1C_229/2011 - 2011-11-08 - Aménagement public et droit public des constructions

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
1C 229/2011

Urteil vom 8. November 2011
I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Reeb,
Gerichtsschreiber Stohner.

1. Verfahrensbeteiligte
Ehepaar X.________,
2. Y.________,
Beschwerdeführer, beide vertreten durch Rechtsanwalt Urs Hofstetter-Arnet,

gegen

Z.________AG, Beschwerdegegnerin, vertreten durch Rechtsanwalt Raetus Cattelan,

Stadtrat Luzern, Stadthaus, Hirschengraben 17,
6002 Luzern.

Gegenstand
Baurecht,

Beschwerde gegen das Urteil vom 4. April 2011 des Verwaltungsgerichts des Kantons Luzern, Verwaltungsrechtliche Abteilung.

Sachverhalt:

A.
Mit Gesuch vom 17. November 2009 beantragte die Z.________AG beim Stadtrat Luzern die Baubewilligung für die Errichtung einer Mobilfunkantennenanlage auf dem (Flach-)Dach des Gebäudes Nr. 1915, auf Grundstück Nr. 3339, GB Luzern, linkes Ufer, Hirtenhofstrasse 18. Gemäss Standortdatenblatt vom 7. August 2009 geht es um die Errichtung einer kombinierten Antenne (GSM/UMTS). Geplant sind sowohl drei GSM900 mit einem ERP (Sendeleistung) von 800-1'350 Watt als auch drei UMTS-Antennen mit einer Sendeleistung von 1'300-2'100 Watt ERP. Die kombinierte Antenne weist eine Höhe von 6,8 m auf. Zusätzlich zur Antenne sollen auf dem Dach vier Apparateschränke mit einer Grundfläche von 65 x 89 cm und einer Höhe von 145 cm sowie ein Steuerschrank mit einer Grundfläche von 60 x 35 cm und einer Höhe von 112 cm zu stehen kommen. Dieses technische Equipment soll in einem an den bestehenden Liftaufbau anschliessenden, eine Höhe von 2,8 m aufweisenden Anbau untergebracht werden.
Das Bauvorhaben lag vom 27. November - 16. Dezember 2009 öffentlich auf. Gegen das Vorhaben erhoben unter anderen die Eheleute X.________ sowie Y.________ Einsprache. Mit Entscheid vom 28. April 2010 wies der Stadtrat Luzern die Einsprachen ab, soweit er auf sie eintrat bzw. diese nicht an den Zivilrichter verwies, und erteilte der Z.________AG die Baubewilligung unter Bedingungen und Auflagen.
Gegen diesen Entscheid erhoben die Eheleute X.________ sowie Y.________ am 26. Mai 2010 Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Verwaltungsgericht des Kantons Luzern. Dieses wies die Beschwerde mit Urteil vom 4. April 2011 ab.

B.
Die Eheleute X.________ sowie Y.________ führen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht und beantragen, die Entscheide des Verwaltungsgerichts vom 4. April 2011 und des Stadtrates Luzern vom 28. April 2010 aufzuheben und die Baubewilligung zu verweigern. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Mit Präsidialverfügung vom 6. Juli 2011 wurde der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zuerkannt.
Die Z.________AG, die Stadt Luzern und das Verwaltungsgericht beantragen die Beschwerdeabweisung. Das Bundesamt für Umwelt reicht eine Vernehmlassung ein, ohne Anträge zu stellen. In ihrer Stellungnahme vom 26. September 2011 halten die Beschwerdeführer an ihren Anträgen fest.

