1C_395/2020 - 2020-10-09 - Procédure administrative - Demande d'information et de rectification; déni de justice

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 395/2020

Arrêt du 9 octobre 2020

Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges fédéraux Chaix, Président,
Kneubühler et Haag.
Greffier : M. Kurz.

Participants à la procédure
A.A.________,
B.________,
recourants,

contre

Municipalité de Vevey, Hôtel de Ville, rue du Lac 2, 1800 Vevey,
Autorité de protection des données et
de droit à l'information, rue St-Martin 6, case postale 5485, 1002 Lausanne.

Objet
Demande d'information et de rectification; déni de justice,

recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton
de Vaud, Cour de droit administratif et public,
du 24 juin 2020 (GE.2020.0065).

Faits :

A.
Le 29 mars 2020, A.A.________ (identité figurant sur les documents d'identité produits céans, ci-après dénommé A.________), ainsi que son épouse B.________ ont adressé à la Municipalité de Vevey une demande d'informations. Ils expliquaient être arrivés de Fribourg avec la fille du premier cité, et s'être annoncés au contrôle des habitants de Vevey le 1er juillet 2019. Ils voulaient connaître les raisons de certaines communications mal adressées ou de l'absence de certaines communications attendues. Le 4 mai 2020, ils ont relancé la municipalité. Le 12 mai 2020, ils ont saisi le Préposé du contrôle des habitants pour demander qu'il soit mis un terme au traitement illicite de données, expliquant avoir reçu une communication au nom de A.A.________ alors qu'il s'agissait d'une identité illicite. Les 1eret 15 juin 2020, A.________ et B.________ ont recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois (CDAP) contre l'absence de décision de la Municipalité et du Préposé.

B.
Par arrêt du 24 juin 2020, la CDAP a rejeté les recours dans la mesure de leur recevabilité après avoir rejeté une demande de mesures provisionnelles. L'objet du litige était limité au déni de justice reproché aux deux autorités, de sorte que les conclusions en constatation et en cessation de l'utilisation illicite de données, ou en communication de l'arrêt à d'autres autorités, étaient irrecevables. La loi vaudoise sur l'information (LInfo, RS/VD 170.21) ne s'appliquait pas car la démarche des recourants tendait à une rectification de données ou à la cessation de traitement illicite. Dès lors, l'art. 12 al. 1 LInfo, qui imposait à l'autorité de répondre dans les quinze jours, était inapplicable. Le délai écoulé depuis la demande du 29 mars 2020, respectivement celle du 12 mai 2020, n'était pas constitutif d'un retard à statuer, compte tenu de la charge de travail du contrôle des habitants et de la situation sanitaire liée au Covid-19. Il appartiendrait aux autorités concernées de statuer formellement dans des délais raisonnables.

C.
Par acte du 6 juillet 2020, A.________ et B.________ forment un recours intitulé "Recours et recours constitutionnel". Ils demandent que la Chambre pénale de Fribourg produise l'intégralité de son dossier, que l'ordonnance du 11 mai 2020 soit annulée et que la cause soit renvoyée à l'autorité cantonale afin de statuer dans le sens des conclusions des recourants, sous suite de frais et dépens.
La CDAP se réfère à son arrêt. Elle conteste toute violation du droit à la réplique. La Municipalité de Vevey se rallie à la position de l'instance cantonale et renonce à répondre. L'Autorité cantonale de protection des données et de droit à l'information a également renoncé à répondre au recours, tout en précisant être intervenue auprès de l'autorité communale pour suggérer une prise de décision sur le fond.

