht hatte sich seit Jahrzehnten immer wieder mit der Vereinbarkeit raumplanerischer Massnahmen mit der Wirtschaftsfreiheit zu befassen:

In seinem Leiturteil BGE 109 Ia 264 hat es kommunale Vorschriften über die Erstellung von Einkaufszentren als zulässig und mit der damaligen Handels- und Gewerbefreiheit (Art. 22ter aBV; heute Wirtschaftsfreiheit) vereinbar erachtet, soweit sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und die Grundsätze der Verhältnismässigkeit und Rechtsgleichheit beachten. Nach dem damaligen Art. 22quater aBV (Raumplanungsartikel; heute: Art. 75 BV) zulässige raumplanerische Massnahmen können demnach eine Einschränkung der gewerblichen und wirtschaftlichen Betätigungsmöglichkeiten mit sich bringen. Eine solche Folge steht grundsätzlich nicht in Widerspruch zur Wirtschaftsfreiheit, solange die Massnahme raumplanerisch bedingt ist und im Zielbereich von Art. 75 BV liegt und sofern die Wirtschaftsfreiheit dadurch nicht völlig ihres Gehaltes entleert wird (a.a.O., E. 4 S. 267 mit Hinweis). Insbesondere stellt auch die Festsetzung der einzelnen Nutzungszonen und deren Begrenzung nach Bedarfskriterien keine verpönte Bedürfnisklausel dar, sondern ergibt sich aus der gesetzlichen Pflicht zur Ausscheidung von Bauzonen gemäss Art. 15 RPG (a.a.O., E. 4a S. 267 f. mit Hinweis).

Diese Rechtsprechung hat das Bundesgericht in BGE 111 Ia 93 betreffend einen Wohnanteilsplan der Stadt Zürich bestätigt. Es hat erwogen, der Wohnanteilsplan lasse in allen Wohnzonen und in der Kernzone Raum für eine gewerbliche Nutzung, verlange er doch nirgends einen Wohnanteil von 100 %. Die Liegenschaften der Beschwerdeführerin seien lediglich mit dem untersten Ansatz von 33 % belegt. Eine solche Regelung möge zwar die Tätigkeit von Dienstleistungsbetrieben erschweren, doch könne nicht gesagt werden, der Beschwerdeführerin werde es dadurch verunmöglicht, ihre Dienstleistung zu erbringen (a.a.O., E. 3 S. 100).

Ebenso urteilte das Bundesgericht in einem dem vorliegenden sehr ähnlichen Fall betreffend die Stadt Genf. Angefochten war ein städtisches Reglement, das namentlich bezweckte, im vorgesehenen Perimeter die bestehende Hotelnutzung als essenziellen Bestandteil des Quartierlebens zu erhalten. Die Regelung verletzte die Wirtschaftsfreiheit nicht, zumal sie für den Fall, dass die Hotelnutzung sich als unrentabel erweisen würde, eine Ausnahme vorsah (Urteil 1P.28/1993 vom 5. November 1993 E. 4 mit Hinweisen, in: SJ 1995 S. 85). Im Urteil 1C 229/2009 vom 15. Januar 2010 E. 4 erachtete das Bundesgericht eine Reglementsbestimmung, welche den Anwendungsbereich der erwähnten Regelung auf das gesamte Stadtgebiet von Genf ausdehnte, ebenfalls als mit der Wirtschaftsfreiheit vereinbar.

Aus den genannten sowie weiteren Urteilen ergibt sich, dass eine Massnahme, die vorwiegend raumplanerisch bedingt ist, jedoch zu einer Einschränkung der gewerblichen Betätigungsmöglichkeit führt, grundsätzlich nicht im Widerspruch zur Wirtschaftsfreiheit steht. Anders verhält es sich, wenn unter dem Deckmantel der Raumplanung ein Eingriff in den wirtschaftlichen Wettbewerb bezweckt wird oder die Wirtschaftsfreiheit durch die in Frage stehende Massnahme ihres Gehalts entleert würde (Urteile 1C 253/2013 vom 1. November 2013 E. 4.1, in: SJ 2014 I S. 153 und 1P.160/2004 vom 27. Januar 2005 E. 2.2 sowie die dort zitierte Rechtsprechung).

3.4. Die Beschwerdeführer kritisieren, es fehle eine hinreichende gesetzliche Grundlage für den Grundrechtseingriff. Die von der Vorinstanz angeführten Unterscheidungskriterien - für die Zuweisung in die Tourismuszone - seien in Art. 10 BZR nicht enthalten.

§ 35 Abs. 3 des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Luzern vom 7. März 1989 (SRL Nr. 735) sieht vor, dass die Bauzonen unterteilt werden können in Kern- oder Dorfzonen, Wohnzonen, Arbeitszonen, Weilerzonen, Zonen für öffentliche Zwecke, Zonen für Sport- und Freizeitanlagen, Grünzonen, Deponiezonen, Abbauzonen und Verkehrszonen. Gemäss Abs. 4 derselben Bestimmung können die Gemeinden weitere Bauzonen vorsehen. Damit besteht Raum für eine Tourismuszone, wie sie die Stadt Luzern in Art. 10 BZR vorsieht.

