1C_109/2009 - 2009-08-07 - Aménagement public et droit public des constructions

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
1C_109/2009

Sentenza del 7 agosto 2009
I Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Féraud, Presidente,
Fonjallaz, Eusebio,
Cancelliere Gadoni.

Parti
Studio d'architettura A.________Sagl,
B.________SA,
entrambi patrocinati dall'avv. Giancarlo Dazio,
ricorrenti,

contro

C.________,
patrocinata dall'avv. Vittorio Mariotti,
opponente,
Dipartimento del territorio del Cantone Ticino,
Servizi generali, viale Stefano Franscini 17, 6501 Bellinzona,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino, 6500 Bellinzona,
Municipio di Locarno, 6601 Locarno.

Oggetto
licenza edilizia,

ricorso in materia di diritto pubblico contro la sentenza emanata il 19 gennaio 2009 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.

Fatti:

A.
Il 12 luglio 2007 lo Studio di architettura A.________Sagl ha presentato al Municipio di Locarno una domanda di costruzione per l'edificazione di due stabili, uno di tre appartamenti e l'altro di cinque, sul fondo part. n. 1329 di Locarno, di proprietà della B.________SA. La particella è ubicata su un pendio ai Monti della Trinità ed è compresa tra una stradina pianeggiante, denominata "sentiero centrale", e un ramo del medesimo sentiero che scende verso valle. Gli edifici sono accessibili dal "sentiero centrale", dal quale un montacarichi per autovetture consente di raggiungere un'autorimessa sotterranea comune.
C.________, proprietaria di fondi situati nelle immediate vicinanze, si è, tra altri, opposta alla domanda. Dopo il preavviso favorevole dell'autorità cantonale e l'inoltro di due varianti, il 26 marzo 2008 il Municipio ha rilasciato la licenza edilizia per il progetto modificato come alle varianti. L'esecutivo comunale ha nel contempo respinto l'opposizione della vicina. La decisione municipale è stata confermata il 14 ottobre 2008 dal Consiglio di Stato del Cantone Ticino su ricorso dell'opponente.

B.
Adito dall'opponente, il Tribunale cantonale amministrativo ne ha accolto il ricorso con sentenza del 19 gennaio 2009, annullando sia la licenza edilizia sia la risoluzione governativa che la confermava. La Corte cantonale, evase altre censure attinenti ad aspetti processuali e di merito, ha in particolare accertato che il piano del traffico del piano regolatore comunale qualificherebbe il "sentiero centrale" come semplice percorso pedonale. Ha quindi ritenuto insufficiente l'accesso al fondo dedotto in edificazione, essendo precluso alla circolazione veicolare.

C.
Lo Studio di architettura A.________Sagl e la B.________SA impugnano questa sentenza con un ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, chiedendo di annullarla e di rinviare gli atti alla Corte cantonale per un nuovo giudizio. I ricorrenti fanno valere la violazione del divieto dell'arbitrio, della garanzia della proprietà e dei principi della legalità e della parità di trattamento. Lamentano inoltre un accertamento manifestamente inesatto dei fatti.

D.
La Corte cantonale rileva che la qualifica di percorso pedonale attribuita al "sentiero centrale" è scaturita dalle indicazioni fornite dall'Ufficio tecnico comunale. Precisa di avere preso atto solo in seguito al ricorso in esame dell'esistenza di un altro piano del traffico, nel quale l'opera viaria verrebbe classificata in modo ibrido quale percorso pedonale e strada di servizio ad orientamento pedonale. La Corte cantonale rileva che il suo giudizio sarebbe stato diverso se fosse stata portata a conoscenza di questa circostanza.
Il Municipio di Locarno sostiene che il fondo dedotto in edificazione sarebbe urbanizzato, siccome dotato di un sufficiente accesso veicolare: il "sentiero centrale" presenterebbe infatti, secondo il piano regolatore approvato dal Consiglio di Stato il 16 gennaio 1996, una definizione mista di strada di servizio ad orientamento pedonale (SS2) e di percorso pedonale. Al giudice delegato del Tribunale cantonale amministrativo sarebbe invero stato sottoposto un piano successivo, approvato il 24 febbraio 1999, che non riprodurrebbe tuttavia correttamente la situazione effettiva. Il Comune produce al riguardo la documentazione a sostegno della sua argomentazione.
Il Consiglio di Stato si rimette al giudizio del Tribunale federale, mentre l'Ufficio delle domande di costruzione del Dipartimento del territorio comunica di non avere osservazioni. L'opponente postula invece la reiezione del gravame nella misura della sua ammissibilità. I ricorrenti hanno ribadito le loro conclusioni il 29 maggio 2009.