Erwägungen:

1.
1.1 Beim angefochtenen Urteil handelt es sich um einen kantonal letztinstanzlichen Entscheid über eine Mobilfunkantennenanlage, welcher der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten unterliegt (Art. 82 ff . BGG; BGE 133 II 409 E. 1.1 S. 411). Die Beschwerdeführer wohnen innerhalb des praxisgemäss (BGE 128 II 168 E. 2 S. 169 ff.) berechneten Einspracheradius. Sie sind als Adressaten des angefochtenen Entscheids vom umstrittenen Vorhaben besonders berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung des Entscheids der Vorinstanz (Art. 89 Abs. 1 BGG; BGE 133 II 249 E. 1.3 S. 252 f.). Auf die Beschwerde ist unter Vorbehalt der nachfolgenden Erwägungen (vgl. E. 1.2 und 1.3) einzutreten.

1.2 Nicht einzutreten ist auf die Beschwerde, soweit die Beschwerdeführer die Aufhebung des Entscheids des Stadtrates Luzern vom 28. April 2010 beantragen. Unterinstanzliche Entscheide sind mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nicht selbstständig anfechtbar. Sie werden mit Blick auf den Devolutiveffekt durch den Entscheid der letzten kantonalen Instanz ersetzt und gelten mit der dagegen gerichteten Beschwerde als mitangefochten (vgl. BGE 134 II 142 E. 1.4 S. 144).

1.3 Die Beschwerdeführer rügen eine offensichtlich unrichtige Berechnung der Strahlenbelastung seitens der Beschwerdegegnerin im Standortdatenblatt vom 7. August 2009, da den konstruktiven Besonderheiten des Dachgeschosses des Standortgebäudes (Treppenhaus, Lüftungsschächte) nicht Rechnung getragen worden sei. Diese Rüge erheben die Beschwerdeführer erstmals im Verfahren vor Bundesgericht und reichen neue Beweismittel ein.
Neue Tatsachen und Beweismittel dürfen nur soweit vorgebracht werden, als der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt, was in der Beschwerde näher darzulegen ist (Art. 99 Abs. 1 BGG; BGE 134 V 223 E. 2.2.1 S. 226 mit Hinweis).
Vorliegend ist weder ersichtlich, noch wird von den Beschwerdeführern dargelegt, inwiefern erst der angefochtene Entscheid zum neuen Vorbringen Anlass gegeben hat. Vielmehr wäre es den Beschwerdeführern ohne Weiteres möglich gewesen, die entsprechende Rüge bereits im kantonalen Verfahren zu erheben. Insoweit kann deshalb auf die Beschwerde nicht eingetreten werden (vgl. auch Urteil 1C 118/2010 vom 20. Oktober 2010 E. 1.7).

2.
2.1 Die Beschwerdeführer rügen eine willkürliche Anwendung kommunalen und kantonalen Rechts. Sie führen aus, die Rechtsanwendung der Vorinstanz widerspreche Art. 4 Abs. 3 des Bau- und Zonenreglements der Stadt Luzern vom 5. Mai 1994 (BZR/Stadt Luzern; SR Luzern Nr. 7.1.2.1.1) und § 139 Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Luzern vom 7. März 1989 (PBG/LU; SRL Nr. 735) über das zulässige Höhenmass von Dachaufbauten. Die Auffassung der Vorinstanz, wonach die geplante Mobilfunkanlage als technische Anlage nicht den Vorschriften über die Volumenerhaltung und die Höhenmasse unterliege, sei nicht haltbar. Entscheidend sei, dass zusätzlich zur 6,8 m hohen Antenne auch der 2,8 m hohe Anbau mit den Technikschränken auf dem Dach errichtet werden solle, weshalb die Anlage gesamthaft als Dachaufbaute zu qualifizieren sei. Hinzuweisen sei in diesem Zusammenhang auf die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, gemäss welcher die zu Mobilfunkanlagen gehörenden Technikschränke grundsätzlich nicht als kleinere technisch bedingte Dachaufbauten im Sinne des kantonalen Planungs- und Baugesetzes qualifiziert werden könnten, da der Standort der Technikschränke auf dem Dach nicht technisch bedingt sei (Entscheid
VB.2010.00469 vom 1. Dezember 2010 E. 3.3).
Vorliegend - so folgern die Beschwerdeführer - bewirke die Dachaufbaute aus der Kombination von Antenne und Technikschränken nicht bloss eine massvolle Volumenvergrösserung im Sinne von Art. 4 Abs. 3 BZR/Stadt Luzern. Insbesondere werde durch die Mobilfunkanlage auch das gemäss § 139 Abs. 2 PBG/LU zulässige Höchstmass von 2 m für Dachaufbauten deutlich überschritten.

