2C_176/2016 - 2016-12-08 - Finances publiques et droit fiscal

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}

2C_176/2016

Urteil vom 8. Dezember 2016

II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichterin Aubry Girardin,
Bundesrichter Stadelmann,
Gerichtsschreiber Mösching.

Verfahrensbeteiligte
X.________ AG,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Frano Koslar,

gegen

Stadt U.________,
Kommission für die Grundsteuern,

Kantonales Steueramt Zürich.

Gegenstand
Grundstückgewinnsteuer,

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungs-
gerichts des Kantons Zürich, 2. Abteilung,
vom 13. Januar 2016.

Sachverhalt:

A.
Die X.________ AG mit Sitz in U.________ verkaufte am 21. Juni 2013 die Siedlung Y.________ (Grundstücke Kat.Nr. yyy und yyy mit 2'515 m 2 bzw. 7'724 m 2 Fläche und den Gebäuden V.________strasse 3, 5a und 5b, 7a und 7b bzw. V.________strasse 1/ W.________strasse 64 und 66) zum Preis von Fr. 32'500'000.-- an die Z.________ AG. Entgegen dem Antrag der X.________ AG auf Aufschub der Grundstückgewinnsteuer zufolge Ersatzbeschaffung auferlegte die Kommission für Grundsteuern der Stadt U.________ der Steuerpflichtigen am 26. Februar 2014 eine Grundstückgewinnsteuer von Fr. 2'982'929.30.

B.
Eine dagegen erhobene Einsprache hiess die Kommission für Grundsteuern der Stadt U.________ am 31. März 2014 teilweise gut und reduzierte die Grundstückgewinnsteuer auf Fr. 2'773'374.95. Sie berücksichtigte dabei die von der X.________ AG geltend gemachten korrigierten Anlagekosten; einen Aufschub der Grundstückgewinnsteuer aufgrund einer Ersatzbeschaffung verweigerte sie indessen erneut. Gegen diesen Entscheid erhob die X.________ AG Rekurs, welcher vom Steuerrekursgericht am 31. März 2015 abgewiesen wurde. In der Folge gelangte die X.________ AG an das Verwaltungsgericht, welches die Beschwerde mit Urteil vom 13. Januar 2016 abwies.

C.
Die X.________ AG legt mit Eingabe vom 22. Februar 2016 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht ein. Sie beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts sei aufzuheben und die veranlagte Grundstückgewinnsteuer sei infolge Ersatzbeschaffung aufzuschieben. Eventualiter sei die Sache an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, subeventualiter an das Steuerrekursgericht des Kantons Zürich, zur vollständigen Erhebung des Sachverhalts und Neuentscheidung zurückzuweisen.
Die Stadt U.________ beantragt die Abweisung der Beschwerde. Das kantonale Steueramt Zürich sowie das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich stellen den Antrag, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Die Eidgenössische Steuerverwaltung verzichtet auf die Stellung eines Antrags. Die X.________ AG nimmt zum Vernehmlassungsergebnis abschliessend Stellung und hält an ihren Rechtsbegehren fest.

Erwägungen:

1.

1.1. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten richtet sich gegen einen Endentscheid (Art. 90

BGG) einer letzten, oberen kantonalen Instanz (Art. 86 Abs. 1

und 2

BGG) in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a

BGG). Das Bundesgesetz vom 14. Dezember 1990 über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden (Steuerharmonisierungsgesetz, StHG; SR 642.14) enthält in Art. 12 Vorschriften zur Grundstückgewinnsteuer, sodass die Beschwerde auch unter dem Gesichtswinkel von Art. 73 StHG zulässig ist. Der Beschwerdeführer ist durch den Entscheid besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung (Art. 89 Abs. 1 BGG). Auf die form- und fristgerechte eingereichte Beschwerde ist einzutreten (Art. 42 und 100 BGG).

1.2. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann eine Rechtsverletzung nach Art. 95 und 96 BGG gerügt werden. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), doch prüft es, unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG), grundsätzlich nur die geltend gemachten Vorbringen, sofern allfällige weitere rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (BGE 138 I 274 E. 1.6 S. 280 f. mit Hinweis). Die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht untersucht es in jedem Fall nur insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG). Das Bundesgericht prüft die Anwendung des harmonisierten kantonalen Steuerrechts durch die kantonalen Instanzen an sich mit freier Kognition, ebenso, wie es dies im Fall von Bundesrecht täte. In den Bereichen, in welchen das Steuerharmonisierungsgesetz den Kantonen einen gewissen Gestaltungsspielraum belässt, beschränkt sich die Kognition des Bundesgerichts indessen im Wesentlichen auf Willkür, und gelten die erhöhten Rügeanforderungen des Art. 106 Abs. 2 BGG (BGE 134 II 207 E. 2 S. 209 f.; 130 II 202 E. 3.1 S. 205 f.; Urteil
2C_705/2011 vom 26. April 2012 E. 1.5.2 mit Hinweisen).

