1C_478/2019 - 2020-05-08 - Raumplanung und öffentliches Baurecht

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 478/2019, 1C 479/2019

Urteil vom 8. Mai 2020

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Chaix, Präsident,
Bundesrichter Kneubühler, Bundesrichterin Jametti, Bundesrichter Haag, Müller,
Gerichtsschreiberin Gerber.

Verfahrensbeteiligte
1C 478/2019
1. Erbengemeinschaft A.A.________ bestehend aus:

2. B.A.________,
3. C.A.________,
Beschwerdeführer,
beide vertreten durch Rechtsanwalt Riet A. Ganzoni,

und

1C 479/2019
Bundesamt für Raumentwicklung,
Beschwerdeführer,

gegen

D.________,
Beschwerdegegner,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Hans Joos,

Gemeinde Samedan,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Duri Pally,

Gegenstand
Baueinsprache, Zweitwohnungen,

Beschwerden gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden, 5. Kammer, vom 12. Juli 2019 (R 18 18).

Sachverhalt:

A.
Am 19. Februar 2018 erteilte der Gemeindevorstand der Gemeinde Samedan D.________ die Bewilligung für den Abbruch der bestehenden Baute und den Neubau von zwei Wohnhäusern mit Einstellhalle auf Parzelle 1423 (Wohnzone 1) unter verschiedenen Bedingungen und Auflagen. Die gegen das Baugesuch erhobene Einsprache der Erbengemeinschaft A.A.________ sel., bestehend aus E.A.________, B.A.________ und C.A.________, wies er ab.

B.
Hiergegen erhob die Erbengemeinschaft A.A.________ sel. am 13. April 2018 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden. Dieses wies die Beschwerde am 12. Juli 2019 ab.

C.
Dagegen hat die Erbengemeinschaft A.A.________ sel., nunmehr bestehend aus B.A.________ und C.A.________ (nachfolgend: Beschwerdeführerin 1), am 16. September 2019 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht erhoben (Verfahren 1C 478/2019). Sie beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und es sei eine öffentlich-rechtliche Nutzungsbeschränkung im Sinne von Art. 7 Abs. 1 lit. a des Bundesgesetzes über Zweitwohnungen vom 20. März 2015 (ZWG; SR 702) als Auflage betreffend das Wohnhaus Süd anzuordnen und im Grundbuch einzutragen. Eventualiter sei die Sache zur nochmaligen Beurteilung im Sinne der Erwägungen an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen.
Gegen den verwaltungsgerichtlichen Entscheid hat auch das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) am 16. September 2019 Beschwerde eingereicht (Verfahren 1C 479/2019). Es beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und dem Beschwerdegegner sei für sein Baugesuch der Bauabschlag zu erteilen.

D.
Die Gemeinde Samedan hat auf eine Vernehmlassung verzichtet. D.________ (nachfolgend: der Beschwerdegegner) schliesst auf Abweisung der Beschwerden. Das Verwaltungsgericht nimmt zu den vorgebrachten Rügen Stellung und hält an seinen im angefochtenen Entscheid geäusserten Erwägungen fest.
Es wurden keine Repliken eingereicht.

Erwägungen:

1.
Beide Beschwerden richten sich gegen denselben Entscheid des Verwaltungsgerichts und betreffen dasselbe Baugesuch, weshalb es sich rechtfertigt, die Verfahren zu vereinigen.

2.
Gegen den kantonal letztinstanzlichen Endentscheid des Verwaltungsgerichts steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a , 86 Abs. 1 lit. d und 90 BGG). Die Beschwerdeführerin 1 ist als Einsprecherin und Eigentümerin der Parzelle 1418, welche unmittelbar an die Bauparzelle 1423 angrenzt, zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG). Das ARE ist nach Art. 10 Abs. 1 der Zweitwohnungsverordnung vom 4. Dezember 2015 (ZWV; SR 702.1) i.V.m. Art. 89 Abs. 2 lit. a BGG zur Beschwerde befugt.
Da alle übrigen Sachurteilsvoraussetzungen vorliegen, ist auf die Beschwerden einzutreten (Art. 100 Abs. 1 BGG).

3.
Der Beschwerdegegner will das bestehende Wohnhaus mit einer Hauptnutzfläche von 125.10 m2 abbrechen und stattdessen zwei Wohnhäuser mit Einstellhalle erstellen: Ein Wohnhaus Nord mit einer Hauptnutzfläche von 430.95 m2, für das eine Nutzungsbeschränkung "Erstwohnung" i.S.v. Art. 7 Abs. 1 lit. a ZWG angeordnet wurde, und ein Wohnhaus Süd mit einer Hauptnutzfläche von 159,58 m2 ohne Nutzungsbeschränkung. Streitig ist, ob auch für das Wohnhaus Süd eine Nutzungsbeschränkung erforderlich ist. Unstreitig beträgt der Zweitwohnungsanteil in Samedan über 20 %.

