12T_3/2021 - 2022-02-08 - Procédure administrative

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

12T 3/2021

Entscheid vom 8. Februar 2022
Verwaltungskommission

Besetzung
Bundesrichterin Niquille, Präsidentin,
Bundesrichter Donzallaz, Chaix,
Generalsekretär Tschümperlin.

Verfahrensbeteiligte
A.________,
vertreten durch Rechtsanwalt MLaw Matthias Wäckerle,
Anzeiger,

gegen

Bundesverwaltungsgericht, Verwaltungskommission, Kreuzackerstrasse 12, 9000 St. Gallen,
Angezeigter.

Gegenstand
Aufsichtsanzeige gemäss Art. 1 Abs. 2 BGG.

Erwägungen:

1.
Mit Verfügung vom 11. November 2019 stellte das Staatssekretariat für Migration (SEM) fest, A.________, geboren am xx.yy.zzzz, Eritrea, erfülle die Flüchtlingseigenschaft nicht, lehnte dessen Asylgesuch ab, verfügte die Wegweisung aus der Schweiz und ordnete deren Vollzug an. Auf die gegen diese Verfügung gerichtete Beschwerde trat das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil D-6625/2019 vom 15. Januar 2020 infolge Nichtleisten des Kostenvorschusses nicht ein. Das SEM teilte A.________ mit Schreiben vom 27. Mai 2020 mit, er habe die Schweiz bis zum 31. Juli 2020 zu verlassen. Auf Gesuche von A.________ hin verlängerte das SEM die Ausreisefrist dreimal, nämlich bis zum 24. September 2020, dann bis zum 20. November 2020 und schliesslich bis zum 15. Januar 2021.
Auf das erneute Gesuch hin vom 28. Dezember 2020 um eine weitere Verlängerung der Ausreisefrist teilte das SEM A.________ mit Schreiben vom 14. Januar 2021 mit, die von ihm bis dato getätigten Ausreisevorbereitungen genügten nicht, weshalb die Ausreisefrist nicht verlängert werden könne. Gegen diese Mitteilung reichte A.________ am 26. Januar 2021 beim Bundesverwaltungsgericht eine als "Beschwerde" bezeichnete Eingabe ein, mit welcher er unter anderem beantragte, die "Verfügung" der Vorinstanz aufzuheben und seine Ausreisefrist bis zum 28. Juni 2021 zu verlängern. Das Bundesverwaltungsgericht verfügte am 27. Januar 2021 einen superprovisorischen Vollzugsstopp. Mit einzelrichterlichem Urteil vom 29. Januar 2021 trat das Bundesverwaltungsgericht auf die Beschwerde nicht ein und auferlegte dem Beschwerdeführer die Verfahrenskosten von 250 Franken.

2. Mit Eingabe vom 17. Februar 2021 reichte Rechtsanwalt Matthias Wäckerle für seinen Klienten beim Bundesgericht eine Aufsichtsanzeige ein. Er beantragt die Feststellung, dass das Bundesverwaltungsgericht mit dem Urteil vom 29. Januar 2021 Art. 29 Abs. 1 und Art. 29a BV verletzt habe. Das Bundesverwaltungsgericht sei anzuweisen, das Urteil vom 29. Januar 2021 in Wiedererwägung zu ziehen und das Beschwerdeverfahren D-365/2021 wieder aufzunehmen. Eventualiter sei das Bundesverwaltungsgericht anzuweisen, auf künftige Beschwerden betreffend Erstreckung der Ausreisefrist einzutreten und diese materiell zu behandeln, jedenfalls soweit sie sich in der Sache auf die COVID-19-Verordnung Asyl stützten. Es seien keine Kosten zu erheben.
Das Bundesverwaltungsgericht beantragt mit Stellungnahme vom 31. Mai 2021, der Aufsichtsbeschwerde keine Folge zu geben.

