1C_478/2019 - 2020-05-08 - Pianificazione territoriale e diritto pubblico edilizio

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 478/2019, 1C 479/2019

Urteil vom 8. Mai 2020

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Chaix, Präsident,
Bundesrichter Kneubühler, Bundesrichterin Jametti, Bundesrichter Haag, Müller,
Gerichtsschreiberin Gerber.

Verfahrensbeteiligte
1C 478/2019
1. Erbengemeinschaft A.A.________ bestehend aus:

2. B.A.________,
3. C.A.________,
Beschwerdeführer,
beide vertreten durch Rechtsanwalt Riet A. Ganzoni,

und

1C 479/2019
Bundesamt für Raumentwicklung,
Beschwerdeführer,

gegen

D.________,
Beschwerdegegner,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Hans Joos,

Gemeinde Samedan,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Duri Pally,

Gegenstand
Baueinsprache, Zweitwohnungen,

Beschwerden gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden, 5. Kammer, vom 12. Juli 2019 (R 18 18).

Sachverhalt:

A.
Am 19. Februar 2018 erteilte der Gemeindevorstand der Gemeinde Samedan D.________ die Bewilligung für den Abbruch der bestehenden Baute und den Neubau von zwei Wohnhäusern mit Einstellhalle auf Parzelle 1423 (Wohnzone 1) unter verschiedenen Bedingungen und Auflagen. Die gegen das Baugesuch erhobene Einsprache der Erbengemeinschaft A.A.________ sel., bestehend aus E.A.________, B.A.________ und C.A.________, wies er ab.

B.
Hiergegen erhob die Erbengemeinschaft A.A.________ sel. am 13. April 2018 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden. Dieses wies die Beschwerde am 12. Juli 2019 ab.

C.
Dagegen hat die Erbengemeinschaft A.A.________ sel., nunmehr bestehend aus B.A.________ und C.A.________ (nachfolgend: Beschwerdeführerin 1), am 16. September 2019 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht erhoben (Verfahren 1C 478/2019). Sie beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und es sei eine öffentlich-rechtliche Nutzungsbeschränkung im Sinne von Art. 7 Abs. 1 lit. a des Bundesgesetzes über Zweitwohnungen vom 20. März 2015 (ZWG; SR 702) als Auflage betreffend das Wohnhaus Süd anzuordnen und im Grundbuch einzutragen. Eventualiter sei die Sache zur nochmaligen Beurteilung im Sinne der Erwägungen an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen.
Gegen den verwaltungsgerichtlichen Entscheid hat auch das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) am 16. September 2019 Beschwerde eingereicht (Verfahren 1C 479/2019). Es beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und dem Beschwerdegegner sei für sein Baugesuch der Bauabschlag zu erteilen.

D.
Die Gemeinde Samedan hat auf eine Vernehmlassung verzichtet. D.________ (nachfolgend: der Beschwerdegegner) schliesst auf Abweisung der Beschwerden. Das Verwaltungsgericht nimmt zu den vorgebrachten Rügen Stellung und hält an seinen im angefochtenen Entscheid geäusserten Erwägungen fest.
Es wurden keine Repliken eingereicht.

Erwägungen:

1.
Beide Beschwerden richten sich gegen denselben Entscheid des Verwaltungsgerichts und betreffen dasselbe Baugesuch, weshalb es sich rechtfertigt, die Verfahren zu vereinigen.

2.
Gegen den kantonal letztinstanzlichen Endentscheid des Verwaltungsgerichts steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a , 86 Abs. 1 lit. d und 90 BGG). Die Beschwerdeführerin 1 ist als Einsprecherin und Eigentümerin der Parzelle 1418, welche unmittelbar an die Bauparzelle 1423 angrenzt, zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG). Das ARE ist nach Art. 10 Abs. 1 der Zweitwohnungsverordnung vom 4. Dezember 2015 (ZWV; SR 702.1) i.V.m. Art. 89 Abs. 2 lit. a BGG zur Beschwerde befugt.
Da alle übrigen Sachurteilsvoraussetzungen vorliegen, ist auf die Beschwerden einzutreten (Art. 100 Abs. 1 BGG).

3.
Der Beschwerdegegner will das bestehende Wohnhaus mit einer Hauptnutzfläche von 125.10 m2 abbrechen und stattdessen zwei Wohnhäuser mit Einstellhalle erstellen: Ein Wohnhaus Nord mit einer Hauptnutzfläche von 430.95 m2, für das eine Nutzungsbeschränkung "Erstwohnung" i.S.v. Art. 7 Abs. 1 lit. a ZWG angeordnet wurde, und ein Wohnhaus Süd mit einer Hauptnutzfläche von 159,58 m2 ohne Nutzungsbeschränkung. Streitig ist, ob auch für das Wohnhaus Süd eine Nutzungsbeschränkung erforderlich ist. Unstreitig beträgt der Zweitwohnungsanteil in Samedan über 20 %.