3.1. Die Vorinstanzen verneinten dies. Die bestehende Baute sei vor dem 11. März 2012 rechtmässig erstellt worden, d.h. es handle sich um eine altrechtliche Wohnung i.S.v. Art. 10 ZWG, die in der Art ihrer Wohnnutzung frei sei (Art. 11 Abs. 1 ZWG). Solche Wohnungen dürften (ohne Nutzungsbeschränkung) im Rahmen der vorbestehenden Hauptnutzfläche erneuert, umgebaut und wiederaufgebaut werden (Art. 11 Abs. 2 ZWG), wobei die altrechtliche Wohnfläche um bis zu 30 % erweitert werden dürfe (Art. 11 Abs. 3 ZWG). Ausgeschlossen sei nach Art. 11 Abs. 3 ZWG einzig die gleichzeitige Erweiterung der vorbestehenden Hauptnutzfläche und die Schaffung zusätzlicher Wohnungen. Es sei nicht einzusehen, weshalb die Erweiterungsmöglichkeit nur für bestehenbleibende Wohnungen, nicht aber für wiederaufgebaute altrechtliche Wohnungen existieren solle. Dies leuchte insbesondere vor dem Hintergrund der raumplanerischen Ziele der haushälterischen Bodennutzung und der inneren Verdichtung nicht ein. Eine Kumulation von Wiederaufbau und Erweiterung werde auch in der Literatur befürwortet (ARON PFAMMATTER, in: Wolf/Pfammatter, Zweitwohnungsgesetz (ZWG) - unter Einbezug der Zweitwohnungsverordnung (ZWV), Bern 2017, Art. 11 Rz. 13) und in den Vollzugshilfen der
Kantone Graubünden (Departement für Volkswirtschaft und Soziales Graubünden [DVS], Vollzugshilfe des DVS zum ZWG vom Juni 2016/März 2019, S. 38), Bern (Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern/Geschäftsleitung der Regierungsstatthalterinnen und Regierungsstatthalter, Praxishilfe Zweitwohnungsgesetzgebung vom 21. März 2018 S. 34) und Wallis (Vollzugshilfe vom Dezember 2017, Themenblatt 05.1 S. 3 Ziff. 5.1) vorgesehen.

3.2. Das ARE und die Beschwerdeführerin 1 machen dagegen geltend, die Kumulation von Wiederaufbau und Erweiterung der Hauptnutzfläche sei bundesrechtswidrig. Art. 11 Abs. 2 ZWG lasse den Wiederaufbau nach seinem klaren Wortlaut nur im Rahmen der vorbestehenden Hauptnutzfläche zu. Art. 11 Abs. 3 ZWG beziehe sich lediglich auf die bauliche Erweiterung altrechtlicher Wohnungen, d.h. sie knüpfe an etwas Bestehendem an, und komme beim Wiederaufbau altrechtlicher Wohnungen nicht zur Anwendung. Diese Auslegung werde durch die Entstehungsgeschichte bestätigt. Die gegenteilige Auslegung des Verwaltungsgerichts sei auch nicht mit Art. 75b Abs. 1 BV vereinbar.
Die Beschwerdeführerin 1 ist überdies der Auffassung, der Wiederaufbau sei aufgrund der Standortverschiebung unzulässig und verletze zudem Art. 11 Abs. 3 ZWG, weil die Erweiterung der altrechtlichen Hauptnutzfläche (im Wohnhaus Süd) mit der Schaffung einer zusätzlichen Wohnung (im Wohnhaus Nord) kombiniert worden sei (vgl. dazu unten E. 5).

3.3. Der Beschwerdegegner hält die Auslegung von Art. 11 Abs. 2 und 3 ZWG durch das Verwaltungsgericht für richtig. Abs. 3 könne nicht losgelöst von Abs. 2 betrachtet werden, sei doch die Erweiterung ohne die in Abs. 2 genannten baulichen Massnahmen (Erneuerung, Umbau und Wiederaufbau) nicht möglich. Im Übrigen sei es unlogisch, einen erweiterten Wiederaufbau zu verbieten, könnte dasselbe Resultat doch in zwei Bauschritten erreicht werden, indem ein altrechtliches Wohnhaus zunächst um 30 % erweitert werde (nach Art. 11 Abs. 3 ZWG), um es ein paar Jahre später abzubrechen und wiederaufzubauen (nach Abs. 2).
Der Beschwerdegegner verweist auf eine Modellrechnung der Gemeinde Samedan für 12 Musterparzellen, die Nutzungsreserven von rund 60 % aufweisen. Für eine optimale Gestaltung und maximale Nutzung müsse der altrechtliche Wohnraum abgebrochen, auf der Parzelle verschoben und gleichzeitig erweitert werden können. Andernfalls blieben die Parzellen unternutzt und werde das raumplanerische Ziel der haushälterischen Bodennutzung und der Verdichtung nach innen verfehlt.