Der Zonenplan und das zugehörige Reglement bilden zusammen die baurechtliche Grundordnung und sind als Ganzes zu würdigen. Es ist nicht erforderlich und auch nicht möglich, dass sich die geografische Ausdehnung einer einzelnen Zone dem Reglement selbst entnehmen lässt. Dessen Aufgabe besteht vielmehr darin, die dort zulässigen Nutzungen näher zu umschreiben. Die präzise örtliche Umgrenzung der einzelnen Zonen erfolgt im Nutzungsplan. Die Erwartung der Beschwerdeführer, aus dem Reglement oder dem Plan sollten die Abgrenzungskriterien für die jeweilige Zonenzuordnung hervorgehen, ist nicht realistisch, müsste dies doch für alle Parzellen des jeweiligen Planperimeters gelten, was sich mit einem vernünftigen Aufwand gar nicht realisieren liesse.

Die Rüge der Beschwerdeführer, die Beschränkung der Wirtschaftsfreiheit beruhe nicht auf einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage, geht aus diesen Gründen fehl.

3.5. Die Beschwerdeführer bestreiten weiter, dass ein zulässiges öffentliches Interesse am Eingriff bestehe. Nur solange eine Massnahme raumplanerisch bedingt sei, seien damit verbundene wirtschaftspolitische Auswirkungen hinzunehmen.

Die Schaffung der Tourismuszone in der Stadt Luzern bezweckt unbestrittenermassen, eine (weitgehende) Umnutzung der bestehenden Hotels für Gewerbe oder als Luxuswohnungen zu verhindern. Gerade in touristisch bedeutenden Orten wie Luzern kommt der Erhaltung von Hotelbauten ein grosses öffentliches Interesse zu (BGE 136 II 204 E. 7.3 S. 213). Dieses Interesse ist an der betroffenen Lage direkt am See besonders ausgeprägt, handelt es sich dabei doch um einen städtebaulich und historisch besonders schutzwürdigen Bereich (vgl. Urteil 1P.28/1993 vom 5. November 1993 E. 4a mit Hinweisen, in: SJ 1995 S. 85). Publikumsorientierte Nutzungen tragen im Allgemeinen wesentlich zur Aufwertung und Belebung des öffentlichen Raums bei. Im vorliegenden Fall soll darüber hinaus gewährleistet werden, dass der attraktive Bereich am See der Bevölkerung und den Touristen erhalten bleibt. Gerade dem Hotel Schweizerhof kommt in dieser Hinsicht als Anfangspunkt der Hotelmeile am See für die Siedlungsstruktur der Stadt Luzern eine wichtige Bedeutung zu. Die Stadt Luzern hat offenkundig ein erhebliches Interesse daran, die Seepromenade als kulturell attraktives Zentrum zu erhalten, das auch abends belebt und für die Bevölkerung attraktiv bleibt, einem
Zeitraum, in welchem Gewerbezonen mit überwiegender Büronutzung kaum mehr belebt sind. Die planerische Massnahme lässt sich namentlich unter Art. 1 Abs. 1 und 2 RPG subsumieren, wonach bei der Siedlungsentwicklung die Bedürfnisse von Bevölkerung und Wirtschaft zu beachten sowie das soziale, wirtschaftliche und kulturelle Leben zu fördern sind, aber auch unter Art. 3 Abs. 3 RPG, nach welchem Siedlungen nach den Bedürfnissen der Bevölkerung zu gestalten sind. Schliesslich hat der Regierungsrat in seinem Entscheid darauf hingewiesen, dass Hotels gegenüber Ferien- und Zweitwohnungen den Vorteil haben, dass sie die Infrastrukur weniger belasten. Auch dabei handelt es sich um ein raumplanerisches Anliegen.

Die genannten öffentlichen Interessen sind bedeutsam und keineswegs vorgeschoben. Sie lassen faktische Auswirkungen auf die Wirtschaftstätigkeit klar in den Hintergrund treten. Wie insbesondere auch aus den folgenden Erwägungen hervorgeht, lässt sich zudem nicht behaupten, die Wirtschaftsfreiheit werde deshalb ihres Gehalts entleert.

3.6. Die Beschwerdeführer sind der Auffassung, die Nutzungsbeschränkung, die ihnen Art. 10 BZR auferlege, sei zu hoch; es sei nicht einzusehen, weshalb nur gerade 20 % der Grundstücksfläche frei nutzbar sein sollten. Damit erweise sich der Eingriff in ihre Wirtschaftsfreiheit als unverhältnismässig.