1.3. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Es kann die tatsächlichen Feststellungen der Vorinstanz nur berichtigen oder ergänzen, soweit sie offensichtlich unrichtig, das heisst willkürlich, sind oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruhen (Art. 105 Abs. 2 BGG). Zudem hat die beschwerdeführende Partei aufzuzeigen, dass die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG; BGE 140 III 16 E. 1.3.1 S. 17 f.; 140 IV 97 E. 1.4.1 S. 100). Eine Rechtsverletzung im Sinne dieser Bestimmungen liegt auch vor, wenn ein rechtserheblicher Sachverhalt gar nicht festgestellt wurde. Das gilt insbesondere dann, wenn die Vorinstanz bestimmte Aspekte nicht festgestellt hat, die aufgrund ihrer Rechtsauffassung nicht rechtserheblich waren, diese Aspekte aber aufgrund der Rechtsbeurteilung durch das Bundesgericht rechtserheblich werden; diesfalls kann - insbesondere aus verfahrensökonomischen Gründen - das Bundesgericht, wenn es reformatorisch entscheidet, auch die dafür notwendigen Sachverhaltsfeststellungen treffen (BGE 141 II 14 E. 1.6 S. 24 f. mit weiteren Hinweisen). Neue Tatsachen und Beweismittel
dürfen nur so weit vorgebracht werden, als der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt (Art. 99 Abs. 1 BGG).

2.
Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung von Art. 12 Abs. 4 lit. a i.V.m. Art. 8 Abs. 4 StHG sowie § 216 Abs. 3 lit. g des Steuergesetzes (des Kantons Zürich) vom 8. Juni 1997 (StG/ZH; LS 631.1). Zudem habe die Vorinstanz den Sachverhalt unter Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV), des Gebots von Treu und Glauben (Art. 5 BV) und des Willkürverbots (Art. 9 BV) mangelhaft und unvollständig festgestellt. Es liege diesbezüglich eine Verletzung bundesrechtlicher Verfahrensprinzipien i.S.v. Art. 97 Abs. 1 i.V.m. Art. 95 lit. a BGG vor.

2.1. Vorab ist die Rüge betreffend der Sachverhaltsfeststellung zu prüfen. Nur wenn sämtliche rechtserheblichen Aspekte festgehalten sind, kann die zutreffende Anwendung des materiellen Rechts sichergestellt werden.

2.2. Gemäss Art. 12 Abs. 1 StHG unterliegen der Grundstückgewinnsteuer Gewinne, die sich bei der Veräusserung eines Grundstücks des Privatvermögens oder eines land- und forstwirtschaftlichen Grundstücks sowie von Anteilen daran ergeben, soweit der Erlös die Anlagekosten (Erwerbspreis oder Ersatzwert zuzüglich Aufwendungen) übersteigt. Nach Art. 12 Abs. 4 StHG können die Kantone die Grundstückgewinnsteuer auch auf Gewinnen aus der Veräusserung von Grundstücken des Geschäftsvermögens des Steuerpflichtigen erheben, sofern sie diese Gewinne von der Einkommens- und Gewinnsteuer ausnehmen (sog. monistisches System der Grundstückgewinnbesteuerung). Dabei haben sie aber Art. 8 Abs. 4 StHG über die Ersatzbeschaffung zu beachten. Danach können beim Ersatz von Gegenständen des betriebsnotwendigen Anlagevermögens die stillen Reserven innert angemessener Frist auf die neu erworbenen Anlagegüter übertragen werden, wenn diese ebenfalls betriebsnotwendig sind (Urteil 2C_142/2012 vom 12. Dezember 2013 E. 3.6). Ein monistisches System der Grundstückgewinnsteuer kennt auch der Kanton Zürich. Gemäss § 216 Abs. 3 lit. g StG/ZH wird die Grundstückgewinnsteuer aufgeschoben bei vollständiger oder teilweiser Veräusserung eines zum betriebsnotwendigen
Anlagevermögen gehörenden Grundstücks, soweit der Erlös innert angemessenen Frist zum Erwerb eines neuen oder zur Verbesserung eines eigenen Ersatzgrundstück im Kanton verwendet wird. Das entspricht den harmonisierungsrechtlichen Vorgaben (Urteil 2C_107/2011 vom 2. April 2012 E. 3.1).

2.3. Es muss sich somit sowohl beim ausscheidenden als auch beim wiederbeschafften Vermögensgegenstand um betriebsnotwendiges Anlagevermögen handeln. Es sind kumulative Voraussetzungen, sodass eine Ersatzbeschaffung nicht möglich ist, wenn das veräusserte Anlagevermögen nicht betriebsnotwendig ist. In einem solchen Fall kann offen bleiben, ob das wiederbeschaffte Anlagevermögen ebenfalls betriebsnotwendig ist. Es würde sich nicht um einen rechtserheblichen Aspekt handeln und die Vorinstanz hätte ohne Verletzung von Bundesrecht die Qualifikation der neu erworbenen Liegenschaften nicht beantwortet. Mit anderen Worten: Trifft die Einschätzung der Vorinstanz zu, dass die fraglichen Grundstücke kein betriebsnotwendiges Anlagevermögen darstellen, musste sie die neu erworbenen Siedlungen, entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin, nicht mehr zuordnen.