4.
Art. 11 ZWG lautet:
Bauliche und nutzungsmässige Änderung
1 Altrechtliche Wohnungen sind unter Vorbehalt bestehender oder künftiger Nutzungsbeschränkungen des kantonalen oder kommunalen Rechts in der Art der Wohnnutzung frei.
2 Solche Wohnungen dürfen im Rahmen der vorbestandenen Hauptnutzfläche erneuert, umgebaut und wieder aufgebaut werden. Werden in diesem Rahmen zusätzliche Wohnungen geschaffen, so können diese bewilligt werden, ohne dass eine Nutzungsbeschränkung nach Artikel 7 Absatz 1 auferlegt werden muss. Die übrigen Voraussetzungen des Bundesrechts und des kantonalen Rechts bleiben vorbehalten.
3 Altrechtliche Wohnungen dürfen innerhalb der Bauzonen um maximal 30 Prozent der am 11. März 2012 vorbestehenden Hauptnutzfläche erweitert werden, sofern keine zusätzlichen Wohnungen geschaffen werden. Ausserhalb der Bauzonen bleiben Erweiterungen im Rahmen der Vorschriften über das Bauen ausserhalb der Bauzonen zulässig.
4 Übersteigen Erweiterungen das Mass nach Absatz 3, so sind sie zulässig, wenn die Wohnung als Erstwohnung im Sinne von Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe a oder als touristisch bewirtschaftete Wohnung im Sinne von Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe b in Verbindung mit Artikel 7 Absatz 2 Buchstabe a oder b deklariert wird und die entsprechenden Bewilligungsvoraussetzungen erfüllt sind (...)

4.1. Nach seinem Wortlaut lässt Art. 11 Abs. 3 ZWG nur die Erweiterung "altrechtlicher Wohnungen" zu, d.h. erweitert werden können nur Wohnungen, die am 11. März 2012 rechtmässig bestanden oder rechtskräftig bewilligt waren (so die Legaldefinition in Art. 10 ZWG).
Auch die Systematik von Art. 11 ZWG spricht gegen die Auslegung des Verwaltungsgerichts: Abs. 2 lässt die genannten baulichen Umgestaltungen nur "im Rahmen der vorbestandenen Hauptnutzfläche" zu, und sieht in Abs. 3 - mithin als Ausnahme von der zuvor aufgestellten Regel - eine Erweiterung der vorbestehenden Hauptnutzfläche um maximal 30 % bei der Erweiterung altrechtlicher Wohnungen vor. Wäre diese Erweiterung bei allen Tatbeständen nach Abs. 2 möglich, hätte die Einschränkung "im Rahmen der vorbestehenden Hauptnutzfläche" in Abs. 2 keinen Sinn und könnte bzw. müsste weggelassen werden (a.A. BRUNO MARANTA, Das Zweitwohnungsgesetz im Vollzug und in der Praxis, in: ZGRG 2017 S. 14, der eine gesetzestechnische Unstimmigkeit annimmt).

4.2. Diese Auslegung wird durch die Entstehungsgeschichte der Norm bestätigt:
Der Bundesrat hatte im ZWG-Entwurf keine Erweiterung altrechtlicher Wohnungen ohne Auferlegung einer Nutzungsbeschränkung vorgesehen, weil die Erweiterung dem Ziel des Verfassungsartikels entgegenlaufe, die durch Zweitwohnungen belegte Fläche zu begrenzen (Botschaft des Bundesrates zum ZWG vom 19. Februar 2014, BBl 2014 2287 ff., S. 2309 f. zu Art. 12 E-ZWG; nachfolgend: Botschaft). In den parlamentarischen Debatten wurde die Erweiterungsmöglichkeit jedoch befürwortet und eine Ergänzung von Art. 12 E-ZWG um einen Abs. 2bis (heute: Art. 11 Abs. 3 ZWG) angenommen. Der Referent der ständerätlichen Kommission, Ständerat Ivo Bischofberger, erläuterte, diese Bestimmung solle es ermöglichen, beispielsweise einen Lift oder eine Nasszelle anzubauen, damit die Wohnungen den Ansprüchen der heutigen Gesellschaft entsprächen und überhaupt vermietet werden könnten. Er hielt aber ausdrücklich fest, dass sich die 30 % nur auf die Erweiterung des bestehenden Gebäudes beziehen, nicht aber auf Änderungen wie den Abbruch und Wiederaufbau eines Objekts (AB 2014 962 zum damaligen Art. 12 Abs. 2bis E-ZWG). Dieser Aussage wurde in der Debatte nicht widersprochen; vielmehr betonten auch die anderen Votanten, welche die Änderung unterstützten, dass es nur
um die massvolle Erweiterung des bestehenden Gebäudeparks gehe, um notwendige Sanierungen und Modernisierungen zu ermöglichen (Voten Ständeräte Martin Schmid, AB 2014 963; Werner Hösli, AB 2014 963; René Imoberdorf, AB 2014 964; SR Stefan Engler, AB 2014 964).

4.3. Eine Ausdehnung von Art. 11 Abs. 3 ZWG auf Wiederaufbauten würde schliesslich Art. 75b Abs. 1 BV widersprechen. Diese Verfassungsbestimmung beschränkt den Anteil von Zweitwohnungen am Gesamtbestand der Wohneinheiten und der für Wohnzwecke genutzten Bruttogeschossfläche einer Gemeinde auf höchstens 20 %. Jede Erweiterung der Zweitwohnfläche in Gemeinden, in denen der 20%-Anteil bereits überschritten ist, läuft somit der Zielsetzung der Verfassung entgegen. Wenn der Gesetzgeber mit Rücksicht auf den Erhalt bestehender Bauten eine Ausnahme vorgesehen hat, kann diese nicht auf weitere Tatbestände ausgedehnt werden.
Dem Beschwerdegegner ist einzuräumen, dass die Notwendigkeit, sich zwischen dem Wiederaufbau einer altrechtlichen Wohnung und ihrer Erweiterung zu entscheiden, einer maximalen baulichen Nutzung von Bauparzellen entgegenstehen kann. Allerdings verhindert schon das Verbot, bei Erweiterungen zusätzliche Wohnungen zu schaffen (Art. 11 Abs. 3 ZWG), eine wirkliche Verdichtung (im Sinne der Schaffung von mehr Wohneinheiten auf gleichem Raum), d.h. die Erweiterung dient in erster Linie der Erhöhung des Wohnkomforts. Im Übrigen besteht jederzeit die Möglichkeit, Erstwohnungen zu realisieren, d.h. die Beschränkungen von Art. 11 ZWG kommen nur zum Tragen, wenn der Wohnraum künftig auch zu Zweitwohnungszwecken genutzt werden können soll. Diesfalls sind Einschränkungen der baulichen Nutzung als Folge des Verfassungsauftrags von Art. 75b Abs. 1 BV hinzunehmen.

