1C_109/2009 - 2009-08-07 - Pianificazione territoriale e diritto pubblico edilizio

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
1C_109/2009

Sentenza del 7 agosto 2009
I Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Féraud, Presidente,
Fonjallaz, Eusebio,
Cancelliere Gadoni.

Parti
Studio d'architettura A.________Sagl,
B.________SA,
entrambi patrocinati dall'avv. Giancarlo Dazio,
ricorrenti,

contro

C.________,
patrocinata dall'avv. Vittorio Mariotti,
opponente,
Dipartimento del territorio del Cantone Ticino,
Servizi generali, viale Stefano Franscini 17, 6501 Bellinzona,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino, 6500 Bellinzona,
Municipio di Locarno, 6601 Locarno.

Oggetto
licenza edilizia,

ricorso in materia di diritto pubblico contro la sentenza emanata il 19 gennaio 2009 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.

Fatti:

A.
Il 12 luglio 2007 lo Studio di architettura A.________Sagl ha presentato al Municipio di Locarno una domanda di costruzione per l'edificazione di due stabili, uno di tre appartamenti e l'altro di cinque, sul fondo part. n. 1329 di Locarno, di proprietà della B.________SA. La particella è ubicata su un pendio ai Monti della Trinità ed è compresa tra una stradina pianeggiante, denominata "sentiero centrale", e un ramo del medesimo sentiero che scende verso valle. Gli edifici sono accessibili dal "sentiero centrale", dal quale un montacarichi per autovetture consente di raggiungere un'autorimessa sotterranea comune.
C.________, proprietaria di fondi situati nelle immediate vicinanze, si è, tra altri, opposta alla domanda. Dopo il preavviso favorevole dell'autorità cantonale e l'inoltro di due varianti, il 26 marzo 2008 il Municipio ha rilasciato la licenza edilizia per il progetto modificato come alle varianti. L'esecutivo comunale ha nel contempo respinto l'opposizione della vicina. La decisione municipale è stata confermata il 14 ottobre 2008 dal Consiglio di Stato del Cantone Ticino su ricorso dell'opponente.

B.
Adito dall'opponente, il Tribunale cantonale amministrativo ne ha accolto il ricorso con sentenza del 19 gennaio 2009, annullando sia la licenza edilizia sia la risoluzione governativa che la confermava. La Corte cantonale, evase altre censure attinenti ad aspetti processuali e di merito, ha in particolare accertato che il piano del traffico del piano regolatore comunale qualificherebbe il "sentiero centrale" come semplice percorso pedonale. Ha quindi ritenuto insufficiente l'accesso al fondo dedotto in edificazione, essendo precluso alla circolazione veicolare.

C.
Lo Studio di architettura A.________Sagl e la B.________SA impugnano questa sentenza con un ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, chiedendo di annullarla e di rinviare gli atti alla Corte cantonale per un nuovo giudizio. I ricorrenti fanno valere la violazione del divieto dell'arbitrio, della garanzia della proprietà e dei principi della legalità e della parità di trattamento. Lamentano inoltre un accertamento manifestamente inesatto dei fatti.

D.
La Corte cantonale rileva che la qualifica di percorso pedonale attribuita al "sentiero centrale" è scaturita dalle indicazioni fornite dall'Ufficio tecnico comunale. Precisa di avere preso atto solo in seguito al ricorso in esame dell'esistenza di un altro piano del traffico, nel quale l'opera viaria verrebbe classificata in modo ibrido quale percorso pedonale e strada di servizio ad orientamento pedonale. La Corte cantonale rileva che il suo giudizio sarebbe stato diverso se fosse stata portata a conoscenza di questa circostanza.
Il Municipio di Locarno sostiene che il fondo dedotto in edificazione sarebbe urbanizzato, siccome dotato di un sufficiente accesso veicolare: il "sentiero centrale" presenterebbe infatti, secondo il piano regolatore approvato dal Consiglio di Stato il 16 gennaio 1996, una definizione mista di strada di servizio ad orientamento pedonale (SS2) e di percorso pedonale. Al giudice delegato del Tribunale cantonale amministrativo sarebbe invero stato sottoposto un piano successivo, approvato il 24 febbraio 1999, che non riprodurrebbe tuttavia correttamente la situazione effettiva. Il Comune produce al riguardo la documentazione a sostegno della sua argomentazione.
Il Consiglio di Stato si rimette al giudizio del Tribunale federale, mentre l'Ufficio delle domande di costruzione del Dipartimento del territorio comunica di non avere osservazioni. L'opponente postula invece la reiezione del gravame nella misura della sua ammissibilità. I ricorrenti hanno ribadito le loro conclusioni il 29 maggio 2009.