Diritto:

1.
1.1 Presentato tempestivamente contro una decisione finale dell'ultima istanza cantonale che ha negato il rilascio di una licenza edilizia fondata sul diritto pubblico, il ricorso in materia di diritto pubblico è ammissibile sotto il profilo degli art. 82 lett. a , 86 cpv. 1 lett. d, 90 e 100 cpv. 1 LTF.

1.2 I ricorrenti hanno partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore (art. 89 cpv. 1 lett. a LTF). Istante, rispettivamente proprietaria nella procedura edilizia, essi sono direttamente toccati dalla decisione impugnata, che nega loro la possibilità di realizzare il progetto di costruzione e hanno quindi un interesse degno di protezione al suo annullamento o alla sua modifica (art. 89 cpv. 1 lett. b e c LTF).

1.3 I nuovi fatti e le relative nuove prove concernenti la definizione pianificatoria del tracciato in discussione sono di principio ammissibili, essendo provocati dalla motivazione della decisione impugnata (cfr. art. 99 cpv. 1 LTF).

2.
2.1 I ricorrenti lamentano un accertamento dei fatti manifestamente inesatto, adducendo che la Corte cantonale sarebbe caduta in errore per avere ritenuto il "sentiero centrale" qualificato nel piano regolatore solo come un percorso pedonale. Considerano determinante il piano del 1996, secondo cui il sentiero in questione sarebbe definito sia come strada di servizio ad orientamento pedonale (SS2) sia come percorso pedonale. La Corte cantonale si sarebbe invece fondata su un piano del 1999, approvato in seguito a una modifica pianificatoria, la quale non avrebbe però interessato il tracciato in discussione: in quel contesto, la definizione grafica originaria non sarebbe stata riprodotta correttamente nel nuovo piano. I ricorrenti ritengono che, essendo qualificato anche come strada di servizio, il "sentiero centrale" sarebbe transitabile con i veicoli nel tratto che conduce al fondo dedotto in edificazione, per cui l'accesso al medesimo sarebbe sufficiente giusta l'art. 19 cpv. 1 LPT.

2.2 Secondo l'art. 97 LTF, i ricorrenti possono censurare l'accertamento dei fatti soltanto se è stato svolto in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'art. 95 LTF e l'eliminazione del vizio può essere determinante per l'esito del procedimento. Per essere manifestamente inesatto, e quindi arbitrario, il criticato accertamento deve risultare chiaramente insostenibile, in evidente contrasto con la fattispecie, fondato su una svista manifesta o contraddire in modo urtante il sentimento di giustizia e di equità (DTF 132 III 209 consid. 2.1, 129 I 173 consid. 3.1, 8 consid. 2.1 e rinvii). Giusta l'art. 105 cpv. 2 LTF, il Tribunale federale può rettificare o completare d'ufficio l'accertamento dei fatti dell'autorità inferiore se è stato svolto in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'art. 95 LTF.

