1C_165/2019 - 2020-01-07 - Aménagement public et droit public des constructions

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 165/2019

Arrêt du 7 janvier 2020

Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges fédéraux Chaix, Président,
Fonjallaz et Kneubühler.
Greffière : Mme Arn.

Participants à la procédure
A.________,
représenté par Me Laurent Seiler, avocat,
recourant,

contre

C.________ Sàrl,
représentée par Me Patrick Frunz, avocat,
intimée,

Conseil communal de La Grande Béroche, rue de la Gare 4, case postale 170,
2024 St-Aubin-Sauges,
Conseil d'Etat de la République et canton de Neuchâtel, Le Château, rue de la Collégiale 12, 2000 Neuchâtel.

Objet
permis de construire,

recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal de la République et canton de Neuchâtel, Cour de droit public, du 15 février 2019 (CDP.2018.56-AMTC).

Faits :

A.
A.________ est propriétaire de plusieurs lots de propriété par étages de l'immeuble sis sur le bien-fonds n° 2895 du cadastre de la commune de Saint-Aubin. L'immeuble attenant directement à l'est, construit sur les bien-fonds n os 2896 et 2897, est la propriété de C.________ Sàrl. L'immeuble du prénommé bénéficie d'une servitude de passage sur une cage d'escalier sise à l'ouest du bien-fonds n° 2896, pour laquelle la Commune de St-Aubin-Sauges (aujourd'hui: La Grande Béroche; ci-après: la Commune) avait ordonné la construction d'une sortie directe par décision du 11 avril 2008.

Le 4 mai 2016, C.________ Sàrl a déposé une demande de permis de construire pour la création d'une porte et d'un escalier pour sortie de secours. Par décision du 27 février 2017, la Commune a levé l'opposition formée par A.________ et a autorisé la construction de la voie d'évacuation projetée.

B.
Le 3 avril 2017, A.________ a saisi le Conseil d'Etat d'un recours contre cette autorisation (REC.2017.113); il soutenait que la sortie de secours projetée n'était pas l'accès le plus direct à l'air libre et qu'une autre cause (REC.2017.360) relative à la demande de C.________ Sàrl de changer l'affectation d'un atelier sis sur la parcelle n° 2896 en salle de concert, était à même d'influencer le sort de la procédure relative à la sortie de secours. Après avoir procé dé à une inspection locale en date du 19 octobre 2017, le Conseil d'Etat a rejeté le recours formé par l'opposant, par décision du 17 janvier 2018; en substance, il a notamment considéré que l'issue de secours envisagée n'était pas incompatible avec le projet de salle de concert.

C.
A.________ a formé recours auprès de la Cour de droit public du Tribunal cantonal (ci-après: la cour cantonale) contre la décision du Conseil d'Etat du 17 janvier 2018. Dans le cadre de l'instruction de ce recours, B.________, collaborateur juridique au sein du Service juridique de l'Etat de Neuchâtel chargé de l'instruction des recours pendant devant le Conseil d'Etat, a rédigé des observations datées du 22 mars 2018 au nom du Conseil d'Etat; ce juriste a notamment décrit A.________ comme " quelqu'un qui semble malheureusement être plus soucieux d'ennuyer son voisin que de voir le droit respecté ".

A connaissance des observations du Conseil d'Etat, A.________ a demandé la récusation du juriste chargé de l'instruction des dossiers REC.2017.113 et REC.2017.360, soutenant que celui-ci avait tenu des propos faisant naître un doute sur sa partialité; il affirme que la décision du Conseil d'Etat du 17 janvier 2018 doit être annulée pour ce motif.