4.4. Nach dem Gesagten ist Art. 11 Abs. 3 ZWG nur auf die Erweiterung von altrechtlichen Bauten anwendbar, die fortbestehen, d.h. Wiederaufbau und Erweiterung können nicht kumuliert werden. Entgegen der Auffassung des Beschwerdegegners kann dieses Ergebnis auch nicht durch zeitlich gestaffelte Baumassnahmen erreicht werden: Darf ein Wiederaufbau gemäss Art. 11 Abs. 2 ZWG nur im Rahmen der vorbestehenden Hauptnutzfläche erfolgen, d.h. im Umfang, die am 11. März 2012 rechtmässig bestand oder rechtskräftig bewilligt war, so kann eine nach diesem Datum erweiterte altrechtliche Wohnung eben nicht vollständig, sondern nur in dem vor dem 11. März 2012 bestehendem Umfang wiederaufgebaut werden, ohne einer Nutzungsbeschränkung zu unterliegen.

5.
Aus Gründen der Prozessökonomie sind noch die übrigen Rügen der Beschwerdeführerin 1 zu prüfen.

5.1. Die von ihr aufgeworfene Frage, ob eine Erweiterung der altrechtlichen Hauptnutzfläche nach Art. 11 Abs. 3 ZWG mit der Schaffung neuer Erstwohnungen (mit Nutzungsbeschränkungen) kombiniert werden kann, ist zu bejahen: Wohnungen, die nur als Erstwohnung genutzt werden dürfen, sind nach Art. 7 ZWG stets zulässig, unabhängig davon, ob gleichzeitig altrechtliche Wohnungen erweitert oder wiederaufgebaut werden. Unzulässig ist lediglich die Erweiterung einer altrechtlichen Wohnung unter gleichzeitiger Schaffung einer neuen, unbeschränkt nutzbaren Wohneinheit. Dies ergibt sich aus Art. 11 Abs. 4 ZWG.

5.2. Die Beschwerdeführerin 1 macht weiter geltend, das Wohnhaus Süd sei auch aufgrund der Standortverschiebung kein zulässiger Wiederaufbau i.S.v. Art. 11 Abs. 2 ZWG.

5.2.1. Das Verwaltungsgericht ging davon aus, der Wiederaufbau müsse auf derselben Parzelle stattfinden und die Identität der Ersatzbaute in örtlicher Hinsicht wahren. Dies sei vorliegend der Fall, überschneide sich der Standort des neuen Wohnhauses Süd doch teilweise mit dem Grundriss der altrechtlichen Wohnung. Diese Auslegung sei mit Art. 75b BV vereinbar, weil mit einer solchen Verschiebung kein Landverschleiss erfolge, keine Ein- oder Umzonung vorgenommen werden müsse, keine Zersiedelung oder Beeinträchtigung des Ortsbilds erfolge und auch keine einheimischen Familien aus ihrer Wohnung verdrängt würden. Ein Verbot der räumlichen Verschiebung würde dagegen den raumplanerischen Zielen der haushälterischen Bodennutzung und der inneren Verdichtung zuwiderlaufen, weil dadurch auf derselben Parzelle keine weitere Baute platziert werden könnte.

5.2.2. Die Beschwerdeführerin 1 verweist auf die Praxis zu Art. 24c RPG, wonach eine Standortverschiebung beim Wiederaufbau einer altrechtlichen Baute nur zulässig ist, wenn sie geringfügig und objektiv geboten ist (vgl. Art. 42 Abs. 4 Satz 4 RPV; RUDOLF MUGGLI, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen, Praxiskommentar RPG: Bauen ausserhalb der Bauzone, Zürich 2017, Art. 24c RPG N 41). Beide Voraussetzungen seien vorliegend nicht erfüllt: Die Gebäudegrundrissfläche des geplanten Wohnhauses Süd decke sich bestenfalls zu 30 % mit dem vorbestehenden Grundriss; die Hauptfassade werde gegen Westen gedreht und die östliche Gebäudeecke komme unmittelbar auf der Baugrenze der Parzelle zu liegen. Diese Verschiebung sei objektiv nicht nötig, sondern diene der persönlichen Zweckmässigkeit des Beschwerdegegners.