Auch dieser Argumentation kann nicht gefolgt werden. Es liegt auf der Hand, dass in der Tourismuszone eine überwiegende Nutzung als Hotel oder Restaurant (oder Casino) vorgeschrieben werden muss, wenn das damit angestrebte, im öffentlichen Interesse liegende Ziel erreicht werden soll. Gemäss Art. 10 Abs. 3 BZR können 20 % der im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Bau- und Zonenordnung bewilligten, tatsächlich touristisch genutzten Fläche voraussetzungslos einer Wohn- oder Arbeitsnutzung zugeführt werden, was den betroffenen Hotelbetrieben einen Spielraum für gastgewerbefremde Umnutzungen eröffnet und damit eine gewisse Flexibilität ermöglicht. Darüber hinaus führt Art. 10 Abs. 4 BZR eine Ausnahmeregelung ein, die es erlaubt, weitere Flächen einer Wohn- oder Arbeitsnutzung zuzuführen, soweit sie den touristischen Zweck sichern oder optimieren. Dadurch besteht eine reglementarische Möglichkeit, einem betroffenen Hotelbetrieb im Falle schwerwiegender Ertragsprobleme über die Grenze von 20 % hinaus weitere Umnutzungen zu erlauben, um den Hotelbetrieb sicherzustellen. Es ist nicht einsichtig, weshalb mit dieser Regelung die Überlebensfähigkeit der unterstellten Hotelbetriebe gefährdet sein sollte; konkrete Hinweise hierfür liefern die
Beschwerdeführer nicht. Insgesamt erscheint die Regelung somit hinreichend differenziert, um unterschiedlichen betrieblichen Bedürfnissen gerecht werden zu können; ob dies in jedem Einzelfall auch tatsächlich so wäre, kann nicht im Rahmen dieses Verfahrens geprüft werden.

Zu berücksichtigen ist in dieser Hinsicht auch, dass die Hotelnutzung mit spezifischen Vorteilen verbunden ist, welche die mit der umstrittenen Planungsmassnahme einhergehende Beschränkung der Wirtschaftsfreiheit umso mehr als zumutbar erscheinen lässt. Der Regierungsrat führte dazu in seinem Entscheid aus, die Stadt Luzern habe in der Vergangenheit Hotelbetreibern verschiedene Privilegien bezüglich grossem Bauvolumen und attraktiver Lage (See- und Aussichtslage) gewährt und nennt dafür eine Reihe von Hotels aus der gehobenen Klasse, darunter auch das Hotel Schweizerhof. Zu Recht weist er darauf hin, dass sich eine derartige Privilegierung bei einer Umnutzung nicht mehr rechtfertigen liesse.

Der Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit ist somit, entgegen der Kritik der Beschwerdeführer, nicht unverhältnismässig.

3.7.

3.7.1. Die Beschwerdeführer sind sodann der Auffassung, durch die Dimensionierung der Tourismuszone werde der Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen verletzt. Mit dem revidierten Zonenplan würden verschiedene Hotels ohne sachlichen Grund nicht der Tourismuszone zugewiesen, was gegen das Gebot der Wettbewerbsneutralität verstosse. Andere Betriebe, mit denen das Hotel Schweizerhof in einem direkten Konkurrenzverhältnis stehe, seien Art. 10 BZR nicht unterstellt.

3.7.2. Nach dem Grundsatz der Wettbewerbsneutralität bzw. der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen sind Massnahmen verboten, die den Wettbewerb unter direkten Konkurrenten verzerren und dadurch nicht wettbewerbsneutral sind. Als direkte Konkurrenten gelten Angehörige der gleichen Branche, die sich mit dem gleichen Angebot an dasselbe Publikum richten, um das gleiche Bedürfnis zu befriedigen. Die Gleichbehandlung der Gewerbegenossen geht weiter als das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot, gilt aber nicht absolut und schliesst gewisse Differenzierungen, etwa aus Gründen der Sozialpolitik, des Umweltschutzes oder der Kulturpolitik nicht aus. Eine entsprechend begründete Ungleichbehandlung muss jedoch verhältnismässig sein und soll spürbare Wettbewerbsverzerrungen vermeiden. Erforderlich ist eine Interessenabwägung (zum Ganzen: BGE 141 V 557 E. 7.2 S. 569; 130 I 26 E. 6.3.3.1 S. 53; 125 I 431 E. 4b/aa S. 435 f; je mit Hinweisen). Hinsichtlich des allgemeinen Rechtsgleichheitsgebots hat das Bundesgericht in konstanter Rechtsprechung festgehalten, es liege in der Natur der Raumplanung, dass die Gebiete, in denen gewisse Nutzungen erlaubt oder aber ausgeschlossen sind, irgendwie bezeichnet und von anderen Gebieten abgegrenzt werden müssen.
Im Planungsrecht hat der Grundsatz rechtsgleicher Behandlung deshalb nur eine abgeschwächte Bedeutung (BGE 121 I 245 E. 6e/bb S. 249; 117 Ia 302 E. 4b S. 307; 116 Ia 193 E. 3b S. 195; Urteil 1C 76/2011 vom 29. Juli 2011 E. 4.1, in: SJ 2012 I p. 77; je mit Hinweisen). Dies ist auch bei der Beurteilung der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen zu berücksichtigen.

