8D_7/2013 - 2014-01-08 - Pubblica amministrazione

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}

8D 7/2013

Urteil vom 8. Januar 2014

I. sozialrechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichterin Leuzinger, Präsidentin,
Bundesrichter Ursprung, Frésard,
Gerichtsschreiberin Polla.

Verfahrensbeteiligte
Gemeinderat der Stadt X.________,
Beschwerdeführer,

gegen

H.________,
Beschwerdegegner,

Bezirksrat Y.________.

Gegenstand
Öffentliches Personalrecht,

Verfassungsbeschwerde gegen den Entscheid
des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich
vom 26. August 2013.

Sachverhalt:

A.
H.________ ist als Stadtammann und Betreibungsbeamter der Gemeinde X.________ tätig. Aufgrund eines von ihm verfassten und am zzz 2012 veröffentlichten Leserbriefes ordnete der Gemeindeschreiber unter Hinweis auf sein "illoyales Verhalten" am 27. Juli 2012 seinen Ausschluss von der Abteilungsleitungskonferenz der Gemeindeverwaltung an. Auf Einsprache des H.________ hin hob der Gemeinderat der Stadt X.________ die Anordnung des Gemeindeschreibers mangels dessen Zuständigkeit auf und beschloss, dass der Stadtammann und Betreibungsbeamter nicht mehr als Abteilungsleiter im Sinne der Geschäftsordnung des Gemeinderates vom 7. April 2010 anzusehen sei. Bis zur entsprechenden Anpassung des Organigramms suspendierte der Gemeinderat H.________ von der Teilnahme an der Abteilungsleitungskonferenz (Beschluss vom 5. September 2012). Mit Beschluss vom 19. September 2012 genehmigte der Gemeinderat sodann das dementsprechend abgeänderte Organigramm der Stadtverwaltung, worin das Stadtammann- und Betreibungsamt nicht mehr aufgeführt wurde und hielt fest, dass das Stadtammann- und Betreibungsamt nach dem neuen Organigramm offiziell nicht mehr als Verwaltungsabteilung gelte, weshalb H.________ nicht mehr an die Abteilungsleitungskonferenz
einzuladen sei.
Der Bezirksrat Y.________ wies den dagegen geführten Rekurs ab und entzog einer allfälligen Beschwerde die aufschiebende Wirkung (Beschluss vom 2. Mai 2013).

B.
Die von H.________ hiegegen erhobene Beschwerde hiess das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich gut und hob in Dispositiv-Ziffer 1 die Beschlüsse des Bezirksrats Y.________ vom 2. März 2013 sowie des Gemeinderats der Stadt X.________ vom 5. und 19. September 2012 auf (Entscheid vom 26. August 2013).

C.
Der Gemeinderat der Stadt X.________ führt subsidiäre Verfassungsbeschwerde und beantragt die Aufhebung von Dispositiv-Ziffer 1 des Entscheids des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 26. August 2013. Ferner sei der subsidiären Verfassungsbeschwerde aufschiebende Wirkung zu erteilen.

Der Bezirksrat Y.________ verzichtet auf eine Vernehmlassung. H.________ beantragt die Abweisung des Gesuchs um aufschiebende Wirkung.

Erwägungen:

1.
Der Beschwerdeführer rügt eine vorinstanzlich willkürliche Würdigung des Sachverhalts und eine willkürliche Rechtsanwendung (Art. 9 BV).

1.1. Zur Verfassungsbeschwerde ist gemäss Art. 115 BGG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen (lit. a) und ein rechtlich geschütztes Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids hat (lit. b).

1.2. Die Verfassungsbeschwerde ist - wie vormals die staatsrechtliche Beschwerde - ein Rechtsmittel zum Schutze der Träger verfassungsmässiger Rechte gegen Übergriffe der Staatsgewalt. Derartige Rechte stehen grundsätzlich nur Privaten zu, nicht dagegen dem Gemeinwesen als Inhaber hoheitlicher Gewalt. Öffentlich-rechtliche Körperschaften sind nur zur Verfassungsbeschwerde legitimiert, wenn sie nicht hoheitlich auftreten, sondern durch einen staatlichen Akt wie eine Privatperson betroffen werden. Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften können sich zudem mit Verfassungsbeschwerde gegen eine Verletzung ihrer durch das kantonale Recht gewährleisteten Autonomie oder Bestandesgarantie zur Wehr setzen (BGE 125 I 173 E. 1b S. 175; 121 I 218 E. 2a S. 219 f.; Urteil 2P.175/2001 vom 12. Oktober 2001 E. 1a mit Hinweisen; G IOVANNI BIAGGINI, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 2. Aufl. 2011, N. 1 zu Art. 115 BGG).