Par arrêt du 17 janvier 2019, la cour cantonale a, dans la cause REC.217.360, rejeté le recours déposé par A.________ contre la décision du 9 juillet 2018 du Conseil d'Etat rejetant sa demande de récusation. Saisi d'un recours par l'intéressé, le Président de la Ire cour de droit public du Tribunal fédéral a, par ordonnance du 1er mai 2019 (cause 1C 82/2019), rayé la cause du rôle, considérant que la demande de récusation visant B.________ pour les procédures de recours pendantes devant le Conseil d'Etat était devenue sans objet puisque celui-ci avait démissionné de ses fonctions de collaborateur juridique au sein du Service juridique.

Par arrêt du 15 février 2019, la cour cantonale a rejeté le recours déposé par A.________ contre la décision du Conseil d'Etat du 17 janvier 2018 (REC.2017.113). En substance, elle a notamment écarté le grief tiré de la prévention du juriste chargé de l'instruction des dossiers concernant le prénommé; elle a en outre considéré que l'emplacement de la voie d'évacuation tel que projeté par C.________ Sàrl était conforme au droit.

D.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ demande principalement au Tribunal fédéral de réformer l'arrêt cantonal du 15 février 2019 en ce sens que la décision communale du 27 février 2017 accordant l'autorisation de construire la voie d'évacuation projetée par C.________ Sàrl est annulée, que les frais des procédures de recours sont laissés à la charge de l'Etat et qu'une indemnité de dépens lui est allouée pour ces procédures. Subsidiairement, le recourant conclut à l'annulation de l'arrêt entrepris et au renvoi de la cause à l'instance précédente pour nouvelle décision. Il sollicite également l'effet suspensif, ce qui a été refusé par ordonnance du 24 avril 2019.
Le Conseil d'Etat et la cour cantonale concluent au rejet du recours. La Commune considère que le dossier est conforme aux législations en vigueur. C.________ Sàrl conclut au rejet du recours aux termes de ses observations. Le recourant réplique et l'intimée duplique.

Considérant en droit :

1.
Dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF) prise en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) dans le domaine du droit public des constructions (art. 82 let. a LTF), le recours en matière de droit public est en principe recevable, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée. Le recourant a participé à la procédure devant l'instance précédente. En tant que copropriétaire d'une parcelle directement voisine du projet, il est particulièrement touché par l'arrêt attaqué confirmant l'octroi d'un permis de construire pour un projet de construction qu'il tient en particulier pour non conforme au droit. Il peut ainsi se prévaloir d'un intérêt personnel et digne de protection à l'annulation de l'arrêt attaqué. Il a dès lors qualité pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF.

Les autres conditions de recevabilité sont par ailleurs réunies, si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.
Invoquant une violation de l'art. 29 al. 1 Cst., le recourant affirme que plusieurs circonstances constatées objectivement donneraient, à tout le moins l'apparence, d'une prévention de B.________ à son encontre.

2.1. L'art. 29 al. 1 Cst. permet notamment d'exiger la récusation des membres d'une autorité administrative dont la situation ou le comportement sont de nature à faire naître un doute sur leur indépendance ou leur impartialité; il tend à éviter que des circonstances extérieures à l'affaire ne puissent influencer une décision en faveur ou au détriment de la personne concernée. La récusation peut s'imposer même si une prévention effective du membre de l'autorité visée n'est pas établie, car une disposition interne de sa part ne peut guère être prouvée; il suffit que les circonstances donnent l'apparence de la prévention et fassent redouter une activité partiale. Cependant, seules des circonstances constatées objectivement doivent être prises en considération; les impressions purement individuelles d'une personne impliquée ne sont pas décisives (cf. ATF 134 I 20 consid. 4.2 et les réf. cit.; 127 I 196 consid. 2b; 125 I 119 consid. 3b; arrêt 2C 238/2018 du 28 mai 2018 consid. 4.2).
En règle générale, les prises de position qui s'inscrivent dans l'exercice normal des fonctions gouvernementales, administratives ou de gestion, ou dans les attributions normales de l'autorité partie à la procédure, ne permettent pas, dès lors que l'autorité s'exprime avec la réserve nécessaire, de conclure à l'apparence de la partialité et ne sauraient justifier une récusation, au risque sinon de vider de son sens la procédure administrative (ATF 140 I 326 consid. 5.2 p. 330; 137 II 431 consid. 5.2 p. 452; arrêts 1C 44/2019 du 29 mai 2019 consid. 5.1; 2C 931/2015 du 12 octobre 2016 consid. 5.1 et les références citées).