3.7.3. Die von den Beschwerdeführern genannten Hotels, die nicht der Tourismuszone zugeteilt sind und zu denen der Schweizerhof in einem Konkurrenzverhältnis stehen soll, gehören allesamt nicht dem Luxussegment an und weisen zum Teil deutlich günstigere Übernachtungspreise auf als das Hotel Schweizerhof. Sie sprechen daher nicht dasselbe Kundensegment an, weshalb zweifelhaft erscheint, ob sie überhaupt als direkte Konkurrenten gelten können. Diese Frage braucht indes nicht vertieft zu werden, denn die Rüge der Ungleichbehandlung ist ohnehin unbegründet. Aus raumplanerischer Sicht ist nicht entscheidend, ob der Betrieb der Beschwerdeführer mit andern Hotels, die nicht in der Tourismuszone liegen, im Wettbewerb steht, sondern ob es planerisch vertretbare Gründe für eine andere Zonenzuordnung gibt. Dies kann nicht zweifelhaft sein. Die von den Beschwerdeführern angeführten Hotels befinden sich überwiegend jenseits der Kapellbrücke oder gar auf der andern Seite der Reuss in Bahnhofsnähe, und die betreffenden Quartiere weisen einen andern Charakter auf als die Seepromenade, was eine planerisch unterschiedliche Behandlung rechtfertigt. Dies trifft zwar nur beschränkt zu für die Hotels Hofgarten und Rebstock. Auch diese liegen aber
zurückversetzt an weniger prominenter Lage, und schon allein deshalb ist auch ihre Bedeutung für das kulturelle Leben der Stadt und für den Tourismus geringer. Auch hier erweist sich die zonenmässige Ungleichbehandlung sachlich als vertretbar. Die Rüge der Verletzung des Grundsatzes der Wettbewerbsneutralität ist deshalb unbegründet.

4.
Die Beschwerde ist aus den genannten Gründen abzuweisen.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten den unterliegenden Beschwerdeführern aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Eine Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen (Art. 68 Abs. 1 -3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden den Beschwerdeführern auferlegt.

3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Regierungsrat des Kantons Luzern und dem Kantonsgericht Luzern, 4. Abteilung, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 9. November 2016

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Fonjallaz

Der Gerichtsschreiber: Dold

1C_140/2016 09. novembre 2016 27. novembre 2016 Tribunale federale Pubblicato come BGE-142-I-162 Pianificazione territoriale e diritto pubblico edilizio

Oggetto Raumplanung

DE FR IT EN

Registro di legislazione

Registro DTF

109-IA-264 111-IA-93 116-IA-193 117-IA-302 121-I-245 125-I-431 130-I-26 132-II-408 133-II-249 136-I-229 136-II-204 138-I-378 140-I-218 141-V-557

Weitere Urteile ab 2000

1C_140/2016 1C_229/2009 1C_253/2013 1C_76/2011 1P.160/2004 1P.28/1993

1997/I/175

1995 S.852012 I S.772014 I S.153

RS 173.110 LTF Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria Art. 86 Autorità inferiori in generale
	1.	Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
		a.	del Tribunale amministrativo federale;
		b.	del Tribunale penale federale;
		c.	dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva;
		d.	delle autorità cantonali di ultima istanza, sempreché non sia ammissibile il ricorso al Tribunale amministrativo federale.
	2.	I Cantoni istituiscono tribunali superiori che giudicano quali autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale, in quanto un'altra legge federale non preveda che le decisioni di altre autorità giudiziarie sono impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
	3.	Per le decisioni di carattere prevalentemente politico i Cantoni possono istituire quale autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale un'autorità diversa da un tribunale.