2.3 Risulta dalle risposte al ricorso presentate dal Tribunale cantonale amministrativo e in particolare dal Municipio di Locarno, nonché dagli atti su cui tali risposte sono basate, che la censura di accertamento manifestamente inesatto dei fatti è fondata. L'autorità comunale ha infatti esplicitamente confermato che al giudice delegato è stata sottoposta una documentazione pianificatoria non corretta, precisando l'esistenza di due piani: quello originario del 1996 e il secondo, del 1999, successivo a una modifica pianificatoria che non ha tuttavia riguardato la gerarchia delle strade nel comparto dei Monti della Trinità. Nel primo piano, il tratto del "sentiero centrale" considerato ai fini del giudizio sulla sufficienza dell'accesso, è indicato quale strada di servizio ad orientamento pedonale SS2 (colore giallo) e quale percorso pedonale (colore verde chiaro). Tale rappresentazione grafica non è stata riprodotta correttamente nel secondo piano, ove è stata indicata graficamente solo la caratteristica di percorso pedonale, nonostante non fossero intervenute modifiche. Queste circostanze sono avvalorate dalla documentazione prodotta agli atti, segnatamente dagli estratti dei due piani del traffico e dalla presa di posizione del
pianificatore.
Dall'estratto del piano del 1996 depositato presso la Sezione dello sviluppo territoriale del Dipartimento del territorio risulta che effettivamente il tratto del "sentiero centrale" a monte del fondo part. n. 1329 che si diparte dall'intersezione con il "sentiero Boteghen" è caratterizzato da una colorazione alternativa gialla e verde chiara ed è pertanto qualificato sia come percorso pedonale sia come strada di servizio ad orientamento pedonale (SS2). D'altra parte, non risulta che tale definizione sia stata successivamente oggetto di modifica. In particolare, le varianti del piano regolatore approvate dal Consiglio di Stato il 24 febbraio 1999 non hanno riguardato il tracciato in discussione. La tesi addotta genericamente dall'opponente, secondo cui occorrerebbe avviare una formale procedura di adozione del piano regolatore per correggere la rappresentazione grafica erronea riportata nel piano, appare pertanto destituita di fondamento.

2.4 Alla luce di quanto esposto, l'accertamento secondo cui il percorso in questione sarebbe unicamente pedonale è quindi fondato su atti pianificatori incompleti ed è manifestamente inesatto. La Corte cantonale dovrà nuovamente pronunciarsi sul quesito dell'accesso sufficiente, tenendo conto della definizione pianificatoria completa relativa al "sentiero centrale". Non spetta per contro al Tribunale federale stabilire direttamente in questa sede se la condizione della sufficienza dell'accesso sia adempiuta o meno, ritenuto che al riguardo l'autorità cantonale beneficia ancora di un certo margine di apprezzamento, trattandosi anche dell'applicazione di diritto cantonale e comunale ed essendo in discussione la valutazione di situazioni locali, da lei meglio conosciute (DTF 121 I 65 consid. 3a; sentenza 1P.319/2002 del 25 novembre 2002, consid. 3 e riferimenti, in: RDAT I-2003, n. 59, pag. 211 segg.).

3.
3.1 Ne segue che il ricorso deve essere accolto e la decisione impugnata annullata. Gli atti sono rinviati alla Corte cantonale affinché si pronunci nuovamente sulla fattispecie.

3.2 Le spese giudiziarie e le ripetibili seguono la soccombenza (art. 66 cpv. 1 e 68 cpv. 1 LTF). In concreto, esse devono di principio essere poste a carico, oltre che dell'opponente, anche del Comune, ritenuto che l'accertamento inesatto in oggetto è riconducibile alle indicazioni imprecise fornite alla Corte cantonale dall'autorità comunale. Al Comune, che ha agito nell'esercizio delle sue attribuzioni ufficiali, non possono però essere addossate spese giudiziarie (art. 66 cpv. 4 LTF). Di ciò è tenuto conto nella determinazione del relativo ammontare.

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

1.
Il ricorso è accolto e la decisione impugnata è annullata.

2.
Le spese giudiziarie sono poste a carico dell'opponente C.________ per una quota di fr. 1'000.--.

3.
C.________ e il Municipio di Locarno rifonderanno fr. 1'000.-- ciascuno a titolo di ripetibili della sede federale ai ricorrenti.

4.
Comunicazione ai patrocinatori delle parti, al Municipio di Locarno, ai Servizi generali del Dipartimento del territorio, al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.