3.1. Die Vorinstanzen verneinten dies. Die bestehende Baute sei vor dem 11. März 2012 rechtmässig erstellt worden, d.h. es handle sich um eine altrechtliche Wohnung i.S.v. Art. 10 ZWG, die in der Art ihrer Wohnnutzung frei sei (Art. 11 Abs. 1 ZWG). Solche Wohnungen dürften (ohne Nutzungsbeschränkung) im Rahmen der vorbestehenden Hauptnutzfläche erneuert, umgebaut und wiederaufgebaut werden (Art. 11 Abs. 2 ZWG), wobei die altrechtliche Wohnfläche um bis zu 30 % erweitert werden dürfe (Art. 11 Abs. 3 ZWG). Ausgeschlossen sei nach Art. 11 Abs. 3 ZWG einzig die gleichzeitige Erweiterung der vorbestehenden Hauptnutzfläche und die Schaffung zusätzlicher Wohnungen. Es sei nicht einzusehen, weshalb die Erweiterungsmöglichkeit nur für bestehenbleibende Wohnungen, nicht aber für wiederaufgebaute altrechtliche Wohnungen existieren solle. Dies leuchte insbesondere vor dem Hintergrund der raumplanerischen Ziele der haushälterischen Bodennutzung und der inneren Verdichtung nicht ein. Eine Kumulation von Wiederaufbau und Erweiterung werde auch in der Literatur befürwortet (ARON PFAMMATTER, in: Wolf/Pfammatter, Zweitwohnungsgesetz (ZWG) - unter Einbezug der Zweitwohnungsverordnung (ZWV), Bern 2017, Art. 11 Rz. 13) und in den Vollzugshilfen der
Kantone Graubünden (Departement für Volkswirtschaft und Soziales Graubünden [DVS], Vollzugshilfe des DVS zum ZWG vom Juni 2016/März 2019, S. 38), Bern (Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern/Geschäftsleitung der Regierungsstatthalterinnen und Regierungsstatthalter, Praxishilfe Zweitwohnungsgesetzgebung vom 21. März 2018 S. 34) und Wallis (Vollzugshilfe vom Dezember 2017, Themenblatt 05.1 S. 3 Ziff. 5.1) vorgesehen.

3.2. Das ARE und die Beschwerdeführerin 1 machen dagegen geltend, die Kumulation von Wiederaufbau und Erweiterung der Hauptnutzfläche sei bundesrechtswidrig. Art. 11 Abs. 2 ZWG lasse den Wiederaufbau nach seinem klaren Wortlaut nur im Rahmen der vorbestehenden Hauptnutzfläche zu. Art. 11 Abs. 3 ZWG beziehe sich lediglich auf die bauliche Erweiterung altrechtlicher Wohnungen, d.h. sie knüpfe an etwas Bestehendem an, und komme beim Wiederaufbau altrechtlicher Wohnungen nicht zur Anwendung. Diese Auslegung werde durch die Entstehungsgeschichte bestätigt. Die gegenteilige Auslegung des Verwaltungsgerichts sei auch nicht mit Art. 75b Abs. 1 BV vereinbar.
Die Beschwerdeführerin 1 ist überdies der Auffassung, der Wiederaufbau sei aufgrund der Standortverschiebung unzulässig und verletze zudem Art. 11 Abs. 3 ZWG, weil die Erweiterung der altrechtlichen Hauptnutzfläche (im Wohnhaus Süd) mit der Schaffung einer zusätzlichen Wohnung (im Wohnhaus Nord) kombiniert worden sei (vgl. dazu unten E. 5).

3.3. Der Beschwerdegegner hält die Auslegung von Art. 11 Abs. 2 und 3 ZWG durch das Verwaltungsgericht für richtig. Abs. 3 könne nicht losgelöst von Abs. 2 betrachtet werden, sei doch die Erweiterung ohne die in Abs. 2 genannten baulichen Massnahmen (Erneuerung, Umbau und Wiederaufbau) nicht möglich. Im Übrigen sei es unlogisch, einen erweiterten Wiederaufbau zu verbieten, könnte dasselbe Resultat doch in zwei Bauschritten erreicht werden, indem ein altrechtliches Wohnhaus zunächst um 30 % erweitert werde (nach Art. 11 Abs. 3 ZWG), um es ein paar Jahre später abzubrechen und wiederaufzubauen (nach Abs. 2).
Der Beschwerdegegner verweist auf eine Modellrechnung der Gemeinde Samedan für 12 Musterparzellen, die Nutzungsreserven von rund 60 % aufweisen. Für eine optimale Gestaltung und maximale Nutzung müsse der altrechtliche Wohnraum abgebrochen, auf der Parzelle verschoben und gleichzeitig erweitert werden können. Andernfalls blieben die Parzellen unternutzt und werde das raumplanerische Ziel der haushälterischen Bodennutzung und der Verdichtung nach innen verfehlt.

