12T_3/2021 - 2022-02-08 - Verwaltungsverfahren

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

12T 3/2021

Entscheid vom 8. Februar 2022
Verwaltungskommission

Besetzung
Bundesrichterin Niquille, Präsidentin,
Bundesrichter Donzallaz, Chaix,
Generalsekretär Tschümperlin.

Verfahrensbeteiligte
A.________,
vertreten durch Rechtsanwalt MLaw Matthias Wäckerle,
Anzeiger,

gegen

Bundesverwaltungsgericht, Verwaltungskommission, Kreuzackerstrasse 12, 9000 St. Gallen,
Angezeigter.

Gegenstand
Aufsichtsanzeige gemäss Art. 1 Abs. 2 BGG.

Erwägungen:

1.
Mit Verfügung vom 11. November 2019 stellte das Staatssekretariat für Migration (SEM) fest, A.________, geboren am xx.yy.zzzz, Eritrea, erfülle die Flüchtlingseigenschaft nicht, lehnte dessen Asylgesuch ab, verfügte die Wegweisung aus der Schweiz und ordnete deren Vollzug an. Auf die gegen diese Verfügung gerichtete Beschwerde trat das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil D-6625/2019 vom 15. Januar 2020 infolge Nichtleisten des Kostenvorschusses nicht ein. Das SEM teilte A.________ mit Schreiben vom 27. Mai 2020 mit, er habe die Schweiz bis zum 31. Juli 2020 zu verlassen. Auf Gesuche von A.________ hin verlängerte das SEM die Ausreisefrist dreimal, nämlich bis zum 24. September 2020, dann bis zum 20. November 2020 und schliesslich bis zum 15. Januar 2021.
Auf das erneute Gesuch hin vom 28. Dezember 2020 um eine weitere Verlängerung der Ausreisefrist teilte das SEM A.________ mit Schreiben vom 14. Januar 2021 mit, die von ihm bis dato getätigten Ausreisevorbereitungen genügten nicht, weshalb die Ausreisefrist nicht verlängert werden könne. Gegen diese Mitteilung reichte A.________ am 26. Januar 2021 beim Bundesverwaltungsgericht eine als "Beschwerde" bezeichnete Eingabe ein, mit welcher er unter anderem beantragte, die "Verfügung" der Vorinstanz aufzuheben und seine Ausreisefrist bis zum 28. Juni 2021 zu verlängern. Das Bundesverwaltungsgericht verfügte am 27. Januar 2021 einen superprovisorischen Vollzugsstopp. Mit einzelrichterlichem Urteil vom 29. Januar 2021 trat das Bundesverwaltungsgericht auf die Beschwerde nicht ein und auferlegte dem Beschwerdeführer die Verfahrenskosten von 250 Franken.

2. Mit Eingabe vom 17. Februar 2021 reichte Rechtsanwalt Matthias Wäckerle für seinen Klienten beim Bundesgericht eine Aufsichtsanzeige ein. Er beantragt die Feststellung, dass das Bundesverwaltungsgericht mit dem Urteil vom 29. Januar 2021 Art. 29 Abs. 1 und Art. 29a BV verletzt habe. Das Bundesverwaltungsgericht sei anzuweisen, das Urteil vom 29. Januar 2021 in Wiedererwägung zu ziehen und das Beschwerdeverfahren D-365/2021 wieder aufzunehmen. Eventualiter sei das Bundesverwaltungsgericht anzuweisen, auf künftige Beschwerden betreffend Erstreckung der Ausreisefrist einzutreten und diese materiell zu behandeln, jedenfalls soweit sie sich in der Sache auf die COVID-19-Verordnung Asyl stützten. Es seien keine Kosten zu erheben.
Das Bundesverwaltungsgericht beantragt mit Stellungnahme vom 31. Mai 2021, der Aufsichtsbeschwerde keine Folge zu geben.