1.3. Die Legitimation von Gemeinwesen zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten im Rahmen von Art. 89 Abs. 1 BGG ist rechtsprechungsgemäss gegeben, wenn diese in gleicher oder zumindest ähnlicher Weise berührt werden wie ein privater Arbeitgeber. Dies ist bei vermögensrechtlichen Streitigkeiten im Bereich des öffentlichen Dienstrechts grundsätzlich zu bejahen, auch wenn sich das Arbeitsverhältnis nicht nach OR, sondern nach öffentlichem Recht richtet (BGE 134 I 204 E. 2.3 S. 207). Wie es sich diesbezüglich hinsichtlich der subsidiären Verfassungsbeschwerde verhält, wurde bis anhin offen gelassen (Urteil 8C 1077/2009 vom 17. Dezember 2010 E. 3.2 mit weiteren Hinweisen).
Hier handelt es sich nicht um eine vermögensrechtliche Streitigkeit. Es ist fraglich, ob der Gemeinderat in gleicher oder ähnlicher Weise berührt ist wie ein privater Arbeitgeber. Die Frage der Beschwerdelegitimation kann indessen offen gelassen werden, da die Beschwerde aus den nachstehenden Gründen ohnehin nicht gutgeheissen werden kann:

2.

2.1. Mit der subsidiären Verfassungsbeschwerde kann nur die Verletzung von verfassungsmässigen Rechten gerügt werden (Art. 116 BGG). Diesbezüglich gilt eine qualifizierte Rügepflicht. Das Bundesgericht prüft eine solche Rüge nur insofern, als sie in der Beschwerde präzise vorgebracht und begründet worden ist (Art. 117 i.V.m. Art. 106 Abs. 2 BGG). Die Beschwerde führende Partei muss klar und detailliert anhand der Erwägungen des angefochtenen Entscheids darlegen, inwiefern verfassungsmässige Rechte verletzt worden sein sollen (BGE 135 III 232 E. 1.2 S. 234; 133 III 589 E. 2 S. 591 f.).

2.2. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 118 Abs. 1 BGG); neue Tatsachen und Beweismittel sind grundsätzlich unzulässig (Art. 117 i.V.m. Art. 99 Abs. 1 BGG). Es kann die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz nur berichtigen oder ergänzen, wenn sie auf einer Verletzung verfassungsmässiger Rechte beruht (Art. 116 i.V.m. Art. 118 Abs. 2 BGG). Wird Letzteres geltend gemacht, ist klar und detailliert darzutun, inwiefern diese verfassungswidrig, insbesondere willkürlich, sein soll (BGE 133 III 393 E. 7.1 S. 398, 585 E. 4.1 S. 588 f.; je mit Hinweisen).

3.

3.1. Gemäss Art. 9 BV hat jede Person Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür behandelt zu werden. Nach der Rechtsprechung ist eine Entscheidung willkürlich, wenn sie eine Norm oder einen klaren und unumstrittenen Rechtsgrundsatz offensichtlich schwer verletzt, sich mit sachlichen Gründen schlechthin nicht vertreten lässt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Das Bundesgericht hebt einen Entscheid jedoch nur auf, wenn nicht bloss die Begründung, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist. Willkürliche Rechtsanwendung liegt zudem nicht schon vor, wenn eine andere Lösung vertretbar oder sogar vorzuziehen wäre (BGE 137 I 1 E. 2.4 S. 5; 134 II 124 E. 4.1 S. 133).