4.
Art. 11 ZWG lautet:
Bauliche und nutzungsmässige Änderung
1 Altrechtliche Wohnungen sind unter Vorbehalt bestehender oder künftiger Nutzungsbeschränkungen des kantonalen oder kommunalen Rechts in der Art der Wohnnutzung frei.
2 Solche Wohnungen dürfen im Rahmen der vorbestandenen Hauptnutzfläche erneuert, umgebaut und wieder aufgebaut werden. Werden in diesem Rahmen zusätzliche Wohnungen geschaffen, so können diese bewilligt werden, ohne dass eine Nutzungsbeschränkung nach Artikel 7 Absatz 1 auferlegt werden muss. Die übrigen Voraussetzungen des Bundesrechts und des kantonalen Rechts bleiben vorbehalten.
3 Altrechtliche Wohnungen dürfen innerhalb der Bauzonen um maximal 30 Prozent der am 11. März 2012 vorbestehenden Hauptnutzfläche erweitert werden, sofern keine zusätzlichen Wohnungen geschaffen werden. Ausserhalb der Bauzonen bleiben Erweiterungen im Rahmen der Vorschriften über das Bauen ausserhalb der Bauzonen zulässig.
4 Übersteigen Erweiterungen das Mass nach Absatz 3, so sind sie zulässig, wenn die Wohnung als Erstwohnung im Sinne von Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe a oder als touristisch bewirtschaftete Wohnung im Sinne von Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe b in Verbindung mit Artikel 7 Absatz 2 Buchstabe a oder b deklariert wird und die entsprechenden Bewilligungsvoraussetzungen erfüllt sind (...)

4.1. Nach seinem Wortlaut lässt Art. 11 Abs. 3 ZWG nur die Erweiterung "altrechtlicher Wohnungen" zu, d.h. erweitert werden können nur Wohnungen, die am 11. März 2012 rechtmässig bestanden oder rechtskräftig bewilligt waren (so die Legaldefinition in Art. 10 ZWG).
Auch die Systematik von Art. 11 ZWG spricht gegen die Auslegung des Verwaltungsgerichts: Abs. 2 lässt die genannten baulichen Umgestaltungen nur "im Rahmen der vorbestandenen Hauptnutzfläche" zu, und sieht in Abs. 3 - mithin als Ausnahme von der zuvor aufgestellten Regel - eine Erweiterung der vorbestehenden Hauptnutzfläche um maximal 30 % bei der Erweiterung altrechtlicher Wohnungen vor. Wäre diese Erweiterung bei allen Tatbeständen nach Abs. 2 möglich, hätte die Einschränkung "im Rahmen der vorbestehenden Hauptnutzfläche" in Abs. 2 keinen Sinn und könnte bzw. müsste weggelassen werden (a.A. BRUNO MARANTA, Das Zweitwohnungsgesetz im Vollzug und in der Praxis, in: ZGRG 2017 S. 14, der eine gesetzestechnische Unstimmigkeit annimmt).

4.2. Diese Auslegung wird durch die Entstehungsgeschichte der Norm bestätigt:
Der Bundesrat hatte im ZWG-Entwurf keine Erweiterung altrechtlicher Wohnungen ohne Auferlegung einer Nutzungsbeschränkung vorgesehen, weil die Erweiterung dem Ziel des Verfassungsartikels entgegenlaufe, die durch Zweitwohnungen belegte Fläche zu begrenzen (Botschaft des Bundesrates zum ZWG vom 19. Februar 2014, BBl 2014 2287 ff., S. 2309 f. zu Art. 12 E-ZWG; nachfolgend: Botschaft). In den parlamentarischen Debatten wurde die Erweiterungsmöglichkeit jedoch befürwortet und eine Ergänzung von Art. 12 E-ZWG um einen Abs. 2bis (heute: Art. 11 Abs. 3 ZWG) angenommen. Der Referent der ständerätlichen Kommission, Ständerat Ivo Bischofberger, erläuterte, diese Bestimmung solle es ermöglichen, beispielsweise einen Lift oder eine Nasszelle anzubauen, damit die Wohnungen den Ansprüchen der heutigen Gesellschaft entsprächen und überhaupt vermietet werden könnten. Er hielt aber ausdrücklich fest, dass sich die 30 % nur auf die Erweiterung des bestehenden Gebäudes beziehen, nicht aber auf Änderungen wie den Abbruch und Wiederaufbau eines Objekts (AB 2014 962 zum damaligen Art. 12 Abs. 2bis E-ZWG). Dieser Aussage wurde in der Debatte nicht widersprochen; vielmehr betonten auch die anderen Votanten, welche die Änderung unterstützten, dass es nur
um die massvolle Erweiterung des bestehenden Gebäudeparks gehe, um notwendige Sanierungen und Modernisierungen zu ermöglichen (Voten Ständeräte Martin Schmid, AB 2014 963; Werner Hösli, AB 2014 963; René Imoberdorf, AB 2014 964; SR Stefan Engler, AB 2014 964).