2.2 Die Vorinstanz hat erwogen, das streitbetroffene Grundstück liege gemäss geltendem Zonenplan und dem Bebauungsplan "Langensand" in der Wohnzone mit offener Bauweise und Volumenerhaltung. Mit der projektierten Mobilfunkanlage solle im Wesentlichen die umliegende Bauzone abgedeckt werden, womit der funktionelle Zusammenhang zur Wohnzone gegeben sei. Bei der Anlage handle es sich weder um eine Baute noch um einen Gebäudeteil, sondern um eine technische Infrastrukturanlage, welche der Bestimmung über die Volumenerhaltung gemäss Art. 4 Abs. 3 BZR/Stadt Luzern nicht unterliege. Auch die Höhenbeschränkung gemäss § 139 Abs. 2 PBG/LU finde auf Mobilfunkanlagen, welche die umliegenden Gebäude aus funktechnischen Gründen in der Regel überragen müssten, keine Anwendung.

2.3 Nach Art. 4 Abs. 3 BZR/Stadt Luzern sind bei bestehenden Bauten massvolle Volumenvergrösserungen (insbesondere) für Dachaufbauten bis zu 10 % der anrechenbaren Geschossfläche der zugehörenden Wohnung zulässig.
Gemäss § 139 Abs. 2 PBG/LU sind auf einem Attikageschoss ein Dachaufbau von höchstens 2 m und technisch notwendige Aufbauten zulässig.