Considérant en droit :

1.
L'arrêt attaqué, relatif à une procédure d'accès et de rectification de données, constitue une décision finale rendue dans une cause de droit public (art. 82 let. a LTF). Aucune des exceptions mentionnées à l'art. 83 LTF n'étant réalisée, c'est le recours en matière de droit public qui est en principe ouvert, et non le recours constitutionnel subsidiaire (art. 113 LTF). Le recours peut, cela étant, être traité comme tel. Les recourants ont pris part à la procédure devant l'autorité précédente (art. 89 al. 1 let. a LTF) et disposent d'un intérêt à l'annulation ou à la réforme de l'arrêt attaqué.
L'objet du litige, tel qu'il est déterminé par les premières démarches des recourants, est, sur le fond, la rectification des données figurant sur le registre du contrôle des habitants, ainsi que la fourniture d'informations à ce propos. A ce stade, les recourants se plaignent d'un déni de justice, soit d'une absence de réponse de la part de la Municipalité et du Préposé au contrôle des habitants. Les conclusions allant au-delà de ce dernier objet et visant directement à l'obtention de renseignements, à la rectification de données, ainsi qu'à la production d'un dossier fribourgeois, sont donc irrecevables.

2.
Dans un grief d'ordre formel qu'il convient d'examiner en premier lieu, les recourants se plaignent de ne pas avoir reçu de la cour cantonale la réponse déposée par la municipalité et d'avoir tenu compte d'un courriel du 12 mai 2020 dont ils ignorent tout.
Invitée à répondre au recours cantonal, la municipalité a transmis à la cour cantonale "les différents courriels et courriers faisant suite aux nombreuses demandes des recourants". La municipalité s'est ainsi contentée de produire son dossier, sans formuler aucune conclusion ni observation. Une telle communication n'appelait dès lors pas de droit de réplique (a contrario ATF 146 III 97 consid. 3.4.1 et les arrêts cités). Quant au courriel du 12 juin (et non du 12 mai) 2020 mentionné dans l'arrêt cantonal, il ne s'agit pas d'une pièce nouvelle ni d'un élément pertinent pour l'issue de la cause, la cour cantonale ayant relevé qu'il ne s'agissait pas d'une décision formelle répondant aux demandes des recourants.
Les griefs formels doivent par conséquent être écartés.

3.
Les recourants invoquent l'art. 12 al. 1 LInfo, selon lequel l'autorité doit statuer dans les quinze jours suivant la demande de renseignements, ce délai pouvant être prolongé de quinze jours selon la complexité du cas. Ils estiment que leur démarche initiale du 29 mars 2020 constituait une demande d'information fondée sur cette loi, par laquelle ils posaient à l'administration plusieurs questions. L'appréciation de la cour cantonale sur ce point serait arbitraire.

3.1. Saisi d'un recours en matiere de droit public, le Tribunal fédéral examine librement la violation du droit fédéral (art. 95 let. a et 106 al. 1 LTF), alors qu'il ne revoit le droit cantonal, sous réserve d'exceptions non réalisées en l'espèce (cf. art. 95 LTF), que sous l'angle de la violation des droits fondamentaux - en particulier l'arbitraire. Les griefs de violation de ces droits sont soumis à des exigences de motivation accrue (cf. art. 42 al. 2 et 106 al. 2 LTF). La partie recourante doit indiquer les principes constitutionnels qui n'auraient pas été respectés et expliquer de manière claire et précise en quoi ces principes auraient été violés (ATF 142 II 369 consid. 2.1 p. 272; 141 I 36 consid. 1.3 p. 41). Le Tribunal fédéral ne revoit l'interprétation et l'application du droit cantonal que sous l'angle de l'arbitraire. Il ne s'écarte de la solution retenue que si celle-ci se révèle insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, ou si elle a été adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain (ATF 143 I 321 consid. 6.1 p. 324).