4.3. Eine Ausdehnung von Art. 11 Abs. 3 ZWG auf Wiederaufbauten würde schliesslich Art. 75b Abs. 1 BV widersprechen. Diese Verfassungsbestimmung beschränkt den Anteil von Zweitwohnungen am Gesamtbestand der Wohneinheiten und der für Wohnzwecke genutzten Bruttogeschossfläche einer Gemeinde auf höchstens 20 %. Jede Erweiterung der Zweitwohnfläche in Gemeinden, in denen der 20%-Anteil bereits überschritten ist, läuft somit der Zielsetzung der Verfassung entgegen. Wenn der Gesetzgeber mit Rücksicht auf den Erhalt bestehender Bauten eine Ausnahme vorgesehen hat, kann diese nicht auf weitere Tatbestände ausgedehnt werden.
Dem Beschwerdegegner ist einzuräumen, dass die Notwendigkeit, sich zwischen dem Wiederaufbau einer altrechtlichen Wohnung und ihrer Erweiterung zu entscheiden, einer maximalen baulichen Nutzung von Bauparzellen entgegenstehen kann. Allerdings verhindert schon das Verbot, bei Erweiterungen zusätzliche Wohnungen zu schaffen (Art. 11 Abs. 3 ZWG), eine wirkliche Verdichtung (im Sinne der Schaffung von mehr Wohneinheiten auf gleichem Raum), d.h. die Erweiterung dient in erster Linie der Erhöhung des Wohnkomforts. Im Übrigen besteht jederzeit die Möglichkeit, Erstwohnungen zu realisieren, d.h. die Beschränkungen von Art. 11 ZWG kommen nur zum Tragen, wenn der Wohnraum künftig auch zu Zweitwohnungszwecken genutzt werden können soll. Diesfalls sind Einschränkungen der baulichen Nutzung als Folge des Verfassungsauftrags von Art. 75b Abs. 1 BV hinzunehmen.

4.4. Nach dem Gesagten ist Art. 11 Abs. 3 ZWG nur auf die Erweiterung von altrechtlichen Bauten anwendbar, die fortbestehen, d.h. Wiederaufbau und Erweiterung können nicht kumuliert werden. Entgegen der Auffassung des Beschwerdegegners kann dieses Ergebnis auch nicht durch zeitlich gestaffelte Baumassnahmen erreicht werden: Darf ein Wiederaufbau gemäss Art. 11 Abs. 2 ZWG nur im Rahmen der vorbestehenden Hauptnutzfläche erfolgen, d.h. im Umfang, die am 11. März 2012 rechtmässig bestand oder rechtskräftig bewilligt war, so kann eine nach diesem Datum erweiterte altrechtliche Wohnung eben nicht vollständig, sondern nur in dem vor dem 11. März 2012 bestehendem Umfang wiederaufgebaut werden, ohne einer Nutzungsbeschränkung zu unterliegen.

5.
Aus Gründen der Prozessökonomie sind noch die übrigen Rügen der Beschwerdeführerin 1 zu prüfen.

5.1. Die von ihr aufgeworfene Frage, ob eine Erweiterung der altrechtlichen Hauptnutzfläche nach Art. 11 Abs. 3 ZWG mit der Schaffung neuer Erstwohnungen (mit Nutzungsbeschränkungen) kombiniert werden kann, ist zu bejahen: Wohnungen, die nur als Erstwohnung genutzt werden dürfen, sind nach Art. 7 ZWG stets zulässig, unabhängig davon, ob gleichzeitig altrechtliche Wohnungen erweitert oder wiederaufgebaut werden. Unzulässig ist lediglich die Erweiterung einer altrechtlichen Wohnung unter gleichzeitiger Schaffung einer neuen, unbeschränkt nutzbaren Wohneinheit. Dies ergibt sich aus Art. 11 Abs. 4 ZWG.

5.2. Die Beschwerdeführerin 1 macht weiter geltend, das Wohnhaus Süd sei auch aufgrund der Standortverschiebung kein zulässiger Wiederaufbau i.S.v. Art. 11 Abs. 2 ZWG.

5.2.1. Das Verwaltungsgericht ging davon aus, der Wiederaufbau müsse auf derselben Parzelle stattfinden und die Identität der Ersatzbaute in örtlicher Hinsicht wahren. Dies sei vorliegend der Fall, überschneide sich der Standort des neuen Wohnhauses Süd doch teilweise mit dem Grundriss der altrechtlichen Wohnung. Diese Auslegung sei mit Art. 75b BV vereinbar, weil mit einer solchen Verschiebung kein Landverschleiss erfolge, keine Ein- oder Umzonung vorgenommen werden müsse, keine Zersiedelung oder Beeinträchtigung des Ortsbilds erfolge und auch keine einheimischen Familien aus ihrer Wohnung verdrängt würden. Ein Verbot der räumlichen Verschiebung würde dagegen den raumplanerischen Zielen der haushälterischen Bodennutzung und der inneren Verdichtung zuwiderlaufen, weil dadurch auf derselben Parzelle keine weitere Baute platziert werden könnte.