3.
Die Vorinstanz liess es ebenfalls offen, ob die Beschwerdeführerin als Immobilienverwaltungsgesellschaft, als reine Betriebsgesellschaft oder als gemischter Betrieb zu qualifizieren ist. In jedem Fall zählten die veräusserten Liegenschaften nicht zum betriebsnotwendigen Anlagevermögen der Beschwerdeführerin. Es erübrige sich deshalb, die von der Beschwerdeführerin verlangten zusätzlichen Sachverhaltsabklärungen vorzunehmen oder die angebotenen Zeugen einzuvernehmen.

3.1. Betriebsnotwendige Vermögenswerte dienen nach ihrer Zweckbestimmung unmittelbar der Leistungserstellung des Betriebs und können ohne Beeinträchtigung des betrieblichen Leistungserstellungsprozesses nicht veräussert werden. Die betriebsnotwendigen Vermögenswerte bilden unerlässliche Bestandteile der betrieblichen Einheit; ihre Veräusserung würde zu einer substanziellen Veränderung des Betriebs führen. Ausgeschlossen ist somit die Ersatzbeschaffung von Vermögenswerten, die dem Unternehmen nur als Vermögensanlage oder durch ihren Ertrag dienen (Urteil 2A.122/2005 vom 16. September 2005 E. 2.2.2 mit Hinweisen). Beurteilungsgrundlage der Betriebsnotwendigkeit bilden immer die betrieblichen Verhältnisse des steuerpflichtigen Unternehmens (MARKUS REICH, in: Kommentar zum Schweizerischen Steuerrecht, Bundesgesetz über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden, 2. Aufl. 2002, N. 71 zu Art. 8 StHG).

3.2. Die Beschwerdeführerin betrachtet sich selbst als "genuine" Betriebsgesellschaft. Damit meint sie offenbar, dass ihr Zweck in der Führung eines bestimmten Produktions- oder Dienstleistungsbetriebs besteht, indem sie ihre Immobilien dem gemeinnützigen Wohnungsbau zur Verfügung stellt. Dadurch seien die veräusserten Liegenschaften als betriebsnotwendige Vermögenswerte zu betrachten. Diese rechtliche Würdigung des Sachverhalts ist nicht zutreffend. Der statutarische Zweck der Beschwerdeführerin deckt sich weitgehend mit den Anforderungen, die an eine Immobiliengesellschaft gestellt werden, d.h. sie widmet sich dem An- und eventuellen Verkauf, der Überbauung und der Verwaltung von Liegenschaften (vgl. BGE 111 Ia 220 E. 2c S. 225). Bloss weil die Beschwerdeführerin die Immobilien in der Verfolgung eines öffentlichen resp. gemeinnützigen Zwecks vermietet, welcher steuerrechtlich übrigens nicht vorliegt (vgl. E. 4.1), entsteht aufgrund der besonderen Widmung der Immobilien keine Betriebsgesellschaft, selbst wenn sie eine professionelle Immobilienbewirtschaftung betreiben und die Anforderungen an einen Betrieb gemäss Urteil 2C_107/2011 vom 2. April 2012 E. 3.3 erfüllen würde. Innerhalb der Immobiliengesellschaften ist die
Beschwerdeführerin wiederum als Immobilienverwaltungsgesellschaft und nicht als Immobilienhandelsgesellschaft einzustufen. Es bestehen keine Hinweise darauf, dass sie ihre Liegenschaften in erheblichem Ausmass als Handelsware verwendet (vgl. zur Begrifflichkeit RICHNER UND ANDERE, Kommentar zum Zürcher Steuergesetz, 3. Aufl. 2013, N. 97 zu §§ 216 StG/ZH; JULIA VON AH, Ersatzbeschaffung bei Immobiliengesellschaften - unmöglich?, in: Steuern und Recht - Steuerrecht!, Liber amicorum für Martin Zweifel, 2013, S. 101 ff., S. 106).

3.3. Die Zuweisung der Beschwerdeführerin zu einem bestimmten Gesellschaftstypen ist vorliegend jedoch unerheblich. Unabhängig von der Qualifikation der Beschwerdeführerin als Betriebs-, Immobilienverwaltungsgesellschaft oder gemischte Gesellschaft stellen die veräusserten Liegenschaften selbst dann keine betriebsnotwendigen Vermögenswerte dar, wenn die Beschwerdeführerin tatsächlich einen Betrieb gemäss dem Kreisschreiben Nr. 5 der ESTV vom 1. Juni 2004 betreffend Umstrukturierungen führen sollte. Dieses Kreisschreiben, welches für die Gerichte nicht verbindlich ist, wurde im Rahmen des am 1. Juli 2004 in Kraft gesetzten Bundesgesetzes vom 3. Oktober 2003 über Fusion, Spaltung, Umwandlung und Vermögensübertragung (FusG) geschaffen und dessen Kriterien sind daher nicht direkt auf die Ersatzbeschaffung im Grundsteuerrecht anwendbar. Die steuerneutrale Übertragung eines Betriebs im Rahmen einer Umstrukturierung setzt voraus, dass die stillen Reserven weiterhin dem Betrieb dienen. Demgegenüber wird im steuerlichen Ersatzbeschaffungsrecht diese Verknüpfung gerade aufgelöst und werden die stillen Reserven auf ein Ersatzobjekt übertragen. An die Betriebsnotwendigkeit des Grundstücks für die Anerkennung einer steuerneutralen
Ersatzbeschaffung ist ein strenger Massstab anzulegen (Urteil 2C_107/2011 vom 2. April 2012 E. 3.3 und 5.1).