RS 173.110 LTF Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria Art. 83 Eccezioni
	Il ricorso è inammissibile contro:
	a.	le decisioni in materia di sicurezza interna o esterna del Paese, neutralità, protezione diplomatica e altri affari esteri, in quanto il diritto internazionale non conferisca un diritto al giudizio da parte di un tribunale;
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		1.	l'entrata in Svizzera,
		2.	i permessi o autorizzazioni al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto,
		3.	l'ammissione provvisoria,
		4.	l'espulsione fondata sull'articolo 121 capoverso 2 della Costituzione federale e l'allontanamento,
		5. [1]	le deroghe alle condizioni d'ammissione,
		6. [2]	la proroga del permesso per frontalieri, il cambiamento di Cantone, il cambiamento d'impiego del titolare di un permesso per frontalieri, nonché il rilascio di documenti di viaggio a stranieri privi di documenti;
	d. [3]	le decisioni in materia d'asilo pronunciate:dal Tribunale amministrativo federale, salvo quelle che concernono persone contro le quali è pendente una domanda d'estradizione presentata dallo Stato che hanno abbandonato in cerca di protezione,da un'autorità cantonale inferiore e concernenti un permesso o un'autorizzazione al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto;
		1. [3]	dal Tribunale amministrativo federale, salvo quelle che concernono persone contro le quali è pendente una domanda d'estradizione presentata dallo Stato che hanno abbandonato in cerca di protezione,
		2.	da un'autorità cantonale inferiore e concernenti un permesso o un'autorizzazione al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto;
	e.	le decisioni concernenti il rifiuto dell'autorizzazione a procedere penalmente contro membri di autorità o contro agenti della Confederazione;
	f. [4]	le decisioni in materia di appalti pubblici se:non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale; sono fatti salvi i ricorsi contro gli appalti del Tribunale amministrativo federale, del Tribunale penale federale, del Tribunale federale dei brevetti, del Ministero pubblico della Confederazione e delle autorità giudiziarie cantonali superiori, oil valore stimato della commessa non raggiunge il valore soglia determinante secondo l'articolo 52 capoverso 1 in combinato disposto con l'allegato 4 numero 2 della legge federale del 21 giugno 2019 [5] sugli appalti pubblici;
		1.	non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale; sono fatti salvi i ricorsi contro gli appalti del Tribunale amministrativo federale, del Tribunale penale federale, del Tribunale federale dei brevetti, del Ministero pubblico della Confederazione e delle autorità giudiziarie cantonali superiori, o
		2.	il valore stimato della commessa non raggiunge il valore soglia determinante secondo l'articolo 52 capoverso 1 in combinato disposto con l'allegato 4 numero 2 della legge federale del 21 giugno 2019 [5] sugli appalti pubblici;
	fbis. [6]	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti decisioni secondo l'articolo 32i della legge del 20 marzo 2009 [7] sul trasporto di viaggiatori;
	g.	le decisioni in materia di rapporti di lavoro di diritto pubblico, in quanto concernano una controversia non patrimoniale, ma non la parità dei sessi;
	h. [8]	le decisioni concernenti l'assistenza amministrativa internazionale, eccettuata l'assistenza amministrativa in materia fiscale;
	i.	le decisioni in materia di servizio militare, civile o di protezione civile;
	j. [9]	le decisioni in materia di approvvigionamento economico del Paese adottate in situazioni di grave penuria;
	k.	le decisioni concernenti i sussidi al cui ottenimento la legislazione non conferisce un diritto;
	l.	le decisioni concernenti l'imposizione di dazi operata in base alla classificazione tariffaria o al peso delle merci;
	m. [10]	le decisioni concernenti il condono o la dilazione del pagamento di tributi; in deroga alla presente disposizione, il ricorso è ammissibile contro le decisioni concernenti il condono dell'imposta federale diretta o dell'imposta cantonale o comunale sul reddito e sull'utile se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o se si tratta per altri motivi di un caso particolarmente importante;
	n.	le decisioni in materia di energia nucleare concernenti:l'esigenza di un nulla osta o la modifica di un'autorizzazione o di una decisione,l'approvazione di un piano d'accantonamenti per le spese di smaltimento antecedenti lo spegnimento di un impianto nucleare,i nulla osta;
		1.	l'esigenza di un nulla osta o la modifica di un'autorizzazione o di una decisione,
		2.	l'approvazione di un piano d'accantonamenti per le spese di smaltimento antecedenti lo spegnimento di un impianto nucleare,
		3.	i nulla osta;
	o.	le decisioni in materia di circolazione stradale concernenti l'omologazione del tipo di veicoli;
	p. [11]	le decisioni del Tribunale amministrativo federale in materia di traffico delle telecomunicazioni, radiotelevisione e poste concernenti: [12]concessioni oggetto di una pubblica gara,controversie secondo l'articolo 11a della legge del 30 aprile 1997 [13] sulle telecomunicazioni;controversie secondo l'articolo 8 della legge del 17 dicembre 2010 [15] sulle poste;
		1.	concessioni oggetto di una pubblica gara,
		2.	controversie secondo l'articolo 11a della legge del 30 aprile 1997 [13] sulle telecomunicazioni;
		3. [14]	controversie secondo l'articolo 8 della legge del 17 dicembre 2010 [15] sulle poste;
	q.	le decisioni in materia di medicina dei trapianti concernenti:l'iscrizione nella lista d'attesa,l'attribuzione di organi;
		1.	l'iscrizione nella lista d'attesa,
		2.	l'attribuzione di organi;
	r.	le decisioni in materia di assicurazione malattie pronunciate dal Tribunale amministrativo federale in virtù dell'articolo 34 [16] della legge del 17 giugno 2005 [17] sul Tribunale amministrativo federale (LTAF);
	s. [18]	le decisioni in materia di agricoltura concernenti:...la delimitazione delle zone nell'ambito del catasto della produzione;
		1. [18]	...
		2.	la delimitazione delle zone nell'ambito del catasto della produzione;
	t. [19]	le decisioni concernenti l'esito di esami e di altre valutazioni della capacità, segnatamente nei settori della scuola, della formazione continua e dell'esercizio della professione;
	u. [20]	le decisioni in materia di offerte pubbliche di acquisto (art. 125-141 della L del 19 giu. 2015 [21] sull'infrastruttura finanziaria);
	v. [22]	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti divergenze d'opinione tra autorità in materia di assistenza amministrativa o giudiziaria a livello nazionale;
	w. [23]	le decisioni in materia di diritto dell'elettricità concernenti l'approvazione dei piani di impianti elettrici a corrente forte e di impianti elettrici a corrente debole e l'espropriazione dei diritti necessari per la costruzione o l'esercizio di siffatti impianti, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale;
	x. [24]	le decisioni concernenti la concessione di contributi di solidarietà ai sensi della legge federale del 30 settembre 2016 [25] sulle misure coercitive a scopo assistenziale e i collocamenti extrafamiliari prima del 1981, tranne se si pone una questione di diritto di importanza fondamentale o si tratta di un caso particolarmente importante per altri motivi;
	y. [26]	le decisioni pronunciate dal Tribunale amministrativo federale nelle procedure amichevoli per evitare un'imposizione non conforme alla convenzione internazionale applicabile in ambito fiscale;
	z. [27]	le decisioni concernenti le autorizzazioni edilizie di impianti eolici d'interesse nazionale secondo l'articolo 71c capoverso 1 lettera b della legge federale del 30 settembre 2016 [28] sull'energia e le autorizzazioni di competenza cantonale a esse necessariamente connesse, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale.