5.2.2. Die Beschwerdeführerin 1 verweist auf die Praxis zu Art. 24c RPG, wonach eine Standortverschiebung beim Wiederaufbau einer altrechtlichen Baute nur zulässig ist, wenn sie geringfügig und objektiv geboten ist (vgl. Art. 42 Abs. 4 Satz 4 RPV; RUDOLF MUGGLI, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen, Praxiskommentar RPG: Bauen ausserhalb der Bauzone, Zürich 2017, Art. 24c RPG N 41). Beide Voraussetzungen seien vorliegend nicht erfüllt: Die Gebäudegrundrissfläche des geplanten Wohnhauses Süd decke sich bestenfalls zu 30 % mit dem vorbestehenden Grundriss; die Hauptfassade werde gegen Westen gedreht und die östliche Gebäudeecke komme unmittelbar auf der Baugrenze der Parzelle zu liegen. Diese Verschiebung sei objektiv nicht nötig, sondern diene der persönlichen Zweckmässigkeit des Beschwerdegegners.

5.2.3. In der Botschaft zum ZWG (BBl 2014 2287 ff., S. 2310) führte der Bundesrat aus, altrechtliche Wohnungen dürften erneuert, umgebaut und - gegebenenfalls mit einer geringfügigen Standortverschiebung - wieder aufgebaut werden. Diese Einschränkung beruht auf der Überlegung, dass Art. 11 ZWG an den altrechtlichen Besitzstand anknüpft: Es dürfen keine neuen Zweitwohnungen errichtet werden, sondern lediglich bereits bestehende altrechtliche Wohnungen abgebrochen und wiederaufgebaut werden. Die Identität der Baute muss daher im Wesentlichen gewahrt bleiben. Ob dies der Fall ist, ist unter Würdigung der gesamten Umstände zu beurteilen, zu denen insbesondere auch der Standort zählt.

5.2.4. Vorliegend bejahte das Verwaltungsgericht die Identität der Baute trotz der Standortverschiebung. Dies erscheint vertretbar und bundesrechtskonform: Die Südfassade ist nur um einige Meter in südwestliche Richtung verschoben und leicht (um ca. 15 %) abgedreht worden, so dass sich die Grundrisse noch teilweise überschneiden. Diese Verschiebung ermöglicht die Platzierung eines weiteren Baukörpers auf derselben Parzelle und damit deren bessere bauliche Nutzung. Dies ist innerhalb des Siedlungsgebiets raumplanerisch grundsätzlich erwünscht (anders als beim Wiederaufbau ausserhalb der Bauzone nach Art. 24c RPG). Die Errichtung einer zusätzlichen Baute auf der Parzelle (hier: Wohnhaus Nord) widerspricht auch nicht dem Ziel von Art. 75b BV, wenn eine Nutzungsbeschränkung (hier: Erstwohnnutzung) angeordnet wurde.

6.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass das Wohnhaus Süd (Wiederaufbau mit Erweiterung der vorbestehenden Hauptnutzfläche) nur mit einer Nutzungsbeschränkung gemäss Art. 7 Abs. 1 lit. a ZWG hätte bewilligt werden dürfen.

6.1. Der Beschwerdegegner hat indessen auch die Möglichkeit, sein Projekt zu redimensionieren, d.h. einen Wiederaufbau im Rahmen der vorbestehenden Hauptnutzfläche vorzunehmen, wenn er das Wohnhaus Süd als Zweitwohnung nutzen möchte, oder auf den Abbruch des bestehenden Wohnhauses zu verzichten und dieses um maximal 30 % der Hauptnutzfläche zu erweitern. Diesfalls müsste auf den Bau des Wohnhauses Nord verzichtet oder dieses zumindest redimensioniert werden.
Das Bundesgericht darf dieser Wahl nicht vorgreifen, indem es - wie von der Beschwerdeführerin 1 beantragt - eine Nutzungsbeschränkung für das Wohnhaus Süd anordnet. Der angefochtene Entscheid ist daher aufzuheben und für das gesamte Baugesuch (Wohnhaus Nord und Süd) der Bauabschlag zu erteilen. Es wird Sache des Beschwerdegegners sein, sich für eine zulässige Variante zu entscheiden und ein entsprechendes neues Baugesuch zu stellen.

6.2. Der Beschwerdegegner unterliegt daher in beiden Verfahren. Zwar hat die Beschwerdeführerin 1 nicht den Bauabschlag, sondern die Anordnung einer Nutzungsbeschränkung beantragt; entscheidend ist jedoch, dass das Wohnhaus Süd in der vorgesehenen Grösse ohne Nutzungsbeschränkung nicht bewilligungsfähig ist.
Damit wird der Beschwerdegegner kostenpflichtig (Art. 66 BGG) und muss die Beschwerdeführerin 1 für die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens entschädigen (Art. 68 Abs. 1 BGG). Das ARE hat keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 3 BGG). Das Verwaltungsgericht wird die Kosten und Entschädigungen der kantonalen und kommunalen Verfahren entsprechend neu verlegen müssen.

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Verfahren 1C 478/2019 und 1C 479/2019 werden vereinigt.