Par ailleurs, selon la jurisprudence, des erreurs de procédure ou d'appréciation commises par la personne en cause ne suffisent pas à fonder objectivement un soupçon de prévention, à moins qu'elles soient particulièrement lourdes ou répétées et qu'elles constituent des violations graves de ses devoirs qui dénotent une intention de nuire (ATF 138 IV 142 consid. 2.3 p. 146 et les arrêts cités; 125 I 119 consid. 3e p. 124).

2.2. L'instance précédente s'est référée aux motifs développés dans son arrêt rendu le 17 janvier 2019 pour écarter le grief tiré de la prévention de B.________. A ses yeux, les éléments avancés par le recourant ne permettaient pas de conclure à une apparence objective de partialité et de retenir l'existence d'un motif de récusation.
Le recourant conteste cette appréciation, affirmant la prévention de B.________ à tout le moins au niveau des apparences. Il se prévaut tout d'abord des observations du 22 mars 2018 rédigées et signées par B.________ au nom du Conseil d'Etat. Ce dernier précisait notamment en réponse au moyen pris d'une sérieuse absence de motivation de la décision attaquée qu'il ne fallait pas voir dans la courte motivation de sa part une violation du droit d'être entendu du recourant mais plutôt une réponse appropriée à un grief peu consistant, "soulevé par quelqu'un qui semble malheureusement être plus soucieux d'ennuyer son voisin que de voir le droit respecté".

L'opinion litigieuse exprimée par B.________ est, comme relevé par l'instance précédente, étrangère au fond de l'affaire concernée et n'est pas utile à la résolution du litige. Cette remarque témoigne manifestement d'une appréciation négative de la part de celui qui la formule. Elle prend en l'espèce une dimension particulière puisqu'elle émane de la personne appelée à instruire les recours et à rédiger les propositions de décisions sur recours à l'attention du Conseil d'Etat et qui doit faire preuve de réserve à l'égard des parties ainsi que de retenue dans l'expression, tant écrite qu'orale. Déplacée et malvenue, la remarque écrite de B.________ pouvait ainsi objectivement être ressentie par le recourant comme la marque d'une défiance à son encontre.

A cet élément s'ajoutent des erreurs de procédure ou d'appréciation commises par B.________. Celui-ci a notamment statué lui-même par décision du 19 avril 2018 sur la requête de récusation déposée par le recourant à son encontre, violant ainsi les règles de compétence ratione materiae; la cour cantonale a constaté par décision du 19 juin 2018 que cette décision était affectée d'un vice grave emportant sa nullité. Une telle erreur apparaît particulièrement grave. L'instance précédente a également relevé, dans l'arrêt entrepris, que le Conseil d'Etat avait, dans sa décision du 17 janvier 2018 rédigée par l'intimé, excédé son pouvoir d'appréciation en octroyant la totalité des dépens réclamé par l'avocat de la partie adverse en raison de " l'attitude du recourant ", alors qu'un tel critère n'était pas prévu par la loi cantonale applicable et qu'aucun détail n'était donné au sujet de cette attitude.

Par conséquent, le cumul de ces éléments permet objectivement de retenir une apparence de prévention de B.________, lequel a participé à la rédaction de la décision du Conseil d'Etat du 17 janvier 2018. Il y a donc lieu de constater que la garantie d'impartialité du Conseil d'Etat n'était, pour ce motif, pas respectée lorsqu'il a rendu cette décision. En n'annulant pas la décision du Conseil d'Etat, le Tribunal cantonal a donc violé l'art. 29 al. 1 Cst.