Diritto:

1.
1.1 Presentato tempestivamente contro una decisione finale dell'ultima istanza cantonale che ha negato il rilascio di una licenza edilizia fondata sul diritto pubblico, il ricorso in materia di diritto pubblico è ammissibile sotto il profilo degli art. 82 lett. a , 86 cpv. 1 lett. d, 90 e 100 cpv. 1 LTF.

1.2 I ricorrenti hanno partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore (art. 89 cpv. 1 lett. a LTF). Istante, rispettivamente proprietaria nella procedura edilizia, essi sono direttamente toccati dalla decisione impugnata, che nega loro la possibilità di realizzare il progetto di costruzione e hanno quindi un interesse degno di protezione al suo annullamento o alla sua modifica (art. 89 cpv. 1 lett. b e c LTF).

1.3 I nuovi fatti e le relative nuove prove concernenti la definizione pianificatoria del tracciato in discussione sono di principio ammissibili, essendo provocati dalla motivazione della decisione impugnata (cfr. art. 99 cpv. 1 LTF).

2.
2.1 I ricorrenti lamentano un accertamento dei fatti manifestamente inesatto, adducendo che la Corte cantonale sarebbe caduta in errore per avere ritenuto il "sentiero centrale" qualificato nel piano regolatore solo come un percorso pedonale. Considerano determinante il piano del 1996, secondo cui il sentiero in questione sarebbe definito sia come strada di servizio ad orientamento pedonale (SS2) sia come percorso pedonale. La Corte cantonale si sarebbe invece fondata su un piano del 1999, approvato in seguito a una modifica pianificatoria, la quale non avrebbe però interessato il tracciato in discussione: in quel contesto, la definizione grafica originaria non sarebbe stata riprodotta correttamente nel nuovo piano. I ricorrenti ritengono che, essendo qualificato anche come strada di servizio, il "sentiero centrale" sarebbe transitabile con i veicoli nel tratto che conduce al fondo dedotto in edificazione, per cui l'accesso al medesimo sarebbe sufficiente giusta l'art. 19 cpv. 1 LPT.

2.2 Secondo l'art. 97 LTF, i ricorrenti possono censurare l'accertamento dei fatti soltanto se è stato svolto in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'art. 95 LTF e l'eliminazione del vizio può essere determinante per l'esito del procedimento. Per essere manifestamente inesatto, e quindi arbitrario, il criticato accertamento deve risultare chiaramente insostenibile, in evidente contrasto con la fattispecie, fondato su una svista manifesta o contraddire in modo urtante il sentimento di giustizia e di equità (DTF 132 III 209 consid. 2.1, 129 I 173 consid. 3.1, 8 consid. 2.1 e rinvii). Giusta l'art. 105 cpv. 2 LTF, il Tribunale federale può rettificare o completare d'ufficio l'accertamento dei fatti dell'autorità inferiore se è stato svolto in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'art. 95 LTF.

2.3 Risulta dalle risposte al ricorso presentate dal Tribunale cantonale amministrativo e in particolare dal Municipio di Locarno, nonché dagli atti su cui tali risposte sono basate, che la censura di accertamento manifestamente inesatto dei fatti è fondata. L'autorità comunale ha infatti esplicitamente confermato che al giudice delegato è stata sottoposta una documentazione pianificatoria non corretta, precisando l'esistenza di due piani: quello originario del 1996 e il secondo, del 1999, successivo a una modifica pianificatoria che non ha tuttavia riguardato la gerarchia delle strade nel comparto dei Monti della Trinità. Nel primo piano, il tratto del "sentiero centrale" considerato ai fini del giudizio sulla sufficienza dell'accesso, è indicato quale strada di servizio ad orientamento pedonale SS2 (colore giallo) e quale percorso pedonale (colore verde chiaro). Tale rappresentazione grafica non è stata riprodotta correttamente nel secondo piano, ove è stata indicata graficamente solo la caratteristica di percorso pedonale, nonostante non fossero intervenute modifiche. Queste circostanze sono avvalorate dalla documentazione prodotta agli atti, segnatamente dagli estratti dei due piani del traffico e dalla presa di posizione del
pianificatore.
Dall'estratto del piano del 1996 depositato presso la Sezione dello sviluppo territoriale del Dipartimento del territorio risulta che effettivamente il tratto del "sentiero centrale" a monte del fondo part. n. 1329 che si diparte dall'intersezione con il "sentiero Boteghen" è caratterizzato da una colorazione alternativa gialla e verde chiara ed è pertanto qualificato sia come percorso pedonale sia come strada di servizio ad orientamento pedonale (SS2). D'altra parte, non risulta che tale definizione sia stata successivamente oggetto di modifica. In particolare, le varianti del piano regolatore approvate dal Consiglio di Stato il 24 febbraio 1999 non hanno riguardato il tracciato in discussione. La tesi addotta genericamente dall'opponente, secondo cui occorrerebbe avviare una formale procedura di adozione del piano regolatore per correggere la rappresentazione grafica erronea riportata nel piano, appare pertanto destituita di fondamento.