3.
Der Anzeiger bringt zur Begründung vor, das SEM habe nach dreimaliger Verlängerung der Ausreisefrist das Gesuch um weitere Verlängerung dieser Ausreisefrist abgewiesen, weil er angeblich nicht ausreisewillig sei. Auf die dagegen erhobene Beschwerde sei das Bundesverwaltungsgericht mit der Begründung nicht eingetreten, der betreffende Rechtsakt des SEM habe keine rechtsgestaltende Wirkung im Hinblick auf die Person des Adressaten, dieser regle vielmehr nur noch die Art und Weise des Vollzugs und sei daher keine anfechtbare Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG. Diese Rechtsansicht sei als willkürlich zu qualifizieren. In früheren Urteilen sei das Bundesverwaltungsgericht wiederholt davon ausgegangen, dass die Dauer der Ausreisefrist in Form einer Verfügung angeordnet werde und der gerichtlichen Überprüfung zugänglich sei. Die unterschiedliche Beurteilung der gleichen Rechtsfrage sei stossend. Gemäss Art. 9 Abs. 3 COVID-19-Verordnung Asyl sei zusätzlich zu den in Art. 45 Abs. 2bis AsylsG erwähnten besonderen Umständen eine längere Ausreisefrist anzusetzen oder die Ausreisefrist zu verlängern, wenn die ausserordentliche Lage aufgrund des Coronavirus dies erfordere. Dies treffe derzeit auf Eritrea zu, nachdem keine Passierflüge nach
Eritrea mehr stattfänden und die Land- sowie Seegrenzen des Landes geschlossen seien. Das Ansetzen einer Ausreisefrist habe rechtsgestaltende Wirkung; alle Merkmale einer rechtsverbindlichen Einzelfall-Verfügung seien erfüllt. Der Nichteintretensensentscheid des Bundesverwaltungsgerichts führe zu einer absoluten Verweigerung der gerichtlichen Überprüfung betreffend den zeitlichen Aspekt der Ausreiseverpflichtung, womit die Rechtsweggarantie von Art. 29a BV verletzt werde. Überdies sei Art. 29 Abs. 1 BV verletzt, wonach als Minimalanforderung an ein rechtsstaatliches Verfahren der Erlass eines Entscheides innerhalb einer angemessenen Frist zu gewährleisten sei. Nachdem sich der Einzelrichter des Bundesverwaltungsgerichts auf eine ständige Praxis stützen wolle - wobei er sich unter Verletzung der Begründungspflicht auf zwei nicht publizierte Entscheide berufe - lägen generelle Mechanismen vor, die eine übermässige Einschränkung des Zugangs zur Justiz bewirkten. Es handle sich um eine gerichtliche Dysfunktion, die auf administrative bzw. organisatorische Mängel zurückzuführen sei.
Nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts betrifft die vorliegende Anzeige einen der Rechtsprechung zuzuordnenden Entscheid, der vom Bundesgericht im Rahmen der administrativen Aufsicht nicht geprüft werden könne. Zum Vorwurf der uneinheitlichen Rechtsprechung führt das Bundesverwaltungsgericht aus, dass zur aufgeworfenen Rechtsfrage ein Koordinationsverfahren hängig ist.