2.3. Le recours devant être admis pour ce seul motif, il n'y a pas lieu d'examiner les autres griefs soulevés par le recourant.

3.
Il s'ensuit que le recours doit être admis. L'arrêt du 15 février 2019 du Tribunal cantonal et la décision du 17 janvier 2018 du Conseil d'Etat sont annulés. La cause est renvoyée au Conseil d'Etat pour reprise de l'instruction et nouvelle décision au fond.

Il est statué sans frais (art. 66 al. 1 et 4 LTF). L'admission du recours étant fondée sur un motif lié à la composition irrégulière de l'autorité administrative, l'Etat de Neuchâtel versera des dépens au recourant, qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un avocat (art. 66 al. 1 et 5 LTF). La cause est renvoyée au Tribunal cantonal pour qu'il procède à une nouvelle répartition des frais et dépens de la procédure cantonale antérieure devant lui et devant le Conseil d'Etat (art. 67 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.
Le recours est admis. L'arrêt attaqué et la décision du 17 janvier 2018 du Conseil d'Etat de la République et canton de Neuchâtel sont annulés. La cause est renvoyée au Conseil d'Etat pour reprise de l'instruction et nouvelle décision au fond, ainsi qu'au Tribunal cantonal pour nouvelle décision sur les frais et dépens de la procédure cantonale.

2.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires.

3.
Une indemnité de dépens de 3'000 francs est allouée au recourant, à la charge de l'Etat de Neuchâtel.

4.
Le présent arrêt est communiqué aux parties, au Conseil communal de La Grande Béroche, au Conseil d'Etat de la République et canton de Neuchâtel, ainsi qu'au Tribunal cantonal de la République et canton de Neuchâtel, Cour de droit public.