3.
Der Anzeiger bringt zur Begründung vor, das SEM habe nach dreimaliger Verlängerung der Ausreisefrist das Gesuch um weitere Verlängerung dieser Ausreisefrist abgewiesen, weil er angeblich nicht ausreisewillig sei. Auf die dagegen erhobene Beschwerde sei das Bundesverwaltungsgericht mit der Begründung nicht eingetreten, der betreffende Rechtsakt des SEM habe keine rechtsgestaltende Wirkung im Hinblick auf die Person des Adressaten, dieser regle vielmehr nur noch die Art und Weise des Vollzugs und sei daher keine anfechtbare Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG. Diese Rechtsansicht sei als willkürlich zu qualifizieren. In früheren Urteilen sei das Bundesverwaltungsgericht wiederholt davon ausgegangen, dass die Dauer der Ausreisefrist in Form einer Verfügung angeordnet werde und der gerichtlichen Überprüfung zugänglich sei. Die unterschiedliche Beurteilung der gleichen Rechtsfrage sei stossend. Gemäss Art. 9 Abs. 3 COVID-19-Verordnung Asyl sei zusätzlich zu den in Art. 45 Abs. 2bis AsylsG erwähnten besonderen Umständen eine längere Ausreisefrist anzusetzen oder die Ausreisefrist zu verlängern, wenn die ausserordentliche Lage aufgrund des Coronavirus dies erfordere. Dies treffe derzeit auf Eritrea zu, nachdem keine Passierflüge nach
Eritrea mehr stattfänden und die Land- sowie Seegrenzen des Landes geschlossen seien. Das Ansetzen einer Ausreisefrist habe rechtsgestaltende Wirkung; alle Merkmale einer rechtsverbindlichen Einzelfall-Verfügung seien erfüllt. Der Nichteintretensensentscheid des Bundesverwaltungsgerichts führe zu einer absoluten Verweigerung der gerichtlichen Überprüfung betreffend den zeitlichen Aspekt der Ausreiseverpflichtung, womit die Rechtsweggarantie von Art. 29a BV verletzt werde. Überdies sei Art. 29 Abs. 1 BV verletzt, wonach als Minimalanforderung an ein rechtsstaatliches Verfahren der Erlass eines Entscheides innerhalb einer angemessenen Frist zu gewährleisten sei. Nachdem sich der Einzelrichter des Bundesverwaltungsgerichts auf eine ständige Praxis stützen wolle - wobei er sich unter Verletzung der Begründungspflicht auf zwei nicht publizierte Entscheide berufe - lägen generelle Mechanismen vor, die eine übermässige Einschränkung des Zugangs zur Justiz bewirkten. Es handle sich um eine gerichtliche Dysfunktion, die auf administrative bzw. organisatorische Mängel zurückzuführen sei.
Nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts betrifft die vorliegende Anzeige einen der Rechtsprechung zuzuordnenden Entscheid, der vom Bundesgericht im Rahmen der administrativen Aufsicht nicht geprüft werden könne. Zum Vorwurf der uneinheitlichen Rechtsprechung führt das Bundesverwaltungsgericht aus, dass zur aufgeworfenen Rechtsfrage ein Koordinationsverfahren hängig ist.

4. Im Wesentlichen geht es im vorliegenden Verfahren um die Frage, ob der Zugang zur Justiz vom Bundesverwaltungsgericht aufgrund genereller administrativer oder organisatorischer Mechanismen in unzulässiger Weise eingeschränkt worden ist (BGE 144 II 56). Ob die Festlegung eines Ausreisedatums eine gerichtlich anfechtbare Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG ist bzw. dem Betroffenen damit im Sinne von Art. 41 Abs. 2 VwVG bloss Gelegenheit zur freiwilligen Erfüllung seiner Ausreiseverpflichtung eingeräumt wird, bevor polizeiliche Zwangsmassnahmen ergriffen werden, und die Ansetzung der Ausreisefrist demzufolge nur noch die Art und Weise des Vollzugs ohne rechtsgestaltende Wirkung im Hinblick auf die Person des Adressaten regelt, wie das Bundesverwaltungsgericht im Nichteintretensentscheid vom 29. Januar 2021 ausführt, ist primär eine Frage der Rechtsanwendung, die vom Bundesgericht im Rahmen eines aufsichtsrechtlichen Verfahrens nach Art. 1 Abs. 2 BGG nicht überprüft werden kann. In seiner Rolle als administrative Aufsichtsinstanz ist es dem Bundesgericht verwehrt, einen Einzelfall auf seine inhaltliche Richtigkeit zu überprüfen. Dieser Grundsatz verbietet es ihm bereits, auf die Anträge des Anzeigers einzugehen, wenn diese darauf
abzielen, vom Bundesgericht ein Eingreifen in sein Dossier zu erwirken. Die Aufsichtsanzeige gemäss Art. 1 Abs. 2 BGG bzw. Art. 3 Abs. 1 VGG kann keinen Ersatz für ein gesetzlich nicht vorgesehenes Rechtsmittel bilden; die Rechtsprechung ist von der administrativen Aufsicht ausgenommen (Art. 2 Abs. 2 AufRBGer; SR 173.110.172). Aufgrund der Stellungnahme des Bundesverwaltungsgerichts vom 31. Mai 2021 bestehen keine Anhaltspunkte, dass die in der Aufsichtsanzeige kritisierte Rechtsprechung nicht auf rein rechtlichen, sondern (auch) auf administrativen bzw. organisatorischen Gründen beruht, zum Beispiel, um die Fallzahlen zu beschränken.