5.2.3. In der Botschaft zum ZWG (BBl 2014 2287 ff., S. 2310) führte der Bundesrat aus, altrechtliche Wohnungen dürften erneuert, umgebaut und - gegebenenfalls mit einer geringfügigen Standortverschiebung - wieder aufgebaut werden. Diese Einschränkung beruht auf der Überlegung, dass Art. 11 ZWG an den altrechtlichen Besitzstand anknüpft: Es dürfen keine neuen Zweitwohnungen errichtet werden, sondern lediglich bereits bestehende altrechtliche Wohnungen abgebrochen und wiederaufgebaut werden. Die Identität der Baute muss daher im Wesentlichen gewahrt bleiben. Ob dies der Fall ist, ist unter Würdigung der gesamten Umstände zu beurteilen, zu denen insbesondere auch der Standort zählt.

5.2.4. Vorliegend bejahte das Verwaltungsgericht die Identität der Baute trotz der Standortverschiebung. Dies erscheint vertretbar und bundesrechtskonform: Die Südfassade ist nur um einige Meter in südwestliche Richtung verschoben und leicht (um ca. 15 %) abgedreht worden, so dass sich die Grundrisse noch teilweise überschneiden. Diese Verschiebung ermöglicht die Platzierung eines weiteren Baukörpers auf derselben Parzelle und damit deren bessere bauliche Nutzung. Dies ist innerhalb des Siedlungsgebiets raumplanerisch grundsätzlich erwünscht (anders als beim Wiederaufbau ausserhalb der Bauzone nach Art. 24c RPG). Die Errichtung einer zusätzlichen Baute auf der Parzelle (hier: Wohnhaus Nord) widerspricht auch nicht dem Ziel von Art. 75b BV, wenn eine Nutzungsbeschränkung (hier: Erstwohnnutzung) angeordnet wurde.

6.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass das Wohnhaus Süd (Wiederaufbau mit Erweiterung der vorbestehenden Hauptnutzfläche) nur mit einer Nutzungsbeschränkung gemäss Art. 7 Abs. 1 lit. a ZWG hätte bewilligt werden dürfen.

6.1. Der Beschwerdegegner hat indessen auch die Möglichkeit, sein Projekt zu redimensionieren, d.h. einen Wiederaufbau im Rahmen der vorbestehenden Hauptnutzfläche vorzunehmen, wenn er das Wohnhaus Süd als Zweitwohnung nutzen möchte, oder auf den Abbruch des bestehenden Wohnhauses zu verzichten und dieses um maximal 30 % der Hauptnutzfläche zu erweitern. Diesfalls müsste auf den Bau des Wohnhauses Nord verzichtet oder dieses zumindest redimensioniert werden.
Das Bundesgericht darf dieser Wahl nicht vorgreifen, indem es - wie von der Beschwerdeführerin 1 beantragt - eine Nutzungsbeschränkung für das Wohnhaus Süd anordnet. Der angefochtene Entscheid ist daher aufzuheben und für das gesamte Baugesuch (Wohnhaus Nord und Süd) der Bauabschlag zu erteilen. Es wird Sache des Beschwerdegegners sein, sich für eine zulässige Variante zu entscheiden und ein entsprechendes neues Baugesuch zu stellen.

6.2. Der Beschwerdegegner unterliegt daher in beiden Verfahren. Zwar hat die Beschwerdeführerin 1 nicht den Bauabschlag, sondern die Anordnung einer Nutzungsbeschränkung beantragt; entscheidend ist jedoch, dass das Wohnhaus Süd in der vorgesehenen Grösse ohne Nutzungsbeschränkung nicht bewilligungsfähig ist.
Damit wird der Beschwerdegegner kostenpflichtig (Art. 66 BGG) und muss die Beschwerdeführerin 1 für die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens entschädigen (Art. 68 Abs. 1 BGG). Das ARE hat keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 3 BGG). Das Verwaltungsgericht wird die Kosten und Entschädigungen der kantonalen und kommunalen Verfahren entsprechend neu verlegen müssen.

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Verfahren 1C 478/2019 und 1C 479/2019 werden vereinigt.

2.
Die Beschwerden werden gutgeheissen. Das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden, 5. Kammer, vom 12. Juli 2019 (R 18 18) wird aufgehoben und das Baugesuch des Beschwerdegegners vom 1. Dezember 2017 abgewiesen.

3.
Die Gerichtskosten von insgesamt Fr. 5'000.-- werden dem privaten Beschwerdegegner auferlegt.

4.
Die Sache wird zur Neuverlegung der Kosten und Entschädigungen für die vorinstanzlichen Verfahren an das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden zurückgewiesen.

5.
Der private Beschwerdegegner hat die Beschwerdeführerin 1 für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 4'000.-- zu entschädigen.