4. Im Wesentlichen geht es im vorliegenden Verfahren um die Frage, ob der Zugang zur Justiz vom Bundesverwaltungsgericht aufgrund genereller administrativer oder organisatorischer Mechanismen in unzulässiger Weise eingeschränkt worden ist (BGE 144 II 56). Ob die Festlegung eines Ausreisedatums eine gerichtlich anfechtbare Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG ist bzw. dem Betroffenen damit im Sinne von Art. 41 Abs. 2 VwVG bloss Gelegenheit zur freiwilligen Erfüllung seiner Ausreiseverpflichtung eingeräumt wird, bevor polizeiliche Zwangsmassnahmen ergriffen werden, und die Ansetzung der Ausreisefrist demzufolge nur noch die Art und Weise des Vollzugs ohne rechtsgestaltende Wirkung im Hinblick auf die Person des Adressaten regelt, wie das Bundesverwaltungsgericht im Nichteintretensentscheid vom 29. Januar 2021 ausführt, ist primär eine Frage der Rechtsanwendung, die vom Bundesgericht im Rahmen eines aufsichtsrechtlichen Verfahrens nach Art. 1 Abs. 2 BGG nicht überprüft werden kann. In seiner Rolle als administrative Aufsichtsinstanz ist es dem Bundesgericht verwehrt, einen Einzelfall auf seine inhaltliche Richtigkeit zu überprüfen. Dieser Grundsatz verbietet es ihm bereits, auf die Anträge des Anzeigers einzugehen, wenn diese darauf
abzielen, vom Bundesgericht ein Eingreifen in sein Dossier zu erwirken. Die Aufsichtsanzeige gemäss Art. 1 Abs. 2 BGG bzw. Art. 3 Abs. 1 VGG kann keinen Ersatz für ein gesetzlich nicht vorgesehenes Rechtsmittel bilden; die Rechtsprechung ist von der administrativen Aufsicht ausgenommen (Art. 2 Abs. 2 AufRBGer; SR 173.110.172). Aufgrund der Stellungnahme des Bundesverwaltungsgerichts vom 31. Mai 2021 bestehen keine Anhaltspunkte, dass die in der Aufsichtsanzeige kritisierte Rechtsprechung nicht auf rein rechtlichen, sondern (auch) auf administrativen bzw. organisatorischen Gründen beruht, zum Beispiel, um die Fallzahlen zu beschränken.

Aufsichtsgegenstand kann auch eine nicht einheitliche Rechtsprechung sein, wenn diese auf organisatorischen Mängeln beruht. Aus einzelnen abweichenden Urteilen ergibt sich jedoch noch nicht, dass ein organisatorischer Koordinationsmangel in der Rechtsprechung vorliegt. Das Bundesverwaltungsgericht legt in seiner Stellungnahme vom 31. Mai 2021 vielmehr dar, dass in Bezug auf Art. 9 Abs. 3 der Covid-Verordnung Asyl (SR 142.318), der in der ausserordentlichen Lage eine Verlängerung der Ausreisefrist vorsieht und worauf sich der Anzeiger beruft, ein Verfahren zur Koordination der Rechtsprechung hängig ist. Damit hat das Bundesverwaltungsgericht die sich aufdrängende organisatorische Massnahme selber ergriffen; für subsidiäre aufsichtsrechtliche Massnahmen des Bundesgerichts bleibt kein Raum. Im vorliegenden Verfahren kann im Ergebnis weder ein Organisationsmangel noch eine auf administrativen Erwägungen beruhende unzulässige Einschränkung des Zugangs zum Recht festgestellt werden. Weitere Untersuchungsmassnahmen drängen sich nicht auf. Der Aufsichtsanzeige ist demgemäss keine Folge zu geben.

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Der Aufsichtsanzeige wird keine Folge gegeben.

2.
Es werden keine Kosten erhoben und keine Entschädigungen zugesprochen.

3.
Dieser Entscheid wird dem Bundesverwaltungsgericht, Verwaltungskommission schriftlich mitgeteilt. Dem Anzeiger wird eine Orientierungskopie zugestellt.