Aufsichtsgegenstand kann auch eine nicht einheitliche Rechtsprechung sein, wenn diese auf organisatorischen Mängeln beruht. Aus einzelnen abweichenden Urteilen ergibt sich jedoch noch nicht, dass ein organisatorischer Koordinationsmangel in der Rechtsprechung vorliegt. Das Bundesverwaltungsgericht legt in seiner Stellungnahme vom 31. Mai 2021 vielmehr dar, dass in Bezug auf Art. 9 Abs. 3 der Covid-Verordnung Asyl (SR 142.318), der in der ausserordentlichen Lage eine Verlängerung der Ausreisefrist vorsieht und worauf sich der Anzeiger beruft, ein Verfahren zur Koordination der Rechtsprechung hängig ist. Damit hat das Bundesverwaltungsgericht die sich aufdrängende organisatorische Massnahme selber ergriffen; für subsidiäre aufsichtsrechtliche Massnahmen des Bundesgerichts bleibt kein Raum. Im vorliegenden Verfahren kann im Ergebnis weder ein Organisationsmangel noch eine auf administrativen Erwägungen beruhende unzulässige Einschränkung des Zugangs zum Recht festgestellt werden. Weitere Untersuchungsmassnahmen drängen sich nicht auf. Der Aufsichtsanzeige ist demgemäss keine Folge zu geben.

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Der Aufsichtsanzeige wird keine Folge gegeben.

2.
Es werden keine Kosten erhoben und keine Entschädigungen zugesprochen.

3.
Dieser Entscheid wird dem Bundesverwaltungsgericht, Verwaltungskommission schriftlich mitgeteilt. Dem Anzeiger wird eine Orientierungskopie zugestellt.

Lausanne, 8. Februar 2022

Im Namen der Verwaltungskommission
des Schweizerischen Bundesgerichts

Die Präsidentin: Niquille

Der Generalsekretär: Tschümperlin

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 1 Oberste Recht sprechende Behörde - 1 Das Bundesgericht ist die oberste Recht sprechende Behörde des Bundes.
¹	Das Bundesgericht ist die oberste Recht sprechende Behörde des Bundes.
²	Es übt die Aufsicht über die Geschäftsführung des Bundesstrafgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts und des Bundespatentgerichts aus.3
³	Es besteht aus 35-45 ordentlichen Bundesrichtern und Bundesrichterinnen.
⁴	Es besteht ausserdem aus nebenamtlichen Bundesrichtern und Bundesrichterinnen; deren Zahl beträgt höchstens zwei Drittel der Zahl der ordentlichen Richter und Richterinnen.4
⁵	Die Bundesversammlung legt die Zahl der Richter und Richterinnen in einer Verordnung fest.

SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz VwVG Art. 5 - 1 Als Verfügungen gelten Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und zum Gegenstand haben:
¹	Als Verfügungen gelten Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und zum Gegenstand haben:
^a	Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten;
^b	Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfanges von Rechten oder Pflichten;
^c	Abweisung von Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten oder Pflichten oder Nichteintreten auf solche Begehren.
²	Als Verfügungen gelten auch Vollstreckungsverfügungen (Art. 41 Abs. 1 Bst. a und b), Zwischenverfügungen (Art. 45 und 46), Einspracheentscheide (Art. 30 Abs. 2 Bst. b und 74), Beschwerdeentscheide (Art. 61), Entscheide im Rahmen einer Revision (Art. 68) und die Erläuterung (Art. 69).25
³	Erklärungen von Behörden über Ablehnung oder Erhebung von Ansprüchen, die auf dem Klageweg zu verfolgen sind, gelten nicht als Verfügungen.

SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz VwVG Art. 5 - 1 Als Verfügungen gelten Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und zum Gegenstand haben:
¹	Als Verfügungen gelten Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und zum Gegenstand haben:
^a	Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten;
^b	Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfanges von Rechten oder Pflichten;
^c	Abweisung von Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten oder Pflichten oder Nichteintreten auf solche Begehren.
²	Als Verfügungen gelten auch Vollstreckungsverfügungen (Art. 41 Abs. 1 Bst. a und b), Zwischenverfügungen (Art. 45 und 46), Einspracheentscheide (Art. 30 Abs. 2 Bst. b und 74), Beschwerdeentscheide (Art. 61), Entscheide im Rahmen einer Revision (Art. 68) und die Erläuterung (Art. 69).25
³	Erklärungen von Behörden über Ablehnung oder Erhebung von Ansprüchen, die auf dem Klageweg zu verfolgen sind, gelten nicht als Verfügungen.

SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz VwVG Art. 5 - 1 Als Verfügungen gelten Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und zum Gegenstand haben:
¹	Als Verfügungen gelten Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und zum Gegenstand haben:
^a	Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten;
^b	Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfanges von Rechten oder Pflichten;
^c	Abweisung von Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten oder Pflichten oder Nichteintreten auf solche Begehren.
²	Als Verfügungen gelten auch Vollstreckungsverfügungen (Art. 41 Abs. 1 Bst. a und b), Zwischenverfügungen (Art. 45 und 46), Einspracheentscheide (Art. 30 Abs. 2 Bst. b und 74), Beschwerdeentscheide (Art. 61), Entscheide im Rahmen einer Revision (Art. 68) und die Erläuterung (Art. 69).25
³	Erklärungen von Behörden über Ablehnung oder Erhebung von Ansprüchen, die auf dem Klageweg zu verfolgen sind, gelten nicht als Verfügungen.

SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz VwVG Art. 41 - 1 Um andere Verfügungen zu vollstrecken, ergreift die Behörde folgende Massnahmen:
¹	Um andere Verfügungen zu vollstrecken, ergreift die Behörde folgende Massnahmen:
^a	Ersatzvornahme durch die verfügende Behörde selbst oder durch einen beauftragten Dritten auf Kosten des Verpflichteten; die Kosten sind durch besondere Verfügung festzusetzen;
^b	unmittelbaren Zwang gegen die Person des Verpflichteten oder an seinen Sachen;
^c	Strafverfolgung, soweit ein anderes Bundesgesetz die Strafe vorsieht;
^d	Strafverfolgung wegen Ungehorsams nach Artikel 292 des Strafgesetzbuches81, soweit keine andere Strafbestimmung zutrifft.
²	Bevor die Behörde zu einem Zwangsmittel greift, droht sie es dem Verpflichteten an und räumt ihm eine angemessene Erfüllungsfrist ein, im Falle von Absatz 1 Buchstaben c und d unter Hinweis auf die gesetzliche Strafdrohung.
³	Im Falle von Absatz 1 Buchstaben a und b kann sie auf die Androhung des Zwangsmittels und die Einräumung einer Erfüllungsfrist verzichten, wenn Gefahr im Verzuge ist.

SR 173.32 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsgesetz, VGG) - Verwaltungsgerichtsgesetz VGG Art. 3 Aufsicht - 1 Das Bundesgericht übt die administrative Aufsicht über die Geschäftsführung des Bundesverwaltungsgerichts aus.
¹	Das Bundesgericht übt die administrative Aufsicht über die Geschäftsführung des Bundesverwaltungsgerichts aus.
²	Die Oberaufsicht wird von der Bundesversammlung ausgeübt.
³	Das Bundesverwaltungsgericht unterbreitet dem Bundesgericht jährlich seinen Entwurf für den Voranschlag sowie seine Rechnung und seinen Geschäftsbericht zuhanden der Bundesversammlung.

SR 173.110.132 Reglement des Bundesgerichts vom 11. September 2006 betreffend die Aufsicht über das Bundesstrafgericht, das Bundesverwaltungsgericht und das Bundespatentgericht (Aufsichtsreglement des Bundesgerichts, AufRBGer) - Aufsichtsreglement des Bundesgerichts AufRBGer Art. 2 Gegenstand und Zweck der Aufsicht - 1 Der Aufsicht unterstehen alle Bereiche der Geschäftsführung, insbesondere die Gerichtsleitung, die Organisation, die Fallerledigung, das Personal- und Finanzwesen sowie der Datenschutz.4
¹	Der Aufsicht unterstehen alle Bereiche der Geschäftsführung, insbesondere die Gerichtsleitung, die Organisation, die Fallerledigung, das Personal- und Finanzwesen sowie der Datenschutz.4
²	Ausgenommen von der Aufsicht ist die Rechtsprechung.
³	Die Aufsicht bezweckt die gesetzmässige, zweckmässige und haushälterische Aufgabenerfüllung der beaufsichtigten Gerichte.