6.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Gemeinde Samedan und dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden, 5. Kammer, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 8. Mai 2020

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Chaix

Die Gerichtsschreiberin: Gerber

SR 702 Bundesgesetz vom 20. März 2015 über Zweitwohnungen (Zweitwohnungsgesetz, ZWG) - Zweitwohnungsgesetz ZWG Art. 7 - 1 In Gemeinden mit einem Zweitwohnungsanteil von über 20 Prozent dürfen neue Wohnungen nur bewilligt werden, wenn sie wie folgt genutzt werden:
¹	In Gemeinden mit einem Zweitwohnungsanteil von über 20 Prozent dürfen neue Wohnungen nur bewilligt werden, wenn sie wie folgt genutzt werden:
^a	als Erstwohnung oder als Wohnung, die nach Artikel 2 Absatz 3 einer Erstwohnung gleichgestellt ist; oder
^b	als touristisch bewirtschaftete Wohnung.
²	Eine Wohnung gilt als touristisch bewirtschaftet, wenn sie dauerhaft zur ausschliesslich kurzzeitigen Nutzung durch Gäste zu markt- und ortsüblichen Bedingungen angeboten wird und sie:
^a	im selben Haus liegt, in dem der Eigentümer oder die Eigentümerin seinen beziehungsweise ihren Hauptwohnsitz hat (Einliegerwohnung); oder
^b	nicht auf die persönlichen Bedürfnisse des Eigentümers oder der Eigentümerin zugeschnitten ist und im Rahmen eines strukturierten Beherbergungsbetriebs bewirtschaftet wird.
³	Die für die Baubewilligungen zuständige Behörde ordnet in der Baubewilligung mittels Nutzungsauflage die Nutzungsbeschränkung nach Absatz 1 Buchstabe a oder Absatz 2 Buchstabe a oder b an. Enthält die Baubewilligung für eine neue Wohnung keine solche Anordnung und liegt auch keine Bewilligung nach Artikel 8, 9, 26 oder 27 vor, so wird vermutet, dass die Nutzungsbeschränkung nach Absatz 1 Buchstabe a gilt.
⁴	Unmittelbar nach Rechtskraft der Baubewilligung weist die Baubewilligungsbehörde das Grundbuchamt an, die Nutzungsbeschränkung zum betreffenden Grundstück im Grundbuch anzumerken.
⁵	Der Bundesrat regelt die Einzelheiten, namentlich:
^a	die Anforderungen an den strukturierten Beherbergungsbetrieb;
^b	die Meldepflicht für die Umnutzung einer touristisch bewirtschafteten Wohnung in eine Erstwohnung; und
^c	die Formulierung der Nutzungsauflagen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 82 Grundsatz - Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden:
^a	gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts;
^b	gegen kantonale Erlasse;
^c	betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 86 Vorinstanzen im Allgemeinen - 1 Die Beschwerde ist zulässig gegen Entscheide:
¹	Die Beschwerde ist zulässig gegen Entscheide:
^a	des Bundesverwaltungsgerichts;
^b	des Bundesstrafgerichts;
^c	der unabhängigen Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen;
^d	letzter kantonaler Instanzen, sofern nicht die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht zulässig ist.
²	Die Kantone setzen als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts obere Gerichte ein, soweit nicht nach einem anderen Bundesgesetz Entscheide anderer richterlicher Behörden der Beschwerde an das Bundesgericht unterliegen.
³	Für Entscheide mit vorwiegend politischem Charakter können die Kantone anstelle eines Gerichts eine andere Behörde als unmittelbare Vorinstanz des Bundesgerichts einsetzen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 89 Beschwerderecht - 1 Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
¹	Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
^a	vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
^b	durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und
^c	ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.
²	Zur Beschwerde sind ferner berechtigt:
^a	die Bundeskanzlei, die Departemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann;
^b	das zuständige Organ der Bundesversammlung auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals;
^c	Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt;
^d	Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
³	In Stimmrechtssachen (Art. 82 Bst. c) steht das Beschwerderecht ausserdem jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist.

SR 702.1 Zweitwohnungsverordnung vom 4. Dezember 2015 (ZWV) ZWV Art. 10
¹	Das ARE ist im Bereich des Zweitwohnungswesens zur Beschwerde nach den allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege berechtigt.
²	Die Baubewilligungsbehörden eröffnen dem ARE:
^a	die Bewilligungen für neue Wohnungen, die sie gestützt auf die Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe b, 8 und 9 des Gesetzes erteilt;
^b	die Sistierungsverfügungen nach Artikel 14 des Gesetzes;
^c	Baubewilligungen für Wohnungen mit einer sistierten Nutzungsbeschränkung.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 100 Beschwerde gegen Entscheide - 1 Die Beschwerde gegen einen Entscheid ist innert 30 Tagen nach der Eröffnung der vollständigen Ausfertigung beim Bundesgericht einzureichen.
¹	Die Beschwerde gegen einen Entscheid ist innert 30 Tagen nach der Eröffnung der vollständigen Ausfertigung beim Bundesgericht einzureichen.
²	Die Beschwerdefrist beträgt zehn Tage:
^a	bei Entscheiden der kantonalen Aufsichtsbehörden in Schuldbetreibungs- und Konkurssachen;
^b	bei Entscheiden auf den Gebieten der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen und der internationalen Amtshilfe in Steuersachen;
^c	bei Entscheiden über die Rückgabe eines Kindes nach dem Europäischen Übereinkommen vom 20. Mai 198089 über die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen über das Sorgerecht für Kinder und die Wiederherstellung des Sorgerechts oder nach dem Übereinkommen vom 25. Oktober 198090 über die zivilrechtlichen Aspekte internationaler Kindesentführung;
^d	bei Entscheiden des Bundespatentgerichts über die Erteilung einer Lizenz nach Artikel 40d des Patentgesetzes vom 25. Juni 195492.
³	Die Beschwerdefrist beträgt fünf Tage:
^a	bei Entscheiden der kantonalen Aufsichtsbehörden in Schuldbetreibungs- und Konkurssachen im Rahmen der Wechselbetreibung;
^b	bei Entscheiden der Kantonsregierungen über Beschwerden gegen eidgenössische Abstimmungen.
⁴	Bei Entscheiden der Kantonsregierungen über Beschwerden gegen die Nationalratswahlen beträgt die Beschwerdefrist drei Tage.
⁵	Bei Beschwerden wegen interkantonaler Kompetenzkonflikte beginnt die Beschwerdefrist spätestens dann zu laufen, wenn in beiden Kantonen Entscheide getroffen worden sind, gegen welche beim Bundesgericht Beschwerde geführt werden kann.
⁶	...93
⁷	Gegen das unrechtmässige Verweigern oder Verzögern eines Entscheids kann jederzeit Beschwerde geführt werden.