2.4 Zu klären ist somit, ob die Vorinstanz - ohne in Willkür zu verfallen - die projektierte Mobilfunkanlage (Antenne und Technikschränke) als technische Infrastrukturanlage respektive als technisch notwendige Aufbaute qualifizieren konnte, auf welche die für Dachaufbauten geltenden Bestimmungen über die Volumenerhaltung (Art. 4 Abs. 3 BZR/Stadt Luzern) und die Höhenbeschränkung (§ 139 Abs. 2 PBG/LU) keine Anwendung finden.
2.4.1 Die kommunalen respektive kantonalen Bestimmungen von Art. 4 Abs. 3 BZR/Stadt Luzern und § 139 Abs. 2 PBG/LU enthalten keine spezifischen Vorschriften zu Mobilfunkantennen. § 139 Abs. 2 PBG/LU erfasst in allgemeiner Weise Dachaufbauten und nimmt technisch notwendige Aufbauten von der Höhenbeschränkung explizit aus. Wäre die Vorschrift auf Mobilfunkantennen anwendbar, so käme sie im überbauten Gebiet einem weitgehenden Verbot von Mobilfunkantennen gleich. Das wäre mit der Fernmeldegesetzgebung unvereinbar, welche unter anderem eine zuverlässige und erschwingliche Grundversorgung mit Fernmeldediensten für alle Bevölkerungskreise in allen Landesteilen gewährleisten soll. Mobilfunkantennen sind in der Bauzone grundsätzlich zonenkonform, soweit sie der Abdeckung derselben dienen. Sollen solche Antennen einschränkenden Planungsvorschriften unterstellt werden, so hat dies grundsätzlich explizit zu geschehen (vgl. zum Ganzen BGE 133 II 353 E. 4.2 S. 359). Aus der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ergibt sich damit, dass allgemeine Höhenbeschränkungen für Dachaufbauten auf Mobilfunkantennen nicht anwendbar sind. Diese Rechtsprechung beruht auf der Überlegung, dass Antennen aus funktechnischen Gründen die umliegenden Gebäude in der
Regel überragen müssen.
2.4.2 Diese Bewertung lässt sich allerdings nicht ohne Weiteres auf das technische Equipment übertragen, da bei Technikschränken der Standort auf dem Dach in der Regel nicht technisch bedingt ist. Dies ist auch der Grund, weshalb das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, wie von den Beschwerdeführern dargelegt, eine Unterscheidung zwischen Mobilfunkantennen als solchen und dem dazugehörigen technischen Equipment trifft und nur erstere als kleinere technisch bedingte Aufbauten im Sinne des kantonalen Planungs- und Baugesetzes qualifiziert.
Hieraus kann jedoch nicht der Schluss gezogen werden, die gegenteilige Lösung der Vorinstanz sei willkürlich. Denn Willkür liegt nach der Rechtsprechung nicht schon dann vor, wenn eine andere Lösung ebenfalls vertretbar erscheint oder sogar vorzuziehen wäre. Vielmehr weicht das Bundesgericht vom Entscheid der kantonalen Instanz nur ab, wenn dieser offensichtlich unhaltbar ist, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft (BGE 125 I 166 E. 2a S. 168).
Dies ist vorliegend nicht der Fall. Den kantonalen Behörden steht bei der Anwendung kommunalen und kantonalen Rechts ein Auslegungsspielraum zu. Die Auffassung der Vorinstanz, wonach Mobilfunkanlagen als Einheit anzusehen und damit grundsätzlich als Ganzes (Antenne und Technikschränke) nicht als Dachaufbauten zu qualifizieren sind, ist nicht offensichtlich unhaltbar. Vielmehr steht diese Auslegung in Einklang mit dem öffentlichen Interesse an einer guten Mobilfunkversorgung, da hierdurch die Erstellung von Mobilfunkanlagen auf Dächern erleichtert wird (vgl. in diesem Zusammenhang auch die Urteile 1C 244/2007 vom 10. April 2008 E. 2.4 und 1C 248/2009 E. 3.3). Klarstellend ist insoweit festzuhalten, dass die Bejahung des Ausnahmecharakters von Mobilfunkanlagen durch die Vorinstanz nicht dazu führt, dass jede Anlage auf jedem Gebäude - unabhängig von den Höhenbeschränkungen - bewilligungsfähig ist. Vielmehr haben die Mobilfunkanlagen auch dem Eingliederungsgebot zu genügen (vgl. § 140 Abs. 1 und § 143 Abs. 2 PBG/LU). Diese Voraussetzung ist vorliegend gemäss den Ausführungen im angefochtenen Urteil (E. 10) erfüllt, was von den Beschwerdeführern in ihrer Beschwerde ans Bundesgericht nicht bestritten wird.

3.
Die Beschwerde ist damit abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Infolge ihres Unterliegens sind die bundesgerichtlichen Kosten den Beschwerdeführern aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 und 5 BGG). Diese haben der Beschwerdegegnerin eine angemessene Parteientschädigung auszurichten (Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG), wofür sie solidarisch haften (Art. 68 Abs. 4 BGG i.V.m. Art. 66 Abs. 5 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden den Beschwerdeführern auferlegt.

3.
Die Beschwerdeführer haben die Beschwerdegegnerin für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 2'000.-- unter solidarischer Haftung zu entschädigen.

4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Stadtrat Luzern und dem Verwaltungsgericht des Kantons Luzern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, sowie dem Bundesamt für Umwelt schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 8. November 2011
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Fonjallaz

Der Gerichtsschreiber: Stohner

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 99 - 1 Aucun fait nouveau ni preuve nouvelle ne peut être présenté à moins de résulter de la décision de l'autorité précédente.
¹	Aucun fait nouveau ni preuve nouvelle ne peut être présenté à moins de résulter de la décision de l'autorité précédente.
²	Toute conclusion nouvelle est irrecevable.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.