Lausanne, le 7 janvier 2020

Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Chaix

La Greffière : Arn

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 86 Autorités précédentes en général - 1 Le recours est recevable contre les décisions:
¹	Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Tribunal administratif fédéral;
^b	du Tribunal pénal fédéral;
^c	de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^d	des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert.
²	Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
³	Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 83 Exceptions - Le recours est irrecevable contre:
^a	les décisions concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, la neutralité, la protection diplomatique et les autres affaires relevant des relations extérieures, à moins que le droit international ne confère un droit à ce que la cause soit58 jugée par un tribunal;
^b	les décisions relatives à la naturalisation ordinaire;
^c	les décisions en matière de droit des étrangers qui concernent:
^c1	l'entrée en Suisse,
^c2	une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit,
^c3	l'admission provisoire,
^c4	l'expulsion fondée sur l'art. 121, al. 2, de la Constitution ou le renvoi,
^c5	les dérogations aux conditions d'admission,
^c6	la prolongation d'une autorisation frontalière, le déplacement de la résidence dans un autre canton, le changement d'emploi du titulaire d'une autorisation frontalière et la délivrance de documents de voyage aux étrangers sans pièces de légitimation;
^d	les décisions en matière d'asile qui ont été rendues:
^d1	par le Tribunal administratif fédéral, sauf celles qui concernent des personnes visées par une demande d'extradition déposée par l'État dont ces personnes cherchent à se protéger,
^d2	par une autorité cantonale précédente et dont l'objet porte sur une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit;
^e	les décisions relatives au refus d'autoriser la poursuite pénale de membres d'autorités ou du personnel de la Confédération;
^f	les décisions en matière de marchés publics:
^fbis	les décisions du Tribunal administratif fédéral concernant les décisions visées à l'art. 32i de la loi fédérale du 20 mars 2009 sur le transport de voyageurs65;
^f1	si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe; sont réservés les recours concernant des marchés du Tribunal administratif fédéral, du Tribunal pénal fédéral, du Tribunal fédéral des brevets, du Ministère public de la Confédération et des autorités judiciaires supérieures des cantons, ou
^f2	si la valeur estimée du marché à adjuger est inférieure à la valeur seuil déterminante visée à l'art. 52, al. 1, et fixée à l'annexe 4, ch. 2, de la loi fédérale du 21 juin 2019 sur les marchés publics63;
^g	les décisions en matière de rapports de travail de droit public qui concernent une contestation non pécuniaire, sauf si elles touchent à la question de l'égalité des sexes;
^h	les décisions en matière d'entraide administrative internationale, à l'exception de l'assistance administrative en matière fiscale;
ⁱ	les décisions en matière de service militaire, de service civil ou de service de protection civile;
^j	les décisions en matière d'approvisionnement économique du pays qui sont prises en cas de pénurie grave;
^k	les décisions en matière de subventions auxquelles la législation ne donne pas droit;
^l	les décisions en matière de perception de droits de douane fondée sur le classement tarifaire ou le poids des marchandises;
^m	les décisions sur l'octroi d'un sursis de paiement ou sur la remise de contributions; en dérogation à ce principe, le recours contre les décisions sur la remise de l'impôt fédéral direct ou de l'impôt cantonal ou communal sur le revenu et sur le bénéfice est recevable, lorsqu'une question juridique de principe se pose ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
ⁿ	les décisions en matière d'énergie nucléaire qui concernent:
ⁿ¹	l'exigence d'un permis d'exécution ou la modification d'une autorisation ou d'une décision,
ⁿ²	l'approbation d'un plan de provision pour les coûts d'évacuation encourus avant la désaffection d'une installation nucléaire,
ⁿ³	les permis d'exécution;
^o	les décisions en matière de circulation routière qui concernent la réception par type de véhicules;
^p	les décisions du Tribunal administratif fédéral en matière de télécommunications, de radio et de télévision et en matière postale qui concernent:70
^p1	une concession ayant fait l'objet d'un appel d'offres public,
^p2	un litige découlant de l'art. 11a de la loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications71;
^p3	un litige au sens de l'art. 8 de la loi du 17 décembre 2010 sur la poste73;
^q	les décisions en matière de médecine de transplantation qui concernent:
^q1	l'inscription sur la liste d'attente,
^q2	l'attribution d'organes;
^r	les décisions en matière d'assurance-maladie qui ont été rendues par le Tribunal administratif fédéral sur la base de l'art. 3474 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF)75;
^s	les décisions en matière d'agriculture qui concernent:
^s1	...
^s2	la délimitation de zones dans le cadre du cadastre de production;
^t	les décisions sur le résultat d'examens ou d'autres évaluations des capacités, notamment en matière de scolarité obligatoire, de formation ultérieure ou d'exercice d'une profession;
^u	les décisions relatives aux offres publiques d'acquisition (art. 125 à 141 de la loi du 19 juin 2015 sur l'infrastructure des marchés financiers79);
^v	les décisions du Tribunal administratif fédéral en cas de divergences d'opinion entre des autorités en matière d'entraide judiciaire ou d'assistance administrative au niveau national;
^w	les décisions en matière de droit de l'électricité qui concernent l'approbation des plans des installations électriques à courant fort et à courant faible et l'expropriation de droits nécessaires à la construction ou à l'exploitation de telles installations, si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe.
^x	les décisions en matière d'octroi de contributions de solidarité au sens de la loi fédérale du 30 septembre 2016 sur les mesures de coercition à des fins d'assistance et les placements extrafamiliaux antérieurs à 198183, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
^y	les décisions prises par le Tribunal administratif fédéral dans des procédures amiables visant à éviter une imposition non conforme à une convention internationale applicable dans le domaine fiscal;
^z	les décisions citées à l'art. 71c, al. 1, let. b, de la loi du 30 septembre 2016 sur l'énergie86 concernant les autorisations de construire et les autorisations relevant de la compétence des cantons destinées aux installations éoliennes d'intérêt national qui y sont nécessairement liées, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 29 Garanties générales de procédure - 1 Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
¹	Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
²	Les parties ont le droit d'être entendues.
³	Toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.