3.4. Die Vorinstanz hat in Einklang mit der bundesgerichtlichen Rechtsprechung erörtert, dass die fraglichen Liegenschaften zwar in einem landläufigen Sinn "betriebsnotwendig" für die Geschäftstätigkeit der Beschwerdeführerin sind, indem sie ihren statutarischen Zweck (Wohnungen zur Verfügung stellen) gänzlich ohne Immobilien nicht erfüllen könnte. Das bedeutet aber nicht, dass die Liegenschaften auch im Sinne des Ersatzbeschaffungsrechts betriebsnotwendig sind. Denn ein Zwang zur Wiederbeschaffung wie bei echt betriebsnotwendigen Liegenschaften im Anlagevermögen besteht hier nicht. Die Beschwerdeführerin muss den Erlös nicht zwingend wieder in Renditeliegenschaften investieren. Sie kann die flüssigen Mittel auch anderweitig investieren oder den Erlös durch Kapitalentnahme überhaupt abziehen. Insofern ist das Band zwischen dem Ersatz- und dem zu ersetzenden Objekt offensichtlich weniger eng als bei einem echten Ersatzbeschaffungstatbestand (vgl. Urteile 2C_107/2011 vom 2. April 2012 E. 5.1; 2C_340/2011 vom 1. Februar 2012 E. 2.5).

3.5. Dies ergibt sich auch aus dem Vergleich mit den betriebsnotwendigen Anlageliegenschaften einer Produktions- oder Dienstleistungsunternehmen, in welchen die Arbeitsleistung der Arbeitnehmer und damit die Leistungserbringung des Betriebs örtlich in den betreffenden Liegenschaften erfolgt. Wie die Stadt U.________ zutreffend ausführt, wird bei der Beschwerdeführerin die fragliche Arbeitsleistung nicht in den veräusserten Liegenschaften, sondern an ihrem Verwaltungssitz erbracht. Nur diese Liegenschaften können als betriebsnotwendig betrachtet werden. Ihre anderen Liegenschaften dienen der Beschwerdeführerin als Vermögensanlage oder durch ihren Ertrag. Die veräusserten Liegenschaften stellen folglich keinen unerlässlichen Bestandteil des Betriebs der Beschwerdeführerin dar und es findet auch keine substanzielle Veränderung des Betriebs statt, wenn sie nicht ersetzt werden. Die Beschwerdeführerin kann ihrem Gesellschaftszweck sehr wohl auch ohne die fraglichen Liegenschaften nachkommen, verfügt sie doch weiterhin über mehr als 350 Wohnungen. Mit dem Erlös aus dem Verkauf der Liegenschaften könnte sie z.B. ihren Aktionären Dividenden ausschütten, Mietzinsreduktionen vornehmen oder Renovationen bei den restlichen Wohnungen
durchführen.

3.6. Die veräusserten Immobilien stellten zu keinem Zeitpunkt betriebsnotwendiges Anlagevermögen dar, welches Gegenstand eines Steueraufschubes sein könnte, ungeachtet davon ob es sich bei der Beschwerdeführerin um eine "genuine" Betriebsgesellschaft oder um eine Immobilienverwaltungsgesellschaft handelt. Ebenfalls unerheblich ist, ob mit der Ausschreibung zum Verkauf die Liegenschaften tatsächlich vom Anlagevermögen ins Umlaufvermögen gewechselt haben. Die Vorinstanz ging zwar unter Verweis auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu gemischten Immobilienhandels- und verwaltungsbetrieben (Urteil 2C_107/2011 vom 2. April 2012 E. 4.3) davon aus. Aber selbst wenn es sich anders verhielte, würde es den Ausgang des Verfahrens nicht beeinflussen, weil die Vermögenswerte gar nie betriebsnotwendig waren.

3.7. Die Vorinstanz hat somit sämtliche rechtserheblichen Aspekte ermittelt, um die Frage eines allfälligen Steueraufschubs der Grundstückgewinnsteuer aufgrund einer Ersatzbeschaffung zu beantworten. Es liegt keine mangelhafte oder willkürliche Sachverhaltsfeststellung vor. Die darauf beruhende rechtliche Würdigung der veräusserten Liegenschaften als nicht betriebsnotwendige Vermögenswerte ist ausreichend begründet. Die Vorinstanz durfte sich dabei auf die wesentlichen Gesichtspunkte beschränken und braucht sich nicht mit jedem sachverhaltlichen oder rechtlichem Einwand auseinanderzusetzen (BGE 136 I 229 E. 5.2 S. 236; 134 I 83 E. 4.1 S. 88 mit Hinweisen). Es war der Beschwerdeführerin ohne Weiteres möglich, sowohl den Entscheid der Steuerkommission als auch das Urteil der Vorinstanz sachgerecht anzufechten.

4.
Die Beschwerdeführerin rügt, dass aufgrund des von ihr verfolgten öffentlichen Zwecks im Bereich des gemeinnützigen Wohnungsbaus die bisherige bundesgerichtliche Rechtsprechung, welche den Aufschubtatbestand restriktiv handhabt, auf ihre veräusserten Liegenschaften nicht zur Anwendung gelange könne. Es handle sich bei ihr weder um eine Vorsorgestiftung wie im Urteil 2C_340/2011 vom 1. Februar 2012 noch um einen privaten Liegenschaftenhändler wie im Urteil 2C_107/2011 vom 2. April 2012.