2.4 Alla luce di quanto esposto, l'accertamento secondo cui il percorso in questione sarebbe unicamente pedonale è quindi fondato su atti pianificatori incompleti ed è manifestamente inesatto. La Corte cantonale dovrà nuovamente pronunciarsi sul quesito dell'accesso sufficiente, tenendo conto della definizione pianificatoria completa relativa al "sentiero centrale". Non spetta per contro al Tribunale federale stabilire direttamente in questa sede se la condizione della sufficienza dell'accesso sia adempiuta o meno, ritenuto che al riguardo l'autorità cantonale beneficia ancora di un certo margine di apprezzamento, trattandosi anche dell'applicazione di diritto cantonale e comunale ed essendo in discussione la valutazione di situazioni locali, da lei meglio conosciute (DTF 121 I 65 consid. 3a; sentenza 1P.319/2002 del 25 novembre 2002, consid. 3 e riferimenti, in: RDAT I-2003, n. 59, pag. 211 segg.).

3.
3.1 Ne segue che il ricorso deve essere accolto e la decisione impugnata annullata. Gli atti sono rinviati alla Corte cantonale affinché si pronunci nuovamente sulla fattispecie.

3.2 Le spese giudiziarie e le ripetibili seguono la soccombenza (art. 66 cpv. 1 e 68 cpv. 1 LTF). In concreto, esse devono di principio essere poste a carico, oltre che dell'opponente, anche del Comune, ritenuto che l'accertamento inesatto in oggetto è riconducibile alle indicazioni imprecise fornite alla Corte cantonale dall'autorità comunale. Al Comune, che ha agito nell'esercizio delle sue attribuzioni ufficiali, non possono però essere addossate spese giudiziarie (art. 66 cpv. 4 LTF). Di ciò è tenuto conto nella determinazione del relativo ammontare.

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

1.
Il ricorso è accolto e la decisione impugnata è annullata.

2.
Le spese giudiziarie sono poste a carico dell'opponente C.________ per una quota di fr. 1'000.--.

3.
C.________ e il Municipio di Locarno rifonderanno fr. 1'000.-- ciascuno a titolo di ripetibili della sede federale ai ricorrenti.

4.
Comunicazione ai patrocinatori delle parti, al Municipio di Locarno, ai Servizi generali del Dipartimento del territorio, al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.

Losanna, 7 agosto 2009
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Presidente: Il Cancelliere:

Féraud Gadoni

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 86 Autorità inferiori in generale - 1 Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
¹	Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
^a	del Tribunale amministrativo federale;
^b	del Tribunale penale federale;
^c	dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva;
^d	delle autorità cantonali di ultima istanza, sempreché non sia ammissibile il ricorso al Tribunale amministrativo federale.
²	I Cantoni istituiscono tribunali superiori che giudicano quali autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale, in quanto un'altra legge federale non preveda che le decisioni di altre autorità giudiziarie sono impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
³	Per le decisioni di carattere prevalentemente politico i Cantoni possono istituire quale autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale un'autorità diversa da un tribunale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 100 Ricorso contro decisioni - 1 Il ricorso contro una decisione deve essere depositato presso il Tribunale federale entro 30 giorni dalla notificazione del testo integrale della decisione.
¹	Il ricorso contro una decisione deve essere depositato presso il Tribunale federale entro 30 giorni dalla notificazione del testo integrale della decisione.
²	Il termine è di dieci giorni per i ricorsi contro le decisioni:
^a	delle autorità cantonali di vigilanza in materia di esecuzione e fallimento;
^b	nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale e dell'assistenza amministrativa internazionale in materia fiscale;
^c	in materia di ritorno di un minore secondo la Convenzione europea del 20 maggio 198090 sul riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia di affidamento di minori e sul ristabilimento dell'affidamento oppure secondo la Convenzione del 25 ottobre 198091 sugli aspetti civili del rapimento internazionale di minori;
^d	del Tribunale federale dei brevetti in materia di rilascio di una licenza secondo l'articolo 40d della legge del 25 giugno 195493 sui brevetti.
³	Il termine è di cinque giorni per i ricorsi contro le decisioni:
^a	delle autorità cantonali di vigilanza in materia di esecuzione e fallimento pronunciate nell'ambito dell'esecuzione cambiaria;
^b	dei Governi cantonali su ricorsi concernenti votazioni federali.
⁴	Il termine è di tre giorni per i ricorsi contro le decisioni dei Governi cantonali su ricorsi concernenti le elezioni al Consiglio nazionale.
⁵	Per i ricorsi concernenti conflitti di competenza tra due Cantoni, il termine decorre al più tardi dal giorno in cui in ciascun Cantone sono state pronunciate decisioni impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
⁶	...94
⁷	Il ricorso per denegata o ritardata giustizia può essere interposto in ogni tempo.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
^a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
^a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 99 - 1 Possono essere addotti nuovi fatti e nuovi mezzi di prova soltanto se ne dà motivo la decisione dell'autorità inferiore.
¹	Possono essere addotti nuovi fatti e nuovi mezzi di prova soltanto se ne dà motivo la decisione dell'autorità inferiore.
²	Non sono ammissibili nuove conclusioni.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 19 Urbanizzazione - 1 Un fondo è urbanizzato se, ai fini della prevista utilizzazione, vi è accesso sufficiente e le necessarie condotte d'acqua, d'energia e d'evacuazione dei liquami arrivano così vicine da rendere possibile un raccordo senza dispendio rilevante.
¹	Un fondo è urbanizzato se, ai fini della prevista utilizzazione, vi è accesso sufficiente e le necessarie condotte d'acqua, d'energia e d'evacuazione dei liquami arrivano così vicine da rendere possibile un raccordo senza dispendio rilevante.
²	L'ente pubblico urbanizza le zone edificabili entro i termini previsti dal programma di urbanizzazione; se necessario, può scaglionare l'urbanizzazione. Il diritto cantonale disciplina i contributi dei proprietari fondiari.47
³	Se l'ente pubblico non urbanizza le zone edificabili nei termini previsti, deve permettere ai proprietari fondiari di provvedere da sé all'urbanizzazione dei fondi secondo i piani approvati dall'ente pubblico oppure di anticipare le spese d'urbanizzazione giusta il diritto cantonale.48

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 97 Accertamento inesatto dei fatti - 1 Il ricorrente può censurare l'accertamento dei fatti soltanto se è stato svolto in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'articolo 95 e l'eliminazione del vizio può essere determinante per l'esito del procedimento.
¹	Il ricorrente può censurare l'accertamento dei fatti soltanto se è stato svolto in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'articolo 95 e l'eliminazione del vizio può essere determinante per l'esito del procedimento.
²	Se il ricorso è diretto contro una decisione d'assegnazione o rifiuto di prestazioni pecuniarie dell'assicurazione militare o dell'assicurazione contro gli infortuni, può essere censurato qualsiasi accertamento inesatto o incompleto dei fatti giuridicamente rilevanti.87

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 95 Diritto svizzero - Il ricorrente può far valere la violazione:
^a	del diritto federale;
^b	del diritto internazionale;
^c	dei diritti costituzionali cantonali;
^d	delle disposizioni cantonali in materia di diritto di voto dei cittadini e di elezioni e votazioni popolari;
^e	del diritto intercantonale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 105 Fatti determinanti - 1 Il Tribunale federale fonda la sua sentenza sui fatti accertati dall'autorità inferiore.
¹	Il Tribunale federale fonda la sua sentenza sui fatti accertati dall'autorità inferiore.
²	Può rettificare o completare d'ufficio l'accertamento dei fatti dell'autorità inferiore se è stato svolto in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'articolo 95.
³	Se il ricorso è diretto contro una decisione d'assegnazione o rifiuto di prestazioni pecuniarie dell'assicurazione militare o dell'assicurazione contro gli infortuni, il Tribunale federale non è vincolato dall'accertamento dei fatti operato dall'autorità inferiore.96

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.