[1] Nuovo testo giusta la cifra I n. 1 dell'O dell'AF del 20 dic. 2006 che adegua taluni atti normativi alle disposizioni della legge sul Tribunale federale e della legge sul Tribunale amministrativo federale, in vigore dal 1° gen. 2008 (RU 2006 5599; FF 2006 7109). [2] Introdotta dalla cifraI n. 1 dell'O dell'AF del 20 dic. 2006 che adegua taluni atti normativi alle disposizioni della legge sul Tribunale federale e della legge sul Tribunale amministrativo federale, in vigore dal 1° gen. 2008 (RU 2006 5599; FF 2006 7109). [3] Nuovo testo giusta la cifra I n. 2 della LF del 1° ott. 2010 sul coordinamento tra la procedura d'asilo e la procedura d'estradizione, in vigore dal 1° apr. 2011 (RU 2011 925; FF 2010 1295). [4] Nuovo testo giusta l'all. 7 cifra II n. 2 della LF del 21 giu. 2019 sugli appalti pubblici, in vigore dal 1° gen. 2021 (RU 2020 641; FF 2017 1587). [5] RS 172.056.1 [6] Introdotta dalla cifra I n. 2 della LF del 16 mar. 2012 sulla seconda fase della Riforma delle ferrovie 2, in vigore dal 1° lug. 2013 (RU 2012 5619, 2013 1603; FF 2011 823). [7] RS 745.1 [8] Nuovo testo giusta l'all. n. 1 della L del 28 set. 2012 sull'assistenza amministrativa fiscale, in vigore dal 1° feb. 2013 (RU 2013 231; FF 2011 5587). [9] Nuovo testo giusta l'all. 2 cifra II n. 1 della L del 17 giu. 2016 sull'approvvigionamento del Paese, in vigore dal 1° giu. 2017 (RU 2017 3097; FF 2014 6105). [10] Nuovo testo giusta la cifra I n. 1 della L del 20 giu. 2014 sul condono dell'imposta, in vigore dal 1° gen. 2016 (RU 2015 9; FF 2013 7239). [11] Nuovo testo giusta l'art. 106 n. 3 della LF del 24 mar. 2006 sulla radiotelevisione, in vigore dal 1° apr. 2007 (RU 2007 737; FF 2003 1399). [12] Nuovo testo giusta l'all. cifra II n. 1 della LF del 17 dic. 2010 sulle poste, in vigore dal 1° ott. 2012 (RU 2012 4993; FF 2009 4493). [13] RS 784.10 [14] Introdotto dall'all. cifra II n. 1 della LF del 17 dic. 2010 sulle poste, in vigore dal 1° ott. 2012 (RU 2012 4993; FF 2009 4493). [15] RS 783.0 [16] Rettificato dalla Commissione di redazione dell'AF (art. 58 cpv. 1 LParl; RS 171.10). [17] RS 173.32. Quest'art. è abrogato. Vedi ora: l'art. 33 lett. i LTAF in connessione con l'art. 53 cpv. 1 della LF del 18 marzo 1994 sull'assicurazione malattie (RS 832.10). [18] Abrogata dall'all. n. 1 della LF del 22 mar. 2013, con effetto dal 1° gen. 2014 (RU 2013 3463 3863; FF 2012 1757). [19] Nuovo testo giusta l'all. n. 5 della LF del 20 giu. 2014 sulla formazione continua, in vigore dal 1° gen. 2017 (RU 2016 689; FF 2013 3085). [20] Introdotta dall'all. n. 3 della LF del 22 giu. 2007 concernente l'Autorità federale di vigilanza sui mercati finanziari (RU 2008 5207; FF 2006 2625). Nuovo testo giusta l'all. n. 1 della L del 19 giu. 2015 sull'infrastruttura finanziaria, in vigore dal 1° gen. 2016 (RU 2015 5339; FF 2014 6445). [21] RS 958.1 [22] Introdotta dall'all. n. 3 della LF del 22 giu. 2007 concernente l'Autorità federale di vigilanza sui mercati finanziari, in vigore dal 1° gen. 2009 (RU 2008 5207; FF 2006 2625). [23] Introdotta dall'all. cifra II n. 1 della LF del 30 set. 2016 sull'energia, in vigore dal 1° gen. 2018 (RU 2017 6839; FF 2013 6489). [24] Introdotta dall'art. 21 cpv. 2 della LF del 30 set. 2016 sulle misure coercitive a scopo assistenziale e i collocamenti extrafamiliari prima del1981, in vigore dal 1° apr. 2017 (RU 2017 753; FF 2016 73). [25] RS 211.223.13 [26] Introdotta dall'art 36 cpv. 2 della LF del 18 giu. 2021 concernente l'esecuzione delle convenzioni internazionali in ambito fiscale, in vigore dal 1° gen. 2022 (RU 2021 703; FF 2020 8063). [27] Introdotta dalla cifra I n. 2 della LF del 16 giu. 2023 concernente l'accelerazione della procedura di autorizzazione degli impianti eolici, in vigore dal 1° feb. 2024 (RU 2023 804; FF 2023 344, 588). [28] RS 730.0