SR 702 Bundesgesetz vom 20. März 2015 über Zweitwohnungen (Zweitwohnungsgesetz, ZWG) - Zweitwohnungsgesetz ZWG Art. 11 Bauliche und nutzungsmässige Änderung - 1 Altrechtliche Wohnungen sind unter Vorbehalt bestehender oder künftiger Nutzungsbeschränkungen des kantonalen oder kommunalen Rechts in der Art der Wohnnutzung frei.
¹	Altrechtliche Wohnungen sind unter Vorbehalt bestehender oder künftiger Nutzungsbeschränkungen des kantonalen oder kommunalen Rechts in der Art der Wohnnutzung frei.
²	Solche Wohnungen dürfen im Rahmen der vorbestandenen Hauptnutzfläche erneuert, umgebaut und wieder aufgebaut werden. Werden in diesem Rahmen zusätzliche Wohnungen geschaffen, so können diese bewilligt werden, ohne dass eine Nutzungsbeschränkung nach Artikel 7 Absatz 1 auferlegt werden muss. Die übrigen Voraussetzungen des Bundesrechts und des kantonalen Rechts bleiben vorbehalten.
³	Altrechtliche Wohnungen dürfen innerhalb der Bauzonen um maximal 30 Prozent der am 11. März 2012 vorbestehenden Hauptnutzfläche erweitert werden, sofern keine zusätzlichen Wohnungen geschaffen werden. Ausserhalb der Bauzonen bleiben Erweiterungen im Rahmen der Vorschriften über das Bauen ausserhalb der Bauzonen zulässig.
⁴	Übersteigen Erweiterungen das Mass nach Absatz 3, so sind sie zulässig, wenn die Wohnung als Erstwohnung im Sinne von Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe a oder als touristisch bewirtschaftete Wohnung im Sinne von Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe b in Verbindung mit Artikel 7 Absatz 2 Buchstabe a oder b deklariert wird und die entsprechenden Bewilligungsvoraussetzungen erfüllt sind. Die Baubewilligungsbehörde ordnet in der Baubewilligung eine entsprechende Nutzungsbeschränkung an und weist unmittelbar nach Rechtskraft der Baubewilligung das Grundbuchamt an, die Nutzungsbeschränkung zum betreffenden Grundstück im Grundbuch anzumerken.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 75^b * - 1 Der Anteil von Zweitwohnungen am Gesamtbestand der Wohneinheiten und der für Wohnzwecke genutzten Bruttogeschossfläche einer Gemeinde ist auf höchstens 20 Prozent beschränkt.
¹	Der Anteil von Zweitwohnungen am Gesamtbestand der Wohneinheiten und der für Wohnzwecke genutzten Bruttogeschossfläche einer Gemeinde ist auf höchstens 20 Prozent beschränkt.
²	Das Gesetz verpflichtet die Gemeinden, ihren Erstwohnungsanteilplan und den detaillierten Stand seines Vollzugs alljährlich zu veröffentlichen.

SR 702 Bundesgesetz vom 20. März 2015 über Zweitwohnungen (Zweitwohnungsgesetz, ZWG) - Zweitwohnungsgesetz ZWG Art. 12 Missbrauch und unerwünschte Entwicklungen - 1 Die Kantone und Gemeinden ergreifen bei Bedarf die Massnahmen, die nötig sind, um Missbräuche und unerwünschte Entwicklungen zu verhindern, die sich aufgrund einer unbeschränkten Nutzung altrechtlicher Wohnungen zu Zweitwohnzwecken ergeben können.
¹	Die Kantone und Gemeinden ergreifen bei Bedarf die Massnahmen, die nötig sind, um Missbräuche und unerwünschte Entwicklungen zu verhindern, die sich aufgrund einer unbeschränkten Nutzung altrechtlicher Wohnungen zu Zweitwohnzwecken ergeben können.
²	Zu diesem Zweck können die Kantone die Umnutzung von bisher zu Erstwohnzwecken genutzten Wohnungen zu Zweitwohnzwecken sowie die Änderungsmöglichkeiten nach Artikel 11 Absätze 2-4 stärker einschränken als dieses Gesetz. Soweit diese nutzungsmässigen und baulichen Änderungen nicht der Baubewilligungspflicht unterstehen, können die Kantone sie ihr unterstellen.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 24^c - 1 Bestimmungsgemäss nutzbare Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen, die nicht mehr zonenkonform sind, werden in ihrem Bestand grundsätzlich geschützt.
¹	Bestimmungsgemäss nutzbare Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen, die nicht mehr zonenkonform sind, werden in ihrem Bestand grundsätzlich geschützt.
²	Solche Bauten und Anlagen können mit Bewilligung der zuständigen Behörde erneuert, teilweise geändert, massvoll erweitert oder wiederaufgebaut werden, sofern sie rechtmässig erstellt oder geändert worden sind.59
³	Dies gilt auch für landwirtschaftliche Wohnbauten sowie angebaute Ökonomiebauten, die rechtmässig erstellt oder geändert worden sind, bevor das betreffende Grundstück Bestandteil des Nichtbaugebietes im Sinne des Bundesrechts wurde. Der Bundesrat erlässt Vorschriften, um negative Auswirkungen auf die Landwirtschaft zu vermeiden.60
⁴	Veränderungen am äusseren Erscheinungsbild müssen für eine zeitgemässe Wohnnutzung oder eine energetische Sanierung nötig oder darauf ausgerichtet sein, die Einpassung in die Landschaft zu verbessern.61
⁵	In jedem Fall bleibt die Vereinbarkeit mit den wichtigen Anliegen der Raumplanung vorbehalten.62