4.1. Trotz der ausführlichen Darstellung ihrer Tätigkeit im Bereich des gemeinnützigen Wohnungsbaus ist die Beschwerdeführerin keine juristische Person, die im steuerrechtlichen Sinne öffentliche oder gemeinnützige Zwecke verfolgt. Das ergibt sich schon daraus, dass sie nach eigenen Angaben und der verbindlichen Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz nicht steuerbefreit nach § 61 lit. g StG/ZH resp. Art. 56 lit. g DBG ist. Gemeinnützig im steuerrechtlichen Sinn ist die - statutengemässe und tatsächliche Betätigung zur Förderung der öffentlichen Wohlfahrt, durch die zugunsten einer unbeschränkten Vielzahl Dritter uneigennützig auf Dauer Opfer erbracht werden (RICHNER UND ANDERE, a.a.O., N. 65 zu § 61 StG/ZH). Diese Voraussetzungen erfüllt die Beschwerdeführerin offensichtlich nicht, stehen doch ihre Wohnungen nicht allen offen und erfolgen wirtschaftliche Leistungen auch zugunsten ihrer eigenen Aktionären. Es handelt sich bei ihr weiterhin um eine gewinnstrebige Aktiengesellschaft. Ob Exponenten der Stadt U.________ in der Verwaltung der Beschwerdeführerin mitwirken und inwieweit sich diese an die Vorgaben des gemeinnützigen Wohnungsbaus hält, brauchte unter diesen Umständen nicht weiter abgeklärt werden.

4.2. Es rechtfertigt sich nicht, von der restriktiven Handhabung im Bereich des Aufschubtatbestands abzuweichen, nur weil der Gesellschaftszweck der Beschwerdeführerin nicht bloss der Gewinnmaximierung dient. Solches war nicht einmal beim soeben erwähnten Urteil zur Vorsorgestiftung angezeigt, die für sich - im Gegensatz zur Beschwerdeführerin - immerhin die Steuerbefreiung für die Gewinnsteuer beanspruchen konnte. Anders verhielt es sich nur im Urteil 2C_874/2014 vom 18. April 2016, wo eine gemeinnützige Stiftung Wohnungen in einer einzigen Immobilie ausdrücklich bedürftigen Personen zur Verfügung stellte und diese ersetzte. Dort ging das Bundesgericht davon aus, dass sowohl die veräusserte als auch die neu erworbene Liegenschaft notwendig waren, um den Stiftungszweck der aktiven Armenfürsorge zu erfüllen und diese nicht als Vermögensanlage dienten. In einer solchen Situation befindet sich die Beschwerdeführerin offensichtlich nicht, beschränkt sich ihre Tätigkeit doch weitgehend auf eine (allfällige) rein materielle Unterstützung ihrer Wohnungsmieter.

5.
Laut Beschwerdeführerin komme in der Lehre klar zum Ausdruck, dass Immobilien einer Immobilienverwaltungsgesellschaft, welche das Betriebserfordernis erfüllt, betriebsnotwendiges Anlagevermögen bildeten. Bei Veräusserung und Ersatzerwerb einer solchen betrieblichen Immobilie müsse der Ersatzbeschaffungstatbestand geltend gemacht werden können. Würde der betrieblichen Immobilienverwaltung die steuerneutrale Ersatzbeschaffung verweigert, würde sie schlechter gestellt, als andere Unternehmen, welche ihre Erträge mit anderen Produktionsmitteln als Immobilien erzielen (vgl. JULIA VON AH, a.a.O., S. 118).

5.1. Sinn und Zweck der Grundstückgewinnsteuer ist eine Ausgleichsfunktion. Sie soll einen Teil der durch die Leistungen des Gemeinwesens bewirkten Werterhöhungen von Grundstücken wieder der Allgemeinheit zuführen (RICHNER UND ANDERE, a.a.O., N. 11 zu Vorbemerkungen zu §§ 216-226a StG/ZH). Immobilien unterscheiden sich in dieser Hinsicht von anderen Gütern, die von den jeweiligen Betrieben durch ihre eigene Arbeitsleistung produziert werden. Eine Benachteiligung von Immobilienverwaltungsgesellschaften gegenüber üblichen Betriebsgesellschaften besteht deshalb nicht. Im Gegenteil, würde man der Meinung der Beschwerdeführerin folgen, wären im Bereich der Immobilienverwaltung sämtliche Liegenschaften betriebsnotwendiges Anlagevermögen und es läge eine Bevorzugung gegenüber Betriebsgesellschaften vor, die eine Ersatzbeschaffung nur geltend machen könnten, wenn sie Immobilien veräussern und neu erwerben, die für ihren Betrieb unmittelbar notwendig wären.