RS 173.110 LTF Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria Art. 106 Applicazione del diritto
	1.	Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
	2.	Esamina la violazione di diritti fondamentali e di disposizioni di diritto cantonale e intercantonale soltanto se il ricorrente ha sollevato e motivato tale censura.

RS 173.110 LTF Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria Art. 106 Applicazione del diritto
	1.	Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
	2.	Esamina la violazione di diritti fondamentali e di disposizioni di diritto cantonale e intercantonale soltanto se il ricorrente ha sollevato e motivato tale censura.

RS 101 Cost. Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Art. 26 Garanzia della proprietà
	1.	La proprietà è garantita.
	2.	In caso d'espropriazione o di restrizione equivalente della proprietà è dovuta piena indennità.

RS 173.110 LTF Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria Art. 95 Diritto svizzero
	Il ricorrente può far valere la violazione:
	a.	del diritto federale;
	b.	del diritto internazionale;
	c.	dei diritti costituzionali cantonali;
	d.	delle disposizioni cantonali in materia di diritto di voto dei cittadini e di elezioni e votazioni popolari;
	e.	del diritto intercantonale.

RS 173.110 LTF Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria Art. 99
	1.	Possono essere addotti nuovi fatti e nuovi mezzi di prova soltanto se ne dà motivo la decisione dell'autorità inferiore.
	2.	Non sono ammissibili nuove conclusioni.

RS 101 Cost. Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Art. 9 Protezione dall'arbitrio e tutela della buona fede
		Ognuno ha diritto d'essere trattato senza arbitrio e secondo il principio della buona fede da parte degli organi dello Stato.

RS 101 Cost. Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Art. 27 Libertà economica
	1.	La libertà economica è garantita.
	2.	Essa include in particolare la libera scelta della professione, il libero accesso a un'attività economica privata e il suo libero esercizio.

RS 700 LPT Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio Art. 15 [1] Zone edificabili
	1.	Le zone edificabili vanno definite in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per 15 anni.
	2.	Le zone edificabili sovradimensionate devono essere ridotte.
	3.	L'ubicazione e le dimensioni delle zone edificabili vanno coordinate al di là dei confini comunali, rispettando gli scopi e i principi della pianificazione del territorio. In particolare occorre conservare le superfici per l'avvicendamento delle colture e rispettare la natura e il paesaggio.
	4.	Un terreno può essere assegnato a una zona edificabile se:
		a.	è idoneo all'edificazione;
		b.	sarà prevedibilmente necessario all'edificazione, urbanizzato ed edificato entro 15 anni, anche in caso di sfruttamento coerente delle riserve interne d'utilizzazione delle zone edificabili esistenti;
		c.	le superfici coltive non sono frazionate;
		d.	la sua disponibilità è garantita sul piano giuridico; e
		e.	l'assegnazione consente di attuare quanto disposto nel piano direttore.
	4bis.	Nel caso di azzonamenti o di cambiamenti di destinazione della zona, i Cantoni possono designare nelle zone edificabili comprensori nei quali in materia di odori continuano ad applicarsi le disposizioni previste per l'utilizzazione iniziale, così da poter preservare e rinnovare le aziende agricole e artigianali esistenti, ma anche modificarle per accrescere il benessere degli animali. [2]
	5.	La Confederazione e i Cantoni elaborano congiuntamente direttive tecniche per l'assegnazione di terreni alle zone edificabili, segnatamente per il calcolo del fabbisogno di tali zone.

[1] Nuovo testo giusta la cifra I della LF del 15 giu. 2012, in vigore dal 1° mag. 2014 (RU 2014 899; FF 2010 931). [2] Introdotto dalla cifra I della LF del 29 set. 2023, in vigore dal 1° gen. 2026 (RU 2025 640; FF 2018 6267).