3.2. Das kantonale Gericht hielt fest, dass der Beschwerdegegner weder aus Bundes- noch aus kantonalem oder kommunalem Recht einen Anspruch ableiten könne, die Stellung eines Abteilungsleiters zu bekleiden und als solcher an der Abteilungsleitungskonferenz teilzunehmen. Dass das Betreibungs- und Gemeindeammannamt dem Gemeinderat lediglich administrativ, nicht aber fachlich unterstellt sei, stelle zwar einen sachlichen Grund für die Reorganisation der Gemeindeverwaltung dar. Da es aber aufgrund des zeitlichen Konnexes zwischen dem Leserbrief, der Anordnung des Gemeindeschreibers, der dagegen geführten Einsprache und der Beschlüsse des Beschwerdeführers offensichtlich sei, dass mit der Verwaltungsreorganisation in erster Linie das als treuewidrig beurteilte Verhalten des Beschwerdegegners habe sanktioniert werden wollen, habe die Massnahme einen disziplinarischen Charakter. Das kantonale Personalrecht enthalte hingegen ausser dem Verweis keine Disziplinarmassnahmen mehr (§ 30 des Gesetzes des Kantons Zürich vom 27. September 1998 über das Arbeitsverhältnis des Staatspersonals (Personalgesetz, PG; LS 177.10) und die Gemeinde X.________ habe von der Möglichkeit, ein Disziplinarrecht vorzusehen, keinen Gebrauch gemacht. Als
disziplinarische Anordnung fehle der Änderung des Organigramms der Stadtverwaltung und der daraus folgenden Nichteinladung des Beschwerdegegners zu den Abteilungsleitersitzungen daher die gesetzliche Grundlage, weshalb die Beschlüsse des Gemeinderates rechtsverletzend seien.

3.3. Der Beschwerdeführer vermag nicht aufzuzeigen, inwiefern diese Sachverhaltswürdigung und die daraus gezogenen rechtlichen Schlüsse willkürlich sein sollten: Das Argument, mit dem Beschluss vom 19. September 2012 sei einzig das Organigramm grafisch wieder mit der bestehenden Rechtslage in Übereinstimmung gebracht worden, da das Stadtammann- und Betreibungsamt im Organigramm (seit dem Jahr 2010) aufgeführt worden sei, obwohl der Stadtammann und Betreibungsbeamte nicht die Funktion eines Abteilungsleiters gehabt habe, verfängt nicht. Im Beschluss vom 5. September 2012 hielt der Gemeinderat fest, dass er einem entsprechenden Antrag des Gemeindeschreibers zum Erlass der angefochtenen "Dienstanweisung" (im Sinne des Ausschlusses aus der Abteilungsleitungskonferenz) zweifelsohne gefolgt wäre. Die interne Anordnung des Gemeindeschreibers schützte der Beschwerdeführer einzig aus formell-rechtlicher Sicht nicht, wie aus dem Beschluss hervorgeht. Inhaltlich wurde dem Gemeindeschreiber vollständig beigepflichtet, indem der Beschwerdegegner "nicht mehr als "Abteilungsleitender" im Sinne von Art. 39 GeschO GR betrachtet werde und das Organigramm der Stadtverwaltung entsprechend anzupassen sei" (vgl. auch Protokoll der
Abteilungsleitungskonferenz vom 22. Mai 2012).
Die vorinstanzliche Beurteilung, die Reorganisation wäre ohne die dem Beschwerdegegner vorgeworfene Treuepflichtverletzung nicht durchgeführt worden und mit der Streichung aus dem Organigramm sowie dem Ausschluss aus der Abteilungsleitungskonferenz habe der Beschwerdeführer den Beschwerdegegner sanktionieren wollen, weshalb der organisatorischen Massnahme disziplinarischen Charakter zugekommen sei, ist mit Blick auf den offensichtlichen zeitlichen und sachverhaltlichen Zusammenhang zwischen der vorgeworfenen Verfehlung aufgrund des Leserbriefs und der Organigrammbereinigung mit Ausschluss aus der Abteilungsleitungskonferenz keinesfalls als willkürliche Sachverhaltswürdigung anzusehen. Ebenso wenig ist im vorinstanzlichen Schluss, das Vorgehen des Gemeinderates sei mangels gesetzlicher Grundlage im kantonalen und kommunalen Recht als unzulässige personalrechtliche Disziplinarmassnahme zu qualifizieren, eine willkürliche Rechtsanwendung zu sehen. Die Verfassungsbeschwerde ist offensichtlich unbegründet (Art. 109 Abs. 2 lit. a BGG).

4.
Mit dem Endentscheid wird das Gesuch um aufschiebende Wirkung hinfällig.

5.
Das Verfahren ist kostenpflichtig (Art. 62 BGG). Die Gerichtskosten sind dem Beschwerdeführer als unterliegender Partei aufzuerlegen (Art. 66 BGG). Der Beschwerdegegner hat keinen Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Verfassungsbeschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden kann.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Bezirksrat Y.________ und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich schriftlich mitgeteilt.