3.2. A teneur de son art. 1 al. 1, la LInfo a pour but de garantir la transparence des activités des autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion publique. La loi ne s'applique donc pas, comme semblent le penser les recourants, à n'importe quelle demande de renseignements qui serait adressée à l'administration. La démarche des recourants ne s'inscrivait manifestement pas dans le but poursuivi par la LInfo; elle ne tendait pas à accéder à un document officiel, mais à constater l'inexactitude de données figurant dans le dossier personnel des recourants auprès du contrôle des habitants, à connaître la raison de ces inexactitudes et à en obtenir la rectification. La cour cantonale pouvait donc retenir avec raison - et par conséquent sans aucun arbitraire - que la demande du 29 mars 2020, tout comme celle du 12 mai 2020, étaient soumises à la réglementation sur le contrôle des habitants et la loi cantonale sur la protection des données personnelles, lesquelles ne fixent, au contraire de l'art. 12 LInfo, pas de délai particulier pour le traitement des demandes.

3.3. L'art. 29 al. 1 Cst. garantit notamment à toute personne le droit à ce que sa cause soit traitée dans un délai raisonnable. Cette disposition consacre le principe de la célérité. L'autorité viole cette garantie lorsqu'elle ne rend pas une décision qu'il lui incombe de prendre dans le délai prescrit par la loi ou dans le délai que la nature de l'affaire et les circonstances font apparaître comme raisonnable (cf. ATF 130 I 312 consid. 5.1 p. 331 s.). Le caractère raisonnable du délai s'apprécie selon les circonstances particulières de la cause, eu égard notamment à la complexité de l'affaire, à l'enjeu du litige pour l'intéressé, à son comportement ainsi qu'à celui des autorités compétentes (ATF 144 II 486 consid. 3.2 p. 489; 135 I 265 consid. 4.4 p. 277).
La cour cantonale a constaté qu'un délai d'un peu plus de deux mois s'était écoulé depuis la demande du 29 mars 2020, respectivement d'un mois depuis celle du 12 mai 2020, ce qui ne paraissait pas excessif même si les questions soulevées n'étaient pas complexes; il y avait lieu de tenir compte de la charge de travail de l'administration, ainsi que des difficultés résultant de la crise sanitaire liée au Covid-19. Ces considérations apparaissent pertinentes et c'est à juste titre que la cour cantonale a refusé de sanctionner à ce stade un retard à statuer, tout en précisant qu'il appartiendrait aux autorités saisies de statuer formellement dans un délai raisonnable.

3.4. Le Tribunal fédéral tient compte de l'état de fait existant au moment du prononcé cantonal (art. 105 al. 1 LTF). Le temps écoulé depuis cet arrêt ne peut donc être pris en considération dans le cadre d'un recours pour déni de justice ou retard à statuer, puisqu'il s'agit d'un élément nouveau au sens de l'art. 99 al. 1 LTF. Cela étant, il y a lieu de relever que si, comme le relève l'autorité cantonale de protection des données et de droit à l'information, l'administration communale n'a toujours pas répondu sur le fond aux recourants alors que l'arrêt cantonal lui a d'ailleurs clairement enjoint de le faire, cela pourrait apparaître problématique au regard de l'obligation de célérité.

4.
Sur le vu de ce qui précède, le recours constitutionnel est irrecevable et le recours en matière de droit public est rejeté, dans la mesure où il est recevable. Compte tenu des circonstances (l'absence de décision formelle ayant pu inciter les recourants à saisir le Tribunal fédéral), il peut être renoncé à la perception de frais judiciaires.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.
Le recours constitutionnel est irrecevable.

2.
Le recours en matière de droit public est rejeté dans la mesure où il est recevable.

3.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires.

4.
Le présent arrêt est communiqué aux recourants, à la Municipalité de Vevey, à l'Autorité de protection des données et de droit à l'information et au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public.