5.2. Die Meinung der Beschwerdeführerin steht auch nicht in Übereinstimmung mit den gesetzlichen Bestimmungen, welche Vermögensteile, die dem Unternehmen nur als Vermögensanlage oder durch ihren Ertrag dienen, vom betriebsnotwendigen Anlagevermögen ausnimmt. Würde anders entschieden, könnten sich Immobilienverwaltungsgesellschaften der Besteuerung stiller Reserven definitiv entziehen, indem sie den beim Verkauf eines Grundstücks erzielten Mehrwert jeweils sofort wieder in ein neues Grundstück investieren. Dies kann nicht Sinn des Tatbestandes der Ersatzbeschaffung sein (vgl. Urteil 2A.122/2005 vom 16. September 2005 E. 3.2 betreffend einen Liegenschaftenhändler).

6.
Unerheblich ist, ob die veräusserten Immobilien im Zeitpunkt der Veräusserung nicht mehr optimal der Zweckverfolgung der Beschwerdeführerin gedient haben. Der Beschwerdeführerin ist zwar zuzustimmen, dass dieses Argument der Vorinstanz grundsätzlich gegen jede Ersatzbeschaffung vorgebracht werden kann. Vermögenswerte, die verkauft werden, erfüllen nicht mehr sämtliche Bedürfnisse einer Steuerpflichtigen, andernfalls würden sie behalten werden. Verkaufsabsichten alleine bewirken nicht, dass die Vermögenswerte nicht mehr als betriebsnotwendig gelten. Da die veräusserten Liegenschaften der Beschwerdeführerin jedoch gar nie betriebsnotwendig waren (E. 3.6), konnten sie diese Eigenschaften im Laufe der Zeit auch nicht verlieren.

7.
Die Beschwerde ist nach dem Gesagten abzuweisen. Die Gerichtskosten sind der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Der Stadt U.________ ist keine Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 68 Abs. 3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 19'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 2. Abteilung, und der Eidgenössischen Steuerverwaltung schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 8. Dezember 2016

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Seiler

Der Gerichtsschreiber: Mösching

SR 642.14 Loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes (LHID) LHID Art. 12 - 1 L'impôt sur les gains immobiliers a pour objet les gains réalisés lors de l'aliénation de tout ou partie d'un immeuble faisant partie de la fortune privée du contribuable ou d'un immeuble agricole ou sylvicole, à condition que le produit de l'aliénation soit supérieur aux dépenses d'investissement (prix d'acquisition ou autre valeur s'y substituant, impenses).
¹	L'impôt sur les gains immobiliers a pour objet les gains réalisés lors de l'aliénation de tout ou partie d'un immeuble faisant partie de la fortune privée du contribuable ou d'un immeuble agricole ou sylvicole, à condition que le produit de l'aliénation soit supérieur aux dépenses d'investissement (prix d'acquisition ou autre valeur s'y substituant, impenses).
²	Toute aliénation d'immeubles est imposable. Sont assimilés à une aliénation:
^a	les actes juridiques qui ont les mêmes effets économiques qu'une aliénation sur le pouvoir de disposer d'un immeuble;
^b	le transfert de tout ou partie d'un immeuble de la fortune privée à la fortune commerciale du contribuable;
^c	la constitution de servitudes de droit privé sur un immeuble ou les restrictions de droit public à la propriété foncière, lorsque celles-ci limitent l'exploitation ou diminuent la valeur vénale de l'immeuble de manière durable et essentielle et qu'elles donnent lieu à une indemnité;
^d	le transfert de participations à des sociétés immobilières qui font partie de la fortune privée du contribuable, dans la mesure où le droit cantonal en prévoit l'imposition;
^e	les plus-values résultant de mesures d'aménagement au sens de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire83, obtenues indépendamment d'une aliénation dans la mesure où le droit cantonal les soumet à l'impôt sur les gains immobiliers.
³	L'imposition est différée:
^a	les faits mentionnés aux art. 8, al. 3 et 4, et 24, al. 3 et 3quater, sont assimilés à des aliénations dont l'imposition est différée pour l'impôt sur les gains immobiliers;
^b	le transfert de tout ou partie d'un immeuble de la fortune privée du contribuable dans sa fortune commerciale ne peut être assimilé à une aliénation.
^c	en cas de remembrement opéré soit en vue d'un remaniement parcellaire, de l'établissement d'un plan de quartier, de rectification de limites ou d'arrondissement d'une aire agricole, soit dans le cadre d'une procédure d'expropriation ou en raison d'une expropriation imminente;
^d	en cas d'aliénation totale ou partielle d'un immeuble agricole ou sylvicole, à condition que le produit de l'aliénation soit utilisé dans un délai raisonnable pour l'acquisition d'un immeuble de remplacement exploité par le contribuable lui-même ou pour l'amélioration d'immeubles agricoles ou sylvicoles appartenant au contribuable et exploités par lui-même;
^e	en cas d'aliénation de l'habitation (maison ou appartement) ayant durablement et exclusivement servi au propre usage de l'aliénateur, dans la mesure où le produit ainsi obtenu est affecté, dans un délai approprié, à l'acquisition ou à la construction en Suisse d'une habitation servant au même usage.
⁵	Les cantons veillent à ce que les bénéfices réalisés à court terme soient imposés plus lourdement.