2.
Die Beschwerden werden gutgeheissen. Das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden, 5. Kammer, vom 12. Juli 2019 (R 18 18) wird aufgehoben und das Baugesuch des Beschwerdegegners vom 1. Dezember 2017 abgewiesen.

3.
Die Gerichtskosten von insgesamt Fr. 5'000.-- werden dem privaten Beschwerdegegner auferlegt.

4.
Die Sache wird zur Neuverlegung der Kosten und Entschädigungen für die vorinstanzlichen Verfahren an das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden zurückgewiesen.

5.
Der private Beschwerdegegner hat die Beschwerdeführerin 1 für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 4'000.-- zu entschädigen.

6.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Gemeinde Samedan und dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden, 5. Kammer, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 8. Mai 2020

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Chaix

Die Gerichtsschreiberin: Gerber

SR 702 Legge federale del 20 marzo 2015 sulle abitazioni secondarie (Legge sulle abitazioni secondarie, LASec) - Legge sulle abitazioni secondarie LASec Art. 7 - 1 Nei Comuni in cui la quota di abitazioni secondarie supera il 20 per cento possono essere autorizzate nuove abitazioni solamente se sono utilizzate:
¹	Nei Comuni in cui la quota di abitazioni secondarie supera il 20 per cento possono essere autorizzate nuove abitazioni solamente se sono utilizzate:
^a	come abitazione primaria o abitazione che, secondo l'articolo 2 capoverso 3, è equiparata a un'abitazione primaria; o
^b	come abitazione sfruttata a scopi turistici.
²	Un'abitazione è considerata sfruttata a scopi turistici se, in modo duraturo, è messa a disposizione di clienti, esclusivamente per soggiorni di breve durata, a condizioni usuali di mercato e conformi all'uso locale, e se:
^a	si trova nello stesso edificio in cui il proprietario ha il suo domicilio principale; o
^b	non è adattata alle esigenze personali del proprietario ed è gestita nell'ambito di una struttura ricettiva organizzata.
³	Nelle autorizzazioni edilizie, l'autorità preposta al loro rilascio dispone la limitazione d'uso secondo il capoverso 1 lettera a o il capoverso 2 lettere a o b prescrivendo un onere d'uso. Se nell'autorizzazione edilizia per una nuova abitazione tale onere non figura e se l'autorizzazione non è stata rilasciata secondo gli articoli 8, 9, 26 o 27, la limitazione d'uso secondo il capoverso 1 lettera a si presume applicabile.
⁴	Immediatamente dopo che l'autorizzazione edilizia è passata in giudicato, l'autorità preposta al rilascio delle autorizzazioni edilizie incarica l'ufficio del registro fondiario di menzionare nel registro fondiario la limitazione d'uso riguardante il fondo in questione.
⁵	Il Consiglio federale disciplina i dettagli, segnatamente:
^a	i requisiti posti alla struttura ricettiva organizzata;
^b	l'obbligo di notifica del cambiamento di destinazione da abitazione sfruttata a scopi turistici in abitazione primaria; e
^c	la formulazione degli oneri d'uso.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 86 Autorità inferiori in generale - 1 Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
¹	Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
^a	del Tribunale amministrativo federale;
^b	del Tribunale penale federale;
^c	dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva;
^d	delle autorità cantonali di ultima istanza, sempreché non sia ammissibile il ricorso al Tribunale amministrativo federale.
²	I Cantoni istituiscono tribunali superiori che giudicano quali autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale, in quanto un'altra legge federale non preveda che le decisioni di altre autorità giudiziarie sono impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
³	Per le decisioni di carattere prevalentemente politico i Cantoni possono istituire quale autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale un'autorità diversa da un tribunale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
^a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 702.1 Ordinanza del 4 dicembre 2015 sulle abitazioni secondarie (OASec) OASec Art. 10 - 1 Secondo le disposizioni generali concernenti l'organizzazione giudiziaria l'ARE è legittimato ai ricorsi in materia di abitazioni secondarie.
¹	Secondo le disposizioni generali concernenti l'organizzazione giudiziaria l'ARE è legittimato ai ricorsi in materia di abitazioni secondarie.
²	Le autorità preposte alle autorizzazioni edilizie notificano inoltre all'ARE:
^a	le autorizzazioni da esse rilasciate per le nuove abitazioni in virtù degli articoli 7 capoverso 1 lettera b, 8 e 9 LASec;
^b	le disposizioni di sospensione secondo l'articolo 14 LASec;
^c	le autorizzazioni per le abitazioni con limitazione d'uso sospesa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 100 Ricorso contro decisioni - 1 Il ricorso contro una decisione deve essere depositato presso il Tribunale federale entro 30 giorni dalla notificazione del testo integrale della decisione.
¹	Il ricorso contro una decisione deve essere depositato presso il Tribunale federale entro 30 giorni dalla notificazione del testo integrale della decisione.
²	Il termine è di dieci giorni per i ricorsi contro le decisioni:
^a	delle autorità cantonali di vigilanza in materia di esecuzione e fallimento;
^b	nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale e dell'assistenza amministrativa internazionale in materia fiscale;
^c	in materia di ritorno di un minore secondo la Convenzione europea del 20 maggio 198090 sul riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia di affidamento di minori e sul ristabilimento dell'affidamento oppure secondo la Convenzione del 25 ottobre 198091 sugli aspetti civili del rapimento internazionale di minori;
^d	del Tribunale federale dei brevetti in materia di rilascio di una licenza secondo l'articolo 40d della legge del 25 giugno 195493 sui brevetti.
³	Il termine è di cinque giorni per i ricorsi contro le decisioni:
^a	delle autorità cantonali di vigilanza in materia di esecuzione e fallimento pronunciate nell'ambito dell'esecuzione cambiaria;
^b	dei Governi cantonali su ricorsi concernenti votazioni federali.
⁴	Il termine è di tre giorni per i ricorsi contro le decisioni dei Governi cantonali su ricorsi concernenti le elezioni al Consiglio nazionale.
⁵	Per i ricorsi concernenti conflitti di competenza tra due Cantoni, il termine decorre al più tardi dal giorno in cui in ciascun Cantone sono state pronunciate decisioni impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
⁶	...94
⁷	Il ricorso per denegata o ritardata giustizia può essere interposto in ogni tempo.