Lausanne, 8. Februar 2022

Im Namen der Verwaltungskommission
des Schweizerischen Bundesgerichts

Die Präsidentin: Niquille

Der Generalsekretär: Tschümperlin

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 1 Autorité judiciaire suprême - 1 Le Tribunal fédéral est l'autorité judiciaire suprême de la Confédération.
¹	Le Tribunal fédéral est l'autorité judiciaire suprême de la Confédération.
²	Il exerce la surveillance sur la gestion du Tribunal pénal fédéral, du Tribunal administratif fédéral et du Tribunal fédéral des brevets.4
³	Il se compose de 35 à 45 juges ordinaires.
⁴	Il se compose en outre de juges suppléants, dont le nombre n'excède pas les deux tiers de celui des juges ordinaires.5
⁵	L'Assemblée fédérale fixe l'effectif des juges dans une ordonnance.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 5 - 1 Sont considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet:
¹	Sont considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet:
^a	de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations;
^b	de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations;
^c	de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations.
²	Sont aussi considérées comme des décisions les mesures en matière d'exécution (art. 41, al. 1, let. a et b), les décisions incidentes (art. 45 et 46), les décisions sur opposition (art. 30, al. 2, let. b, et 74), les décisions sur recours (art. 61), les décisions prises en matière de révision (art. 68) et d'interprétation (art. 69).25
³	Lorsqu'une autorité rejette ou invoque des prétentions à faire valoir par voie d'action, sa déclaration n'est pas considérée comme décision.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 5 - 1 Sont considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet:
¹	Sont considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet:
^a	de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations;
^b	de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations;
^c	de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations.
²	Sont aussi considérées comme des décisions les mesures en matière d'exécution (art. 41, al. 1, let. a et b), les décisions incidentes (art. 45 et 46), les décisions sur opposition (art. 30, al. 2, let. b, et 74), les décisions sur recours (art. 61), les décisions prises en matière de révision (art. 68) et d'interprétation (art. 69).25
³	Lorsqu'une autorité rejette ou invoque des prétentions à faire valoir par voie d'action, sa déclaration n'est pas considérée comme décision.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 5 - 1 Sont considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet:
¹	Sont considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet:
^a	de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations;
^b	de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations;
^c	de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations.
²	Sont aussi considérées comme des décisions les mesures en matière d'exécution (art. 41, al. 1, let. a et b), les décisions incidentes (art. 45 et 46), les décisions sur opposition (art. 30, al. 2, let. b, et 74), les décisions sur recours (art. 61), les décisions prises en matière de révision (art. 68) et d'interprétation (art. 69).25
³	Lorsqu'une autorité rejette ou invoque des prétentions à faire valoir par voie d'action, sa déclaration n'est pas considérée comme décision.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 41 - 1 Pour exécuter d'autres décisions, l'autorité recourt aux mesures suivantes:
¹	Pour exécuter d'autres décisions, l'autorité recourt aux mesures suivantes:
^a	l'exécution, aux frais de l'obligé, par l'autorité qui a statué ou par un tiers mandaté: ces frais sont fixés par une décision spéciale;
^b	l'exécution directe contre la personne de l'obligé ou ses biens;
^c	la poursuite pénale, dans la mesure où une autre loi fédérale le prévoit;
^d	la poursuite pénale pour insoumission au sens de l'art. 292 du code pénal suisse80 si aucune autre disposition pénale n'est applicable.
²	Avant de recourir à un moyen de contrainte, l'autorité en menace l'obligé et lui impartit un délai suffisant pour s'exécuter; dans les cas visés à l'al. 1, let. c et d, elle le rend attentif aux sanctions pénales.
³	Dans les cas visés à l'al. 1, let. a et b, elle peut renoncer à cet avis comminatoire s'il y a péril en la demeure.

SR 173.32 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF) LTAF Art. 3 Surveillance - 1 Le Tribunal fédéral exerce la surveillance administrative sur la gestion du Tribunal administratif fédéral.
¹	Le Tribunal fédéral exerce la surveillance administrative sur la gestion du Tribunal administratif fédéral.
²	L'Assemblée fédérale exerce la haute surveillance.
³	Le Tribunal administratif fédéral soumet chaque année au Tribunal fédéral son projet de budget, ses comptes et son rapport de gestion à l'intention de l'Assemblée fédérale.

SR 173.110.132 Règlement du Tribunal fédéral du 11 septembre 2006 relatif à la surveillance du Tribunal pénal fédéral, du Tribunal administratif fédéral et du Tribunal fédéral des brevets (Règlement sur la surveillance par le Tribunal fédéral, RSTF) - Règlement sur la surveillance par le Tribunal fédéral RSTF Art. 2 Objet et but de la surveillance - 1 Relèvent de la surveillance tous les domaines de la gestion, en particulier la direction du tribunal, l'organisation, la liquidation des dossiers, les questions relatives au personnel et aux finances et la protection des données.4
¹	Relèvent de la surveillance tous les domaines de la gestion, en particulier la direction du tribunal, l'organisation, la liquidation des dossiers, les questions relatives au personnel et aux finances et la protection des données.4
²	La jurisprudence est exclue de cette surveillance.
³	La surveillance a pour but une exécution conforme à la loi, efficace et économique des tâches incombant aux tribunaux concernés.