SR 700.1 Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV) RPV Art. 42
¹	Eine Änderung gilt als teilweise und eine Erweiterung als massvoll, wenn die Identität der Baute oder Anlage einschliesslich ihrer Umgebung in den wesentlichen Zügen gewahrt bleibt. Verbesserungen gestalterischer Art sind zulässig.49
²	Massgeblicher Vergleichszustand für die Beurteilung der Identität ist der Zustand, in dem sich die Baute oder Anlage im Zeitpunkt der Zuweisung zum Nichtbaugebiet befand.50
³	Ob die Identität der Baute oder Anlage im Wesentlichen gewahrt bleibt, ist unter Würdigung der gesamten Umstände zu beurteilen. In jedem Fall gelten folgende Regeln:
^a	Innerhalb des bestehenden Gebäudevolumens darf die anrechenbare Bruttogeschossfläche nicht um mehr als 60 Prozent erweitert werden, wobei das Anbringen einer Aussenisolation als Erweiterung innerhalb des bestehenden Gebäudevolumens gilt.
^b	Unter den Voraussetzungen von Artikel 24c Absatz 4 RPG kann eine Erweiterung ausserhalb des bestehenden Gebäudevolumens erfolgen; die gesamte Erweiterung darf in diesem Fall sowohl bezüglich der anrechenbaren Bruttogeschossfläche als auch bezüglich der Gesamtfläche (Summe von anrechenbarer Bruttogeschossfläche und Brutto-Nebenfläche) weder 30 Prozent noch 100 m2 überschreiten; die Erweiterungen innerhalb des bestehenden Gebäudevolumens werden nur halb angerechnet.
^c	Bauliche Veränderungen dürfen keine wesentlich veränderte Nutzung ursprünglich bloss zeitweise bewohnter Bauten ermöglichen.51
⁴	Eine Baute oder Anlage darf nur wieder aufgebaut werden, wenn sie im Zeitpunkt der Zerstörung oder des Abbruchs noch bestimmungsgemäss nutzbar war und an ihrer Nutzung ein ununterbrochenes Interesse besteht. Das Gebäudevolumen darf nur so weit wieder aufgebaut werden, dass es die nach Absatz 3 zulässige Fläche umfassen kann. Absatz 3 Buchstabe a ist nicht anwendbar. Sofern dies objektiv geboten erscheint, darf der Standort der Ersatzbaute oder -anlage von demjenigen der früheren Baute oder Anlage geringfügig abweichen.52
⁵	Solaranlagen nach Artikel 18a Absatz 1 RPG sind bei der Beurteilung nach Artikel 24c Absatz 4 RPG unbeachtlich.53

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 66 Erhebung und Verteilung der Gerichtskosten - 1 Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
¹	Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
²	Wird ein Fall durch Abstandserklärung oder Vergleich erledigt, so kann auf die Erhebung von Gerichtskosten ganz oder teilweise verzichtet werden.
³	Unnötige Kosten hat zu bezahlen, wer sie verursacht.
⁴	Dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen dürfen in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis, ohne dass es sich um ihr Vermögensinteresse handelt, das Bundesgericht in Anspruch nehmen oder wenn gegen ihre Entscheide in solchen Angelegenheiten Beschwerde geführt worden ist.
⁵	Mehrere Personen haben die ihnen gemeinsam auferlegten Gerichtskosten, wenn nichts anderes bestimmt ist, zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zu tragen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 68 Parteientschädigung - 1 Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
¹	Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
²	Die unterliegende Partei wird in der Regel verpflichtet, der obsiegenden Partei nach Massgabe des Tarifs des Bundesgerichts alle durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen.
³	Bund, Kantonen und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen.
⁴	Artikel 66 Absätze 3 und 5 ist sinngemäss anwendbar.
⁵	Der Entscheid der Vorinstanz über die Parteientschädigung wird vom Bundesgericht je nach Ausgang des Verfahrens bestätigt, aufgehoben oder geändert. Dabei kann das Gericht die Entschädigung nach Massgabe des anwendbaren eidgenössischen oder kantonalen Tarifs selbst festsetzen oder die Festsetzung der Vorinstanz übertragen.