SR 702 Legge federale del 20 marzo 2015 sulle abitazioni secondarie (Legge sulle abitazioni secondarie, LASec) - Legge sulle abitazioni secondarie LASec Art. 11 Modifiche edilizie e cambiamenti di destinazione - 1 Fatte salve le limitazioni d'uso esistenti o future del diritto cantonale o comunale, il tipo di uso abitativo delle abitazioni realizzate in virtù del diritto anteriore è libero.
¹	Fatte salve le limitazioni d'uso esistenti o future del diritto cantonale o comunale, il tipo di uso abitativo delle abitazioni realizzate in virtù del diritto anteriore è libero.
²	Queste abitazioni possono essere rinnovate, trasformate nonché demolite e ricostruite senza limitazione d'uso secondo l'articolo 7 capoverso 1. All'interno delle zone edificabili la superficie utile principale può essere ampliata al massimo del 30 per cento della superficie utile principale che esisteva l'11 marzo 2012. Entro questi limiti è possibile realizzare abitazioni ed edifici supplementari.4
³	L'ampliamento di un'abitazione esistente che supera i limiti previsti al capoverso 2 secondo periodo è ammesso se l'abitazione è dichiarata come abitazione primaria secondo l'articolo 7 capoverso 1 lettera a o come abitazione sfruttata a scopi turistici secondo l'articolo 7 capoverso 1 lettera b in combinato disposto con l'articolo 7 capoverso 2 lettere a o b, e se sono soddisfatte le condizioni per la relativa autorizzazione. Nelle autorizzazioni edilizie, l'autorità preposta al loro rilascio dispone la limitazione d'uso e, immediatamente dopo che l'autorizzazione edilizia è passata in giudicato, incarica l'ufficio del registro fondiario di menzionare nel registro fondiario la limitazione d'uso riguardante il fondo in questione.5
⁴	Sono fatte salve le altre condizioni previste dal diritto federale e cantonale. Al di fuori delle zone edificabili l'ammissibilità delle modifiche edilizie e dei cambiamenti di destinazione è retta dalle disposizioni della legislazione in materia di pianificazione del territorio.6

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 75^b * - 1 La quota di abitazioni secondarie rispetto al totale delle unità abitative e della superficie lorda per piano utilizzata a scopo abitativo di un Comune non può eccedere il 20 per cento.
¹	La quota di abitazioni secondarie rispetto al totale delle unità abitative e della superficie lorda per piano utilizzata a scopo abitativo di un Comune non può eccedere il 20 per cento.
²	La legge obbliga i Comuni a pubblicare ogni anno il loro piano delle quote di abitazioni principali unitamente allo stato dettagliato della sua esecuzione.

