8D_7/2013 - 2014-01-08 - Fonction publique - Öffentliches Personalrecht

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}

8D_7/2013

Urteil vom 8. Januar 2014

I. sozialrechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichterin Leuzinger, Präsidentin,
Bundesrichter Ursprung, Frésard,
Gerichtsschreiberin Polla.

Verfahrensbeteiligte
Gemeinderat der Stadt X.________,
Beschwerdeführer,

gegen

H.________,
Beschwerdegegner,

Bezirksrat Y.________.

Gegenstand
Öffentliches Personalrecht,

Verfassungsbeschwerde gegen den Entscheid
des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich
vom 26. August 2013.

Sachverhalt:

A.
H.________ ist als Stadtammann und Betreibungsbeamter der Gemeinde X.________ tätig. Aufgrund eines von ihm verfassten und am zzz 2012 veröffentlichten Leserbriefes ordnete der Gemeindeschreiber unter Hinweis auf sein "illoyales Verhalten" am 27. Juli 2012 seinen Ausschluss von der Abteilungsleitungskonferenz der Gemeindeverwaltung an. Auf Einsprache des H.________ hin hob der Gemeinderat der Stadt X.________ die Anordnung des Gemeindeschreibers mangels dessen Zuständigkeit auf und beschloss, dass der Stadtammann und Betreibungsbeamter nicht mehr als Abteilungsleiter im Sinne der Geschäftsordnung des Gemeinderates vom 7. April 2010 anzusehen sei. Bis zur entsprechenden Anpassung des Organigramms suspendierte der Gemeinderat H.________ von der Teilnahme an der Abteilungsleitungskonferenz (Beschluss vom 5. September 2012). Mit Beschluss vom 19. September 2012 genehmigte der Gemeinderat sodann das dementsprechend abgeänderte Organigramm der Stadtverwaltung, worin das Stadtammann- und Betreibungsamt nicht mehr aufgeführt wurde und hielt fest, dass das Stadtammann- und Betreibungsamt nach dem neuen Organigramm offiziell nicht mehr als Verwaltungsabteilung gelte, weshalb H.________ nicht mehr an die Abteilungsleitungskonferenz
einzuladen sei.
Der Bezirksrat Y.________ wies den dagegen geführten Rekurs ab und entzog einer allfälligen Beschwerde die aufschiebende Wirkung (Beschluss vom 2. Mai 2013).

B.
Die von H.________ hiegegen erhobene Beschwerde hiess das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich gut und hob in Dispositiv-Ziffer 1 die Beschlüsse des Bezirksrats Y.________ vom 2. März 2013 sowie des Gemeinderats der Stadt X.________ vom 5. und 19. September 2012 auf (Entscheid vom 26. August 2013).

C.
Der Gemeinderat der Stadt X.________ führt subsidiäre Verfassungsbeschwerde und beantragt die Aufhebung von Dispositiv-Ziffer 1 des Entscheids des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 26. August 2013. Ferner sei der subsidiären Verfassungsbeschwerde aufschiebende Wirkung zu erteilen.

Der Bezirksrat Y.________ verzichtet auf eine Vernehmlassung. H.________ beantragt die Abweisung des Gesuchs um aufschiebende Wirkung.

Erwägungen:

1.
Der Beschwerdeführer rügt eine vorinstanzlich willkürliche Würdigung des Sachverhalts und eine willkürliche Rechtsanwendung (Art. 9 BV).

1.1. Zur Verfassungsbeschwerde ist gemäss Art. 115 BGG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen (lit. a) und ein rechtlich geschütztes Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids hat (lit. b).