Losanna, 7 agosto 2009
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Presidente: Il Cancelliere:

Féraud Gadoni

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 86 Autorités précédentes en général - 1 Le recours est recevable contre les décisions:
¹	Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Tribunal administratif fédéral;
^b	du Tribunal pénal fédéral;
^c	de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^d	des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert.
²	Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
³	Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 100 Recours contre une décision - 1 Le recours contre une décision doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète.
¹	Le recours contre une décision doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète.
²	Le délai de recours est de dix jours contre:
^a	les décisions d'une autorité cantonale de surveillance en matière de poursuite pour dettes et de faillite;
^b	les décisions en matière d'entraide pénale internationale et d'assistance administrative internationale en matière fiscale;
^c	les décisions portant sur le retour d'un enfant fondées sur la Convention européenne du 20 mai 1980 sur la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière de garde des enfants et le rétablissement de la garde des enfants92 ou sur la Convention du 25 octobre 1980 sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants93.
^d	les décisions du Tribunal fédéral des brevets concernant l'octroi d'une licence visée à l'art. 40d de la loi du 25 juin 1954 sur les brevets95.
³	Le délai de recours est de cinq jours contre:
^a	les décisions d'une autorité cantonale de surveillance en matière de poursuite pour effets de change;
^b	les décisions d'un gouvernement cantonal sur recours concernant des votations fédérales.
⁴	Le délai de recours est de trois jours contre les décisions d'un gouvernement cantonal sur recours touchant aux élections au Conseil national.
⁵	En matière de recours pour conflit de compétence entre deux cantons, le délai de recours commence à courir au plus tard le jour où chaque canton a pris une décision pouvant faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
⁶	...96
⁷	Le recours pour déni de justice ou retard injustifié peut être formé en tout temps.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 99 - 1 Aucun fait nouveau ni preuve nouvelle ne peut être présenté à moins de résulter de la décision de l'autorité précédente.
¹	Aucun fait nouveau ni preuve nouvelle ne peut être présenté à moins de résulter de la décision de l'autorité précédente.
²	Toute conclusion nouvelle est irrecevable.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 19 Équipement - 1 Un terrain est réputé équipé lorsqu'il est desservi d'une manière adaptée à l'utilisation prévue par des voies d'accès et par des conduites auxquelles il est possible de se raccorder sans frais disproportionnés pour l'alimentation en eau et en énergie, ainsi que pour l'évacuation des eaux usées.
¹	Un terrain est réputé équipé lorsqu'il est desservi d'une manière adaptée à l'utilisation prévue par des voies d'accès et par des conduites auxquelles il est possible de se raccorder sans frais disproportionnés pour l'alimentation en eau et en énergie, ainsi que pour l'évacuation des eaux usées.
²	Les zones à bâtir sont équipées par la collectivité intéressée dans le délai prévu par le programme d'équipement, si nécessaire de manière échelonnée. Le droit cantonal règle la participation financière des propriétaires fonciers.47
³	Si la collectivité intéressée n'équipe pas les zones à bâtir dans les délais prévus, elle doit permettre aux propriétaires fonciers d'équiper eux-mêmes leur terrain selon les plans approuvés par elle ou les autoriser à lui avancer les frais des équipements selon les dispositions du droit cantonal.48

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 97 Établissement inexact des faits - 1 Le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause.
¹	Le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause.
²	Si la décision qui fait l'objet d'un recours concerne l'octroi ou le refus de prestations en espèces de l'assurance-accidents ou de l'assurance militaire, le recours peut porter sur toute constatation incomplète ou erronée des faits.89

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 95 Droit suisse - Le recours peut être formé pour violation:
^a	du droit fédéral;
^b	du droit international;
^c	de droits constitutionnels cantonaux;
^d	de dispositions cantonales sur le droit de vote des citoyens ainsi que sur les élections et votations populaires;
^e	du droit intercantonal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 105 Faits déterminants - 1 Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
¹	Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
²	Il peut rectifier ou compléter d'office les constatations de l'autorité précédente si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95.
³	Lorsque la décision qui fait l'objet d'un recours concerne l'octroi ou le refus de prestations en espèces de l'assurance-accidents ou de l'assurance militaire, le Tribunal fédéral n'est pas lié par les faits établis par l'autorité précédente.99

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.