Lausanne, le 9 octobre 2020
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Chaix

Le Greffier : Kurz

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 83 Exceptions - Le recours est irrecevable contre:
^a	les décisions concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, la neutralité, la protection diplomatique et les autres affaires relevant des relations extérieures, à moins que le droit international ne confère un droit à ce que la cause soit59 jugée par un tribunal;
^b	les décisions relatives à la naturalisation ordinaire;
^c	les décisions en matière de droit des étrangers qui concernent:
^c1	l'entrée en Suisse,
^c2	une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit,
^c3	l'admission provisoire,
^c4	l'expulsion fondée sur l'art. 121, al. 2, de la Constitution ou le renvoi,
^c5	les dérogations aux conditions d'admission,
^c6	la prolongation d'une autorisation frontalière, le déplacement de la résidence dans un autre canton, le changement d'emploi du titulaire d'une autorisation frontalière et la délivrance de documents de voyage aux étrangers sans pièces de légitimation;
^d	les décisions en matière d'asile qui ont été rendues:
^d1	par le Tribunal administratif fédéral, sauf celles qui concernent des personnes visées par une demande d'extradition déposée par l'État dont ces personnes cherchent à se protéger,
^d2	par une autorité cantonale précédente et dont l'objet porte sur une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit;
^e	les décisions relatives au refus d'autoriser la poursuite pénale de membres d'autorités ou du personnel de la Confédération;
^f	les décisions en matière de marchés publics:
^fbis	les décisions du Tribunal administratif fédéral concernant les décisions visées à l'art. 32i de la loi fédérale du 20 mars 2009 sur le transport de voyageurs66;
^f1	si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe; sont réservés les recours concernant des marchés du Tribunal administratif fédéral, du Tribunal pénal fédéral, du Tribunal fédéral des brevets, du Ministère public de la Confédération et des autorités judiciaires supérieures des cantons, ou
^f2	si la valeur estimée du marché à adjuger est inférieure à la valeur seuil déterminante visée à l'art. 52, al. 1, et fixée à l'annexe 4, ch. 2, de la loi fédérale du 21 juin 2019 sur les marchés publics64;
^g	les décisions en matière de rapports de travail de droit public qui concernent une contestation non pécuniaire, sauf si elles touchent à la question de l'égalité des sexes;
^h	les décisions en matière d'entraide administrative internationale, à l'exception de l'assistance administrative en matière fiscale;
ⁱ	les décisions en matière de service militaire, de service civil ou de service de protection civile;
^j	les décisions en matière d'approvisionnement économique du pays qui sont prises en cas de pénurie grave;
^k	les décisions en matière de subventions auxquelles la législation ne donne pas droit;
^l	les décisions en matière de perception de droits de douane fondée sur le classement tarifaire ou le poids des marchandises;
^m	les décisions sur l'octroi d'un sursis de paiement ou sur la remise de contributions; en dérogation à ce principe, le recours contre les décisions sur la remise de l'impôt fédéral direct ou de l'impôt cantonal ou communal sur le revenu et sur le bénéfice est recevable, lorsqu'une question juridique de principe se pose ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
ⁿ	les décisions en matière d'énergie nucléaire qui concernent:
ⁿ¹	l'exigence d'un permis d'exécution ou la modification d'une autorisation ou d'une décision,
ⁿ²	l'approbation d'un plan de provision pour les coûts d'évacuation encourus avant la désaffection d'une installation nucléaire,
ⁿ³	les permis d'exécution;
^o	les décisions en matière de circulation routière qui concernent la réception par type de véhicules;
^p	les décisions du Tribunal administratif fédéral en matière de télécommunications, de radio et de télévision et en matière postale qui concernent:71
^p1	une concession ayant fait l'objet d'un appel d'offres public,
^p2	un litige découlant de l'art. 11a de la loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications72;
^p3	un litige au sens de l'art. 8 de la loi du 17 décembre 2010 sur la poste74;
^q	les décisions en matière de médecine de transplantation qui concernent:
^q1	l'inscription sur la liste d'attente,
^q2	l'attribution d'organes;
^r	les décisions en matière d'assurance-maladie qui ont été rendues par le Tribunal administratif fédéral sur la base de l'art. 3475 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF)76;
^s	les décisions en matière d'agriculture qui concernent:
^s1	...
^s2	la délimitation de zones dans le cadre du cadastre de production;