Luzern, 8. Januar 2014
Im Namen der I. sozialrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Die Präsidentin: Leuzinger

Die Gerichtsschreiberin: Polla

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 115 Diritto di ricorso - È legittimato al ricorso in materia costituzionale chiunque:
^a	ha partecipato alla procedura dinanzi all'autorità inferiore o non gliene è stata data la possibilità; e
^b	ha un interesse legittimo all'annullamento o alla modifica della decisione impugnata.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 115 Diritto di ricorso - È legittimato al ricorso in materia costituzionale chiunque:
^a	ha partecipato alla procedura dinanzi all'autorità inferiore o non gliene è stata data la possibilità; e
^b	ha un interesse legittimo all'annullamento o alla modifica della decisione impugnata.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
^a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 106 Applicazione del diritto - 1 Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
¹	Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
²	Esamina la violazione di diritti fondamentali e di disposizioni di diritto cantonale e intercantonale soltanto se il ricorrente ha sollevato e motivato tale censura.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 118 Fatti determinanti - 1 Il Tribunale federale fonda la sua sentenza sui fatti accertati dall'autorità inferiore.
¹	Il Tribunale federale fonda la sua sentenza sui fatti accertati dall'autorità inferiore.
²	Può rettificare o completare d'ufficio l'accertamento dei fatti operato dall'autorità inferiore se è stato svolto in violazione del diritto ai sensi dell'articolo 116.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 99 - 1 Possono essere addotti nuovi fatti e nuovi mezzi di prova soltanto se ne dà motivo la decisione dell'autorità inferiore.
¹	Possono essere addotti nuovi fatti e nuovi mezzi di prova soltanto se ne dà motivo la decisione dell'autorità inferiore.
²	Non sono ammissibili nuove conclusioni.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 109 Corti trimembri - 1 Le corti giudicano nella composizione di tre giudici circa la non entrata nel merito su ricorsi che non sollevano una questione di diritto di importanza fondamentale o non riguardano un caso particolarmente importante, se il ricorso è ammissibile soltanto a una condizione siffatta (art. 74 e 83-85). L'articolo 58 capoverso 1 lettera b non è applicabile.
¹	Le corti giudicano nella composizione di tre giudici circa la non entrata nel merito su ricorsi che non sollevano una questione di diritto di importanza fondamentale o non riguardano un caso particolarmente importante, se il ricorso è ammissibile soltanto a una condizione siffatta (art. 74 e 83-85). L'articolo 58 capoverso 1 lettera b non è applicabile.
²	Le corti decidono nella stessa composizione, con voto unanime, su:
^a	la reiezione di ricorsi manifestamente infondati;
^b	l'accoglimento di ricorsi manifestamente fondati, segnatamente se l'atto impugnato diverge dalla giurisprudenza del Tribunale federale e non vi è motivo di riesaminare tale giurisprudenza.
³	La decisione è motivata sommariamente. Può rimandare in tutto od in parte alla decisione impugnata.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 62 Garanzie per spese giudiziarie e ripetibili - 1 La parte che adisce il Tribunale federale deve versare un anticipo equivalente alle spese giudiziarie presunte. Se motivi particolari lo giustificano, il Tribunale può rinunciare in tutto o in parte a esigere l'anticipo.
¹	La parte che adisce il Tribunale federale deve versare un anticipo equivalente alle spese giudiziarie presunte. Se motivi particolari lo giustificano, il Tribunale può rinunciare in tutto o in parte a esigere l'anticipo.
²	Se non ha un domicilio fisso in Svizzera o la sua insolvibilità è accertata, la parte può essere obbligata, su domanda della controparte, a prestare garanzie per eventuali spese ripetibili.
³	Il giudice dell'istruzione stabilisce un congruo termine per il versamento dell'anticipo o la prestazione delle garanzie. Se il termine scade infruttuoso, impartisce un termine suppletorio. Se l'anticipo non è versato o le garanzie non sono prestate nemmeno nel termine suppletorio, il Tribunale federale non entra nel merito dell'istanza.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 68 Spese ripetibili - 1 Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
¹	Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
²	La parte soccombente è di regola tenuta a risarcire alla parte vincente, secondo la tariffa del Tribunale federale, tutte le spese necessarie causate dalla controversia.
³	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non sono di regola accordate spese ripetibili se vincono una causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali.
⁴	Si applica per analogia l'articolo 66 capoversi 3 e 5.
⁵	Il Tribunale federale conferma, annulla o modifica, a seconda dell'esito del procedimento, la decisione sulle spese ripetibili pronunciata dall'autorità inferiore. Può stabilire esso stesso l'importo di tali spese secondo la tariffa federale o cantonale applicabile o incaricarne l'autorità inferiore.