1.2. Die Verfassungsbeschwerde ist - wie vormals die staatsrechtliche Beschwerde - ein Rechtsmittel zum Schutze der Träger verfassungsmässiger Rechte gegen Übergriffe der Staatsgewalt. Derartige Rechte stehen grundsätzlich nur Privaten zu, nicht dagegen dem Gemeinwesen als Inhaber hoheitlicher Gewalt. Öffentlich-rechtliche Körperschaften sind nur zur Verfassungsbeschwerde legitimiert, wenn sie nicht hoheitlich auftreten, sondern durch einen staatlichen Akt wie eine Privatperson betroffen werden. Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften können sich zudem mit Verfassungsbeschwerde gegen eine Verletzung ihrer durch das kantonale Recht gewährleisteten Autonomie oder Bestandesgarantie zur Wehr setzen (BGE 125 I 173 E. 1b S. 175; 121 I 218 E. 2a S. 219 f.; Urteil 2P.175/2001 vom 12. Oktober 2001 E. 1a mit Hinweisen; G IOVANNI BIAGGINI, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 2. Aufl. 2011, N. 1 zu Art. 115 BGG).

1.3. Die Legitimation von Gemeinwesen zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten im Rahmen von Art. 89 Abs. 1 BGG ist rechtsprechungsgemäss gegeben, wenn diese in gleicher oder zumindest ähnlicher Weise berührt werden wie ein privater Arbeitgeber. Dies ist bei vermögensrechtlichen Streitigkeiten im Bereich des öffentlichen Dienstrechts grundsätzlich zu bejahen, auch wenn sich das Arbeitsverhältnis nicht nach OR, sondern nach öffentlichem Recht richtet (BGE 134 I 204 E. 2.3 S. 207). Wie es sich diesbezüglich hinsichtlich der subsidiären Verfassungsbeschwerde verhält, wurde bis anhin offen gelassen (Urteil 8C_1077/2009 vom 17. Dezember 2010 E. 3.2 mit weiteren Hinweisen).
Hier handelt es sich nicht um eine vermögensrechtliche Streitigkeit. Es ist fraglich, ob der Gemeinderat in gleicher oder ähnlicher Weise berührt ist wie ein privater Arbeitgeber. Die Frage der Beschwerdelegitimation kann indessen offen gelassen werden, da die Beschwerde aus den nachstehenden Gründen ohnehin nicht gutgeheissen werden kann:

2.

2.1. Mit der subsidiären Verfassungsbeschwerde kann nur die Verletzung von verfassungsmässigen Rechten gerügt werden (Art. 116 BGG). Diesbezüglich gilt eine qualifizierte Rügepflicht. Das Bundesgericht prüft eine solche Rüge nur insofern, als sie in der Beschwerde präzise vorgebracht und begründet worden ist (Art. 117 i.V.m. Art. 106 Abs. 2 BGG). Die Beschwerde führende Partei muss klar und detailliert anhand der Erwägungen des angefochtenen Entscheids darlegen, inwiefern verfassungsmässige Rechte verletzt worden sein sollen (BGE 135 III 232 E. 1.2 S. 234; 133 III 589 E. 2 S. 591 f.).

2.2. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 118 Abs. 1 BGG); neue Tatsachen und Beweismittel sind grundsätzlich unzulässig (Art. 117 i.V.m. Art. 99 Abs. 1 BGG). Es kann die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz nur berichtigen oder ergänzen, wenn sie auf einer Verletzung verfassungsmässiger Rechte beruht (Art. 116 i.V.m. Art. 118 Abs. 2 BGG). Wird Letzteres geltend gemacht, ist klar und detailliert darzutun, inwiefern diese verfassungswidrig, insbesondere willkürlich, sein soll (BGE 133 III 393 E. 7.1 S. 398, 585 E. 4.1 S. 588 f.; je mit Hinweisen).

3.

3.1. Gemäss Art. 9 BV hat jede Person Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür behandelt zu werden. Nach der Rechtsprechung ist eine Entscheidung willkürlich, wenn sie eine Norm oder einen klaren und unumstrittenen Rechtsgrundsatz offensichtlich schwer verletzt, sich mit sachlichen Gründen schlechthin nicht vertreten lässt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Das Bundesgericht hebt einen Entscheid jedoch nur auf, wenn nicht bloss die Begründung, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist. Willkürliche Rechtsanwendung liegt zudem nicht schon vor, wenn eine andere Lösung vertretbar oder sogar vorzuziehen wäre (BGE 137 I 1 E. 2.4 S. 5; 134 II 124 E. 4.1 S. 133).