^t	les décisions sur le résultat d'examens ou d'autres évaluations des capacités, notamment en matière de scolarité obligatoire, de formation ultérieure ou d'exercice d'une profession;
^u	les décisions relatives aux offres publiques d'acquisition (art. 125 à 141 de la loi du 19 juin 2015 sur l'infrastructure des marchés financiers80);
^v	les décisions du Tribunal administratif fédéral en cas de divergences d'opinion entre des autorités en matière d'entraide judiciaire ou d'assistance administrative au niveau national;
^w	les décisions en matière de droit de l'électricité qui concernent l'approbation des plans des installations électriques à courant fort et à courant faible et l'expropriation de droits nécessaires à la construction ou à l'exploitation de telles installations, si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe.
^x	les décisions en matière d'octroi de contributions de solidarité au sens de la loi fédérale du 30 septembre 2016 sur les mesures de coercition à des fins d'assistance et les placements extrafamiliaux antérieurs à 198184, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
^y	les décisions prises par le Tribunal administratif fédéral dans des procédures amiables visant à éviter une imposition non conforme à une convention internationale applicable dans le domaine fiscal;
^z	les décisions citées à l'art. 71c, al. 1, let. b, de la loi du 30 septembre 2016 sur l'énergie87 concernant les autorisations de construire et les autorisations relevant de la compétence des cantons destinées aux installations éoliennes d'intérêt national qui y sont nécessairement liées, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 95 Droit suisse - Le recours peut être formé pour violation:
^a	du droit fédéral;
^b	du droit international;
^c	de droits constitutionnels cantonaux;
^d	de dispositions cantonales sur le droit de vote des citoyens ainsi que sur les élections et votations populaires;
^e	du droit intercantonal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 106 Application du droit - 1 Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
¹	Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
²	Il n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 42 Mémoires - 1 Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
¹	Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
^1bis	Lorsqu'une procédure en matière civile a été menée en anglais devant l'autorité précédente, les mémoires peuvent être rédigés en anglais.15
²	Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que lorsqu'il soulève une question juridique de principe ou qu'il porte sur un cas particulièrement important pour d'autres motifs, il faut exposer en quoi l'affaire remplit la condition exigée.16 17
³	Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée si le mémoire est dirigé contre une décision.
⁴	En cas de transmission électronique, le mémoire doit être muni de la signature électronique qualifiée de la partie ou de son mandataire au sens de la loi du 18 mars 2016 sur la signature électronique18. Le Tribunal fédéral détermine dans un règlement:
^a	le format du mémoire et des pièces jointes;
^b	les modalités de la transmission;
^c	les conditions auxquelles il peut exiger, en cas de problème technique, que des documents lui soient adressés ultérieurement sur papier.19
⁵	Si la signature de la partie ou de son mandataire, la procuration ou les annexes prescrites font défaut, ou si le mandataire n'est pas autorisé, le Tribunal fédéral impartit un délai approprié à la partie pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁶	Si le mémoire est illisible, inconvenant, incompréhensible ou prolixe ou qu'il n'est pas rédigé dans une langue officielle, le Tribunal fédéral peut le renvoyer à son auteur; il impartit à celui-ci un délai approprié pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁷	Le mémoire de recours introduit de manière procédurière ou à tout autre égard abusif est irrecevable.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 105 Faits déterminants - 1 Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
¹	Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
²	Il peut rectifier ou compléter d'office les constatations de l'autorité précédente si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95.
³	Lorsque la décision qui fait l'objet d'un recours concerne l'octroi ou le refus de prestations en espèces de l'assurance-accidents ou de l'assurance militaire, le Tribunal fédéral n'est pas lié par les faits établis par l'autorité précédente.100

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 99 - 1 Aucun fait nouveau ni preuve nouvelle ne peut être présenté à moins de résulter de la décision de l'autorité précédente.
¹	Aucun fait nouveau ni preuve nouvelle ne peut être présenté à moins de résulter de la décision de l'autorité précédente.
²	Toute conclusion nouvelle est irrecevable.