SR 702 Legge federale del 20 marzo 2015 sulle abitazioni secondarie (Legge sulle abitazioni secondarie, LASec) - Legge sulle abitazioni secondarie LASec Art. 12 Abuso e sviluppi indesiderati - 1 Se del caso, i Cantoni e i Comuni adottano le misure necessarie a impedire abusi e sviluppi indesiderati che possono risultare da un uso senza limitazioni di abitazioni realizzate in virtù del diritto anteriore a scopo di abitazioni secondarie.
¹	Se del caso, i Cantoni e i Comuni adottano le misure necessarie a impedire abusi e sviluppi indesiderati che possono risultare da un uso senza limitazioni di abitazioni realizzate in virtù del diritto anteriore a scopo di abitazioni secondarie.
²	A tal fine, i Cantoni possono limitare in modo più severo rispetto alla presente legge il cambiamento di destinazione da abitazione utilizzata fino a quel momento a scopo di abitazione primaria in abitazione utilizzata a scopo di abitazione secondaria nonché le modifiche secondo l'articolo 11 capoversi 2-4. I Cantoni possono subordinare a un'autorizzazione edilizia le modifiche edilizie e i cambiamenti di destinazione per cui tale autorizzazione non è prevista.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 24^c Edifici e impianti esistenti fuori delle zone edificabili, non conformi alla destinazione della zona - 1 Fuori delle zone edificabili, gli edifici e impianti utilizzabili in base alla loro destinazione ma non più conformi alla destinazione della zona, sono per principio protetti nella propria situazione di fatto.
¹	Fuori delle zone edificabili, gli edifici e impianti utilizzabili in base alla loro destinazione ma non più conformi alla destinazione della zona, sono per principio protetti nella propria situazione di fatto.
²	Con l'autorizzazione dell'autorità competente, tali edifici e impianti possono essere rinnovati, trasformati parzialmente, ampliati con moderazione o ricostruiti, purché siano stati eretti o modificati legalmente.60
³	Lo stesso vale per gli edifici abitativi agricoli e gli edifici annessi utilizzati a scopo di sfruttamento agricolo, eretti o trasformati legalmente prima che il fondo in questione diventasse parte della zona non edificabile ai sensi del diritto federale. Il Consiglio federale emana disposizioni al fine di evitare ripercussioni negative per l'agricoltura.61
⁴	L'aspetto esterno di un edificio può essere modificato soltanto se ciò è necessario per un'utilizzazione a scopo abitativo conforme agli standard attuali o per un risanamento energetico, oppure per migliorare l'integrazione dell'edificio nel paesaggio.62
⁵	In ogni caso è fatta salva la compatibilità con le importanti esigenze della pianificazione territoriale.63

SR 700.1 Ordinanza del 28 giugno 2000 sulla pianificazione del territorio (OPT) OPT Art. 42 - 1 Una trasformazione è considerata parziale e un ampliamento è considerato moderato se l'identità dell'edificio o dell'impianto unitamente ai dintorni rimane conservata nei tratti essenziali. Sono ammessi miglioramenti volti a cambiare l'aspetto esterno.49
¹	Una trasformazione è considerata parziale e un ampliamento è considerato moderato se l'identità dell'edificio o dell'impianto unitamente ai dintorni rimane conservata nei tratti essenziali. Sono ammessi miglioramenti volti a cambiare l'aspetto esterno.49
²	Stato di riferimento determinante per la valutazione dell'identità è lo stato in cui si trovava l'edificio o l'impianto al momento dell'assegnazione a una zona non edificabile.50
³	Il quesito se l'identità dell'edificio o dell'impianto rimanga sostanzialmente immutata va valutato tenendo conto di tutte le circostanze. In ogni caso valgono le seguenti regole:
^a	all'interno del volume esistente dell'edificio la superficie utile lorda computabile non può essere ampliata oltre il 60 per cento, fermo restando che la posa di un'isolazione esterna è considerata quale ampliamento all'interno del volume esistente dell'edificio;
^b	si può procedere ad un ampliamento esterno se sono rispettate le condizioni di cui all'articolo 24c capoverso 4 LPT; in questo caso, l'ampliamento totale, sia in relazione alla superficie utile lorda computabile, sia in relazione alla superficie totale (somma della superficie utile lorda computabile e della superficie accessoria lorda) non deve superare il 30 per cento o i 100 m2; gli ampliamenti all'interno del volume esistente dell'edificio sono computati solo per metà;
^c	i lavori di trasformazione non devono consentire una modifica rilevante dell'utilizzazione di edifici abitati in origine solo temporaneamente.51
⁴	Un edificio o un impianto può essere ricostruito soltanto se al momento della distruzione o della demolizione era ancora utilizzabile secondo la destinazione e vi era ancora un interesse alla sua utilizzazione. Il volume dell'edificio può essere ricostruito entro i limiti necessari per realizzare la superficie ammessa ai sensi del capoverso 3. Il capoverso 3 lettera a non è applicabile. Ove risulti indicato dal profilo oggettivo, l'ubicazione dell'edificio o dell'impianto sostitutivo può divergere in misura minima da quella dell'edificio o dell'impianto preesistente.52
⁵	Gli impianti solari di cui all'articolo 18a capoverso 1 LPT non sono tenuti in considerazione nella valutazione di cui all'articolo 24c capoverso 4 LPT.53

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 68 Spese ripetibili - 1 Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
¹	Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
²	La parte soccombente è di regola tenuta a risarcire alla parte vincente, secondo la tariffa del Tribunale federale, tutte le spese necessarie causate dalla controversia.
³	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non sono di regola accordate spese ripetibili se vincono una causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali.
⁴	Si applica per analogia l'articolo 66 capoversi 3 e 5.
⁵	Il Tribunale federale conferma, annulla o modifica, a seconda dell'esito del procedimento, la decisione sulle spese ripetibili pronunciata dall'autorità inferiore. Può stabilire esso stesso l'importo di tali spese secondo la tariffa federale o cantonale applicabile o incaricarne l'autorità inferiore.