SR 642.14 Loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes (LHID) LHID Art. 73 Recours - 1 Les décisions cantonales de dernière instance portant sur une matière réglée dans les titres 2 à 5 et 6, chap. 1, ou sur la remise de l'impôt cantonal ou communal sur le revenu et sur le bénéfice peuvent faire l'objet d'un recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral conformément à la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral254.255
¹	Les décisions cantonales de dernière instance portant sur une matière réglée dans les titres 2 à 5 et 6, chap. 1, ou sur la remise de l'impôt cantonal ou communal sur le revenu et sur le bénéfice peuvent faire l'objet d'un recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral conformément à la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral254.255
²	Le contribuable, l'administration fiscale cantonale et l'Administration fédérale des contributions ont le droit de recourir.
³	...256

SR 642.14 Loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes (LHID) LHID Art. 73 Recours - 1 Les décisions cantonales de dernière instance portant sur une matière réglée dans les titres 2 à 5 et 6, chap. 1, ou sur la remise de l'impôt cantonal ou communal sur le revenu et sur le bénéfice peuvent faire l'objet d'un recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral conformément à la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral254.255
¹	Les décisions cantonales de dernière instance portant sur une matière réglée dans les titres 2 à 5 et 6, chap. 1, ou sur la remise de l'impôt cantonal ou communal sur le revenu et sur le bénéfice peuvent faire l'objet d'un recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral conformément à la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral254.255
²	Le contribuable, l'administration fiscale cantonale et l'Administration fédérale des contributions ont le droit de recourir.
³	...256

SR 642.14 Loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes (LHID) LHID Art. 73 Recours - 1 Les décisions cantonales de dernière instance portant sur une matière réglée dans les titres 2 à 5 et 6, chap. 1, ou sur la remise de l'impôt cantonal ou communal sur le revenu et sur le bénéfice peuvent faire l'objet d'un recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral conformément à la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral254.255
¹	Les décisions cantonales de dernière instance portant sur une matière réglée dans les titres 2 à 5 et 6, chap. 1, ou sur la remise de l'impôt cantonal ou communal sur le revenu et sur le bénéfice peuvent faire l'objet d'un recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral conformément à la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral254.255
²	Le contribuable, l'administration fiscale cantonale et l'Administration fédérale des contributions ont le droit de recourir.
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SR 642.14 Loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes (LHID) LHID Art. 73 Recours - 1 Les décisions cantonales de dernière instance portant sur une matière réglée dans les titres 2 à 5 et 6, chap. 1, ou sur la remise de l'impôt cantonal ou communal sur le revenu et sur le bénéfice peuvent faire l'objet d'un recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral conformément à la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral254.255
¹	Les décisions cantonales de dernière instance portant sur une matière réglée dans les titres 2 à 5 et 6, chap. 1, ou sur la remise de l'impôt cantonal ou communal sur le revenu et sur le bénéfice peuvent faire l'objet d'un recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral conformément à la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral254.255
²	Le contribuable, l'administration fiscale cantonale et l'Administration fédérale des contributions ont le droit de recourir.
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SR 642.14 Loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes (LHID) LHID Art. 8 Activité lucrative indépendante - 1 Le produit de l'activité lucrative indépendante comprend également tous les bénéfices en capital provenant de l'aliénation, de la réalisation, de la réévaluation comptable, du transfert dans la fortune privée ou dans une entreprise ou un établissement stable sis à l'étranger d'éléments de la fortune commerciale; en sont exclus les bénéfices provenant de l'aliénation d'immeubles agricoles ou sylvicoles, dans la mesure où le produit de l'aliénation est supérieur aux dépenses d'investissement. L'art. 12, al. 4, est réservé.
¹	Le produit de l'activité lucrative indépendante comprend également tous les bénéfices en capital provenant de l'aliénation, de la réalisation, de la réévaluation comptable, du transfert dans la fortune privée ou dans une entreprise ou un établissement stable sis à l'étranger d'éléments de la fortune commerciale; en sont exclus les bénéfices provenant de l'aliénation d'immeubles agricoles ou sylvicoles, dans la mesure où le produit de l'aliénation est supérieur aux dépenses d'investissement. L'art. 12, al. 4, est réservé.
²	La fortune commerciale comprend tous les éléments de la fortune qui servent, entièrement ou de manière prépondérante, à l'exercice de l'activité lucrative indépendante; il en va de même pour les participations d'au moins 20 % au capital-actions ou au capital social d'une société de capitaux ou d'une société coopérative, dans la mesure où le détenteur les déclare comme fortune commerciale, au moment de leur acquisition.44
^2bis	Lorsqu'un immeuble de l'actif immobilisé est transféré de la fortune commerciale à la fortune privée, le contribuable peut demander que seule la différence entre les dépenses d'investissement et la valeur déterminante pour l'impôt sur le revenu soit imposée au moment du transfert. Dans ce cas, les dépenses d'investissement tiennent lieu de nouvelle valeur déterminante pour l'impôt sur le revenu et l'imposition du reste des réserves latentes à titre de revenu de l'activité lucrative indépendante est différée jusqu'à l'aliénation de l'immeuble.45
^2ter	L'affermage d'une exploitation commerciale n'est considéré comme un transfert dans la fortune privée qu'à la demande du contribuable.46
^2quater	Lorsque, en cas de partage successoral, seule une partie des héritiers poursuit l'exploitation commerciale, ceux-ci peuvent demander que l'imposition des réserves latentes soit différée jusqu'à la réalisation ultérieure, pour autant que les valeurs déterminantes pour l'impôt sur le revenu soient reprises.47
^2quinquies	Les dividendes, les parts de bénéfice, les excédents de liquidation et les avantages appréciables en argent provenant d'actions, de parts à des sociétés à responsabilité limitée, de parts à des sociétés coopératives et de bons de participation ainsi que les bénéfices provenant de l'aliénation de tels droits de participation sont imposables, après déduction des charges imputables, à hauteur de 50 % lorsque ces droits de participation équivalent à 10 % au moins du capital-actions ou du capital social d'une société de capitaux ou d'une société coopérative. Les cantons peuvent prévoir une imposition plus élevée. L'imposition partielle n'est accordée sur les bénéfices d'aliénation que si les droits de participation sont restés propriété du contribuable ou de l'entreprise de personnes pendant un an au moins.48
³	Les réserves latentes d'une entreprise de personnes (entreprise individuelle, société de personnes) ne sont pas imposées lors de restructurations, notamment lors d'une fusion, d'une scission ou d'une transformation, pour autant que cette entreprise reste assujettie à l'impôt en Suisse et que les éléments commerciaux soient repris à leur dernière valeur déterminante pour l'impôt sur le revenu:49
^a	en cas de transfert d'éléments patrimoniaux à une autre entreprise de personnes;
^b	en cas de transfert d'une exploitation ou d'une partie distincte d'exploitation à une personne morale;
^c	en cas d'échange de droits de participation ou de droits de sociétariat suite à des restructurations au sens de l'art. 24, al. 3, ainsi que suite à des concentrations équivalant économiquement à des fusions.50
^3bis	Lors d'une restructuration au sens de l'al. 3, let. b, les réserves latentes transférées font l'objet d'un rappel d'impôt selon la procédure prévue à l'art. 53, dans la mesure où, dans les cinq ans suivant la restructuration, des droits de participation ou des droits de sociétariat sont aliénés à un prix supérieur à la valeur fiscalement déterminante du capital propre transféré; la personne morale peut en ce cas faire valoir les réserves latentes correspondantes imposées comme bénéfice.51
⁴	Lorsque des biens immobilisés nécessaires à l'exploitation sont remplacés, les réserves latentes de ces biens peuvent être reportées sur les biens immobilisés acquis en remploi, si ces biens sont également nécessaires à l'exploitation et se trouvent en Suisse. L'imposition en cas de remplacement d'immeubles par des biens mobiliers est réservée.52