3.2. Das kantonale Gericht hielt fest, dass der Beschwerdegegner weder aus Bundes- noch aus kantonalem oder kommunalem Recht einen Anspruch ableiten könne, die Stellung eines Abteilungsleiters zu bekleiden und als solcher an der Abteilungsleitungskonferenz teilzunehmen. Dass das Betreibungs- und Gemeindeammannamt dem Gemeinderat lediglich administrativ, nicht aber fachlich unterstellt sei, stelle zwar einen sachlichen Grund für die Reorganisation der Gemeindeverwaltung dar. Da es aber aufgrund des zeitlichen Konnexes zwischen dem Leserbrief, der Anordnung des Gemeindeschreibers, der dagegen geführten Einsprache und der Beschlüsse des Beschwerdeführers offensichtlich sei, dass mit der Verwaltungsreorganisation in erster Linie das als treuewidrig beurteilte Verhalten des Beschwerdegegners habe sanktioniert werden wollen, habe die Massnahme einen disziplinarischen Charakter. Das kantonale Personalrecht enthalte hingegen ausser dem Verweis keine Disziplinarmassnahmen mehr (§ 30 des Gesetzes des Kantons Zürich vom 27. September 1998 über das Arbeitsverhältnis des Staatspersonals (Personalgesetz, PG; LS 177.10) und die Gemeinde X.________ habe von der Möglichkeit, ein Disziplinarrecht vorzusehen, keinen Gebrauch gemacht. Als
disziplinarische Anordnung fehle der Änderung des Organigramms der Stadtverwaltung und der daraus folgenden Nichteinladung des Beschwerdegegners zu den Abteilungsleitersitzungen daher die gesetzliche Grundlage, weshalb die Beschlüsse des Gemeinderates rechtsverletzend seien.

3.3. Der Beschwerdeführer vermag nicht aufzuzeigen, inwiefern diese Sachverhaltswürdigung und die daraus gezogenen rechtlichen Schlüsse willkürlich sein sollten: Das Argument, mit dem Beschluss vom 19. September 2012 sei einzig das Organigramm grafisch wieder mit der bestehenden Rechtslage in Übereinstimmung gebracht worden, da das Stadtammann- und Betreibungsamt im Organigramm (seit dem Jahr 2010) aufgeführt worden sei, obwohl der Stadtammann und Betreibungsbeamte nicht die Funktion eines Abteilungsleiters gehabt habe, verfängt nicht. Im Beschluss vom 5. September 2012 hielt der Gemeinderat fest, dass er einem entsprechenden Antrag des Gemeindeschreibers zum Erlass der angefochtenen "Dienstanweisung" (im Sinne des Ausschlusses aus der Abteilungsleitungskonferenz) zweifelsohne gefolgt wäre. Die interne Anordnung des Gemeindeschreibers schützte der Beschwerdeführer einzig aus formell-rechtlicher Sicht nicht, wie aus dem Beschluss hervorgeht. Inhaltlich wurde dem Gemeindeschreiber vollständig beigepflichtet, indem der Beschwerdegegner "nicht mehr als "Abteilungsleitender" im Sinne von Art. 39 GeschO GR betrachtet werde und das Organigramm der Stadtverwaltung entsprechend anzupassen sei" (vgl. auch Protokoll der
Abteilungsleitungskonferenz vom 22. Mai 2012).
Die vorinstanzliche Beurteilung, die Reorganisation wäre ohne die dem Beschwerdegegner vorgeworfene Treuepflichtverletzung nicht durchgeführt worden und mit der Streichung aus dem Organigramm sowie dem Ausschluss aus der Abteilungsleitungskonferenz habe der Beschwerdeführer den Beschwerdegegner sanktionieren wollen, weshalb der organisatorischen Massnahme disziplinarischen Charakter zugekommen sei, ist mit Blick auf den offensichtlichen zeitlichen und sachverhaltlichen Zusammenhang zwischen der vorgeworfenen Verfehlung aufgrund des Leserbriefs und der Organigrammbereinigung mit Ausschluss aus der Abteilungsleitungskonferenz keinesfalls als willkürliche Sachverhaltswürdigung anzusehen. Ebenso wenig ist im vorinstanzlichen Schluss, das Vorgehen des Gemeinderates sei mangels gesetzlicher Grundlage im kantonalen und kommunalen Recht als unzulässige personalrechtliche Disziplinarmassnahme zu qualifizieren, eine willkürliche Rechtsanwendung zu sehen. Die Verfassungsbeschwerde ist offensichtlich unbegründet (Art. 109 Abs. 2 lit. a BGG).