RS 700 LPT Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio Art. 3 Principi pianificatori
	1.	Le autorità incaricate di compiti pianificatori osservano i principi qui appresso.
	2.	Il paesaggio deve essere rispettato. In particolare occorre:
		a. [1]	mantenere per l'agricoltura sufficienti superfici coltive idonee, segnatamente superfici per l'avvicendamento delle colture;
		b.	integrare nel paesaggio gli insediamenti, gli edifici e gli impianti;
		c.	tenere libere le rive dei laghi e dei fiumi ed agevolarne il pubblico accesso e percorso;
		d.	conservare i siti naturali e gli spazi ricreativi;
		e.	permettere che il bosco adempia le sue funzioni.
	3.	Gli insediamenti devono essere strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Occorre in particolare:
		a. [2]	ripartire razionalmente i luoghi destinati all'abitazione e al lavoro e pianificarli prioritariamente in luoghi dotati di una rete adeguata di trasporti pubblici;
		abis. [3]	adottare misure per migliorare l'uso di superfici inutilizzate o non sufficientemente utilizzate situate in zone edificabili e le possibilità di densificazione delle superfici insediative
		b.	preservare quanto possibile i luoghi destinati all'abitazione da immissioni nocive o moleste come l'inquinamento dell'aria, il rumore e gli scotimenti;
		c.	mantenere e costruire vie ciclabili e pedonali;
		d.	assicurare condizioni favorevoli per l'approvvigionamento in beni e servizi;
		e.	inserire negli insediamenti molti spazi verdi e alberati.
	4.	Per gli edifici e gli impianti pubblici o di interesse pubblico deve essere determinata un'ubicazione appropriata. Occorre in particolare:
		a.	tener conto dei bisogni regionali e ridurre le disparità urtanti;
		b.	rendere convenientemente accessibili alla popolazione attrezzature come scuole, centri per il tempo libero e servizi pubblici;
		c.	evitare o ridurre generalmente al minimo le incidenze negative sulle basi naturali della vita, sulla popolazione e sull'economia.
	5.	Le utilizzazioni del sottosuolo, in particolare delle acque sotterranee, delle materie prime, dell'energia e degli spazi utilizzabili per l'edificazione, devono essere coordinate tempestivamente sia fra loro sia con le utilizzazioni in superficie e con gli interessi contrapposti. [4]

[1] Nuovo testo giusta la cifra I della LF del 15 giu. 2012, in vigore dal 1° mag. 2014 (RU 2014 899; FF 2010 931). [2] Nuovo testo giusta la cifra I della LF del 15 giu. 2012, in vigore dal 1° mag. 2014 (RU 2014 899; FF 2010 931). [3] Introdotta dalla cifra I della LF del 15 giu. 2012, in vigore dal 1° mag. 2014 (RU 2014 899; FF 2010 931). [4] Introdotto dalla cifra I della LF del 29 set. 2023, in vigore dal 1° gen. 2026 (RU 2025 640; FF 2018 6267).

RS 700 LPT Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio Art. 1 Scopi
	1.	Confederazione, Cantoni e Comuni provvedono affinché il suolo sia utilizzato con misura e i comprensori edificabili siano separati da quelli non edificabili. [1] Essi coordinano le loro attività d'incidenza territoriale e ordinano l'insediamento in vista di uno sviluppo armonioso del Paese. Essi tengono conto delle condizioni naturali, come pure dei bisogni della popolazione e dell'economia.
	2.	Essi sostengono con misure pianificatorie in particolare gli sforzi intesi a:
		a.	proteggere le basi naturali della vita, come il suolo, l'aria, l'acqua, il bosco e il paesaggio;
		abis. [2]	promuovere lo sviluppo centripeto degli insediamenti preservando una qualità abitativa adeguata;
		b. [3]	realizzare insediamenti compatti;
		bbis. [4]	creare e conservare le premesse territoriali per le attività economiche;
		bquater. [6]	stabilizzare l'impermeabilizzazione del suolo nelle zone agricole di cui all'articolo 16 sfruttate tutto l'anno, salvo se l'impermeabilizzazione è finalizzata a scopi agricoli o all'esercizio di attività turistiche;
		bter. [5]	stabilizzare il numero degli edifici nei comprensori non edificabili;
		c.	promuovere la vita sociale, economica e culturale nelle singole parti del Paese e decentralizzare adeguatamente l'insediamento e l'economia;
		d.	garantire una sufficiente base di approvvigionamento del Paese;
		e.	garantire la difesa nazionale;
		f. [7]	promuovere l'integrazione degli stranieri e la coesione sociale.

[1] Nuovo testo giusta la cifra I della LF del 15 giu. 2012, in vigore dal 1° mag. 2014 (RU 2014 899; FF 2010 931). [2] Introdotta dalla cifra I della LF del 15 giu. 2012, in vigore dal 1° mag. 2014 (RU 2014 899; FF 2010 931). [3] Nuovo testo giusta la cifra I della LF del 15 giu. 2012, in vigore dal 1° mag. 2014 (RU 2014 899; FF 2010 931). [4] Introdotta dalla cifra I della LF del 15 giu. 2012, in vigore dal 1° mag. 2014 (RU 2014 899; FF 2010 931). [5] Introdotta dalla cifra I della LF del 29 set. 2023, in vigore dal 1° lug. 2026 (RU 2025 640; FF 2018 6267). [6] Introdotta dalla cifra I della LF del 29 set. 2023, in vigore dal 1° lug. 2026 (RU 2025 640; FF 2018 6267). [7] Introdotta dal n. 3 dell'all. alla LF del 16 dic. 2016 (Integrazione), in vigore dal 1° gen. 2019 (RU 2017 6521, 2018 3171; FF 2013 2045, 2016 2471).