SR 642.11 Loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'impôt fédéral direct (LIFD) LIFD Art. 56 - Sont exonérés de l'impôt:
^a	la Confédération et ses établissements;
^b	les cantons et leurs établissements;
^c	les communes, les paroisses et les autres collectivités territoriales des cantons, ainsi que leurs établissements;
^d	les entreprises de transport et d'infrastructure titulaires d'une concession de la Confédération qui reçoivent des indemnités pour cette activité ou qui doivent, du fait de leur concession, maintenir toute l'année un service d'importance nationale; les gains qui sont issus d'une activité soumise à concession et sont disponibles librement sont également exonérés de l'impôt; les exploitations annexes et les biens fonciers qui n'ont pas de relation nécessaire avec l'activité soumise à concession sont cependant exclus de cette exonération;
^e	les institutions de prévoyance professionnelle d'entreprises qui ont leur domicile, leur siège ou un établissement stable en Suisse et d'entreprises qui ont avec elles des liens étroits, à condition que les ressources de ces institutions soient affectées durablement et exclusivement à la prévoyance en faveur du personnel;
^f	les caisses indigènes d'assurances sociales et de compensation, notamment les caisses d'assurance chômage, d'assurance maladie, vieillesse, invalidité et survivants, à l'exception des sociétés d'assurances concessionnaires;
^g	les personnes morales qui poursuivent des buts de service public ou d'utilité publique, sur le bénéfice exclusivement et irrévocablement affecté à ces buts.128 Des buts économiques ne peuvent être considérés en principe comme étant d'intérêt public. L'acquisition et l'administration de participations en capital importantes à des entreprises ont un caractère d'utilité publique lorsque l'intérêt au maintien de l'entreprise occupe une position subalterne par rapport au but d'utilité publique et que des activités dirigeantes ne sont pas exercées;
^h	les personnes morales qui poursuivent, sur le plan national, des buts cultuels, sur le bénéfice exclusivement et irrévocablement affecté à ces buts;
ⁱ	les États étrangers, sur leurs immeubles suisses affectés exclusivement à l'usage direct de leurs représentations diplomatiques et consulaires, ainsi que les bénéficiaires institutionnels d'exemptions fiscales visés à l'art. 2, al. 1, de la loi du 22 juin 2007 sur l'État hôte131, pour les immeubles dont ils sont propriétaires et qui sont occupés par leurs services;
^j	les placements collectifs qui possèdent des immeubles en propriété directe, dans la mesure où les investisseurs sont exclusivement des institutions de prévoyance professionnelle au sens de la let. e ou des caisses indigènes d'assurance sociale et de compensation au sens de la let. f, qui sont exonérées de l'impôt.