4.
Mit dem Endentscheid wird das Gesuch um aufschiebende Wirkung hinfällig.

5.
Das Verfahren ist kostenpflichtig (Art. 62 BGG). Die Gerichtskosten sind dem Beschwerdeführer als unterliegender Partei aufzuerlegen (Art. 66 BGG). Der Beschwerdegegner hat keinen Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Verfassungsbeschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden kann.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Bezirksrat Y.________ und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich schriftlich mitgeteilt.

Luzern, 8. Januar 2014
Im Namen der I. sozialrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Die Präsidentin: Leuzinger

Die Gerichtsschreiberin: Polla

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 115 Qualité pour recourir - A qualité pour former un recours constitutionnel quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire et
^b	a un intérêt juridique à l'annulation ou à la modification de la décision attaquée.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 115 Qualité pour recourir - A qualité pour former un recours constitutionnel quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire et
^b	a un intérêt juridique à l'annulation ou à la modification de la décision attaquée.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 106 Application du droit - 1 Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
¹	Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
²	Il n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 118 Faits déterminants - 1 Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
¹	Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
²	Il peut rectifier ou compléter les constatations de l'autorité précédente si les faits ont été établis en violation du droit au sens de l'art. 116.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 99 - 1 Aucun fait nouveau ni preuve nouvelle ne peut être présenté à moins de résulter de la décision de l'autorité précédente.
¹	Aucun fait nouveau ni preuve nouvelle ne peut être présenté à moins de résulter de la décision de l'autorité précédente.
²	Toute conclusion nouvelle est irrecevable.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 109 Cours statuant à trois juges - 1 Le refus d'entrer en matière sur les recours qui ne soulèvent pas de question juridique de principe ni ne portent sur un cas particulièrement important alors qu'ils ne sont recevables qu'à cette condition (art. 74 et 83 à 85) est prononcé par la cour statuant à trois juges. L'art. 58, al. 1, let. b, n'est pas applicable.
¹	Le refus d'entrer en matière sur les recours qui ne soulèvent pas de question juridique de principe ni ne portent sur un cas particulièrement important alors qu'ils ne sont recevables qu'à cette condition (art. 74 et 83 à 85) est prononcé par la cour statuant à trois juges. L'art. 58, al. 1, let. b, n'est pas applicable.
²	La cour décide dans la même composition et à l'unanimité:
^a	de rejeter un recours manifestement infondé;
^b	d'admettre un recours manifestement fondé, en particulier si l'acte attaqué s'écarte de la jurisprudence du Tribunal fédéral et qu'il n'y a pas de raison de la réexaminer.
³	L'arrêt est motivé sommairement. Il peut renvoyer partiellement ou entièrement à la décision attaquée.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 62 Avance de frais et de sûretés - 1 La partie qui saisit le Tribunal fédéral doit fournir une avance de frais d'un montant correspondant aux frais judiciaires présumés. Si des motifs particuliers le justifient, le tribunal peut renoncer à exiger tout ou partie de l'avance de frais.
¹	La partie qui saisit le Tribunal fédéral doit fournir une avance de frais d'un montant correspondant aux frais judiciaires présumés. Si des motifs particuliers le justifient, le tribunal peut renoncer à exiger tout ou partie de l'avance de frais.
²	Si cette partie n'a pas de domicile fixe en Suisse ou si son insolvabilité est établie, elle peut être tenue, à la demande de la partie adverse, de fournir des sûretés en garantie des dépens qui pourraient être alloués à celle-ci.
³	Le juge instructeur fixe un délai approprié pour fournir l'avance de frais ou les sûretés. Si le versement n'est pas fait dans ce délai, il fixe un délai supplémentaire. Si l'avance ou les sûretés ne sont pas versées dans ce second délai, le recours est irrecevable.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.