1C_349/2015 - 2016-01-07 - Aménagement public et droit public des constructions - permis de construire; obligation d'utilisation à titre de résidence principale

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}

1C_349/2015

Arrêt du 7 janvier 2016

Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges fédéraux Fonjallaz, Président,
Eusebio et Kneubühler.
Greffier : M. Kurz.

Participants à la procédure
Communauté successorale A.________, soit B.________ et C.________,
recourantes,

contre

D.________, représentée par Me Pierre Siegenthaler, avocat,
intimée,

Commune de Champéry, Administration communale, 1874 Champéry, représentée par Me Laurent Nicod, avocat,
Conseil d'Etat du canton du Valais, place de la Planta, Palais du Gouvernement, 1950 Sion.

Objet
permis de construire; obligation d'utilisation à titre de résidence principale,

recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, du 28 mai 2015.

Faits :

A.
Le 27 janvier 2012, D.________ a déposé une demande tendant à la démolition du chalet situé sur la parcelle n° 17 du cadastre communal de Champéry et à la construction d'un immeuble résidentiel de sept appartements. D'une surface de 643 m², la parcelle est située en zone village, à la jonction entre la rue du Village et la route des Rumières. Le projet a fait l'objet de l'opposition de l'hoirie A.________ (soit B.________ et C.________), propriétaire de la parcelle 841 située de l'autre côté de la route des Rumières. Le 8 octobre 2012, le Conseil communal de Champéry a accordé le permis de construire et écarté l'opposition. Les opposantes ont saisi le Conseil d'Etat, puis la Cour de droit public du Tribunal cantonal valaisan. Par arrêt du 27 septembre 2013, celle-ci a admis très partiellement le recours des hoirs A.________ et renvoyé la cause à l'autorité communale afin d'examiner la conformité du projet à l'art. 75a Cst. Les autres griefs, relatifs notamment au nombre d'étages, à l'intégration de la construction, au nombre de places de stationnement ainsi qu'à la hauteur de la toiture des balcons et terrasses situés en façades ouest et est, ont été rejetés.

B.
Le 20 janvier 2014, le Conseil municipal a confirmé le permis de construire avec un avenant imposant l'utilisation des logements comme résidences principales. La mention correspondante avait été inscrite au Registre foncier le 7 janvier précédent. Les opposantes ont à nouveau saisi le Conseil d'Etat, puis la Cour de droit public qui, par arrêt du 28 mai 2015, a rejeté le recours. La constructrice entendait habiter elle-même l'un des sept logements et un autre avait déjà trouvé acquéreur. Le bâtiment était situé au centre du village et bien desservi, de sorte qu'il n'y avait aucun obstacle pour une utilisation en résidence principale. Les recourantes relevaient que la population résidente avait tendance à décroître et que les logements vacants étaient nombreux. Toutefois, le projet était relativement modeste et l'existence d'un autre projet de la commune pour des résidences principales tendait à démontrer qu'il y avait une demande pour ce type de logements. L'abus de droit n'était pas démontré.

C.
Par acte du 29 juin 2015, B.________ et C.________ forment un recours en matière de droit public par lequel elles demandent l'annulation de l'arrêt cantonal et de l'autorisation de construire, subsidiairement le renvoi de la cause à la cour cantonale pour nouvelle décision. Elles demandent en outre l'effet suspensif.
La cour cantonale et le Conseil d'Etat ont renoncé à se déterminer. La Commune de Champéry conclut au rejet du recours. D.________ conclut au rejet du recours dans la mesure où il est recevable.
Par ordonnance du 13 août 2015, la demande d'effet suspensif a été admise.

Considérant en droit :

1.
Le recours est dirigé contre une décision finale de dernière instance cantonale rendue en droit public des constructions. Il est recevable au regard des art. 82 let. a et 86 al. 1 let. d LTF, et a été formé dans le délai fixé à l'art. 100 al. 1 LTF. Les recourantes ont participé à la procédure devant l'instance précédente; leur qualité pour agir n'est pas contestable (art. 89 al. 1 LTF).

2.
Les recourantes se plaignent d'une violation de l'art. 75b Cst. Elles estiment, en se référant à l'arrêt 1C_348/2014 du 20 février 2015, que la volonté de la propriétaire de réaliser des résidences principales ne serait pas crédible: Champéry figure parmi les 2% de communes comptant le plus de logements vacants; il n'existerait aucune demande pour les logements prévus, au contraire des résidences secondaires; seuls deux des sept appartements construits auraient trouvé preneurs; la pancarte publicitaire apposée sur place annoncerait une vente autorisée aux étrangers et les prix proposés seraient surfaits par rapport au marché local. L'accessibilité de la commune et la proximité des commodités ne seraient pas des critères pertinents, pas plus que la construction de logements sociaux à proximité. Les explications de la constructrice ne seraient pas rassurantes et une instruction serait à tout le moins nécessaire sur ce point.

2.1. Directement applicable (ATF 139 II 243 consid. 10.6 p. 257), l'art. 75b Cst. limite les résidences secondaires au maximum de 20 % du parc des logements et de la surface brute au sol habitable de chaque commune (ATF 139 II 243 consid. 10.5 p. 257; arrêt 1C_916/2013 du 19 février 2015 consid. 3.2). Dans cette mesure, il ne vise pas seulement les constructions qui, selon les déclarations des intéressés, seront utilisées comme résidences secondaires, mais également celles qui pourraient être utilisées comme résidences secondaires (arrêts 1C_289/2013 du 28 octobre 2013 consid. 2.3; 1C_916/2013 du 19 février 2015 consid. 3.2).

2.2. Dans son ancienne teneur, l'art. 4 let. a de l'ordonnance sur les résidences secondaires (ORSec, RS 702.1) prévoyait que, dans les communes qui comptent une proportion de résidences secondaires supérieure à 20 %, des autorisations de construire ne peuvent être accordées que pour la construction de résidences qui seront utilisées comme résidence principale. L'art. 7 al. 1 let. a de la loi fédérale sur les résidences secondaires, (LRS, RS 702, entrée en vigueur le 1 er janvier 2016) comporte une réglementation semblable. La nouvelle ORSec, entrée en vigueur à la même date, prévoit à son art. 3 al. 1 que la servitude à mentionner au registre foncier en vertu de la LRS pour les logements soumis à une restriction d'utilisation doit avoir la teneur suivante: "résidence principale ou logement assimilé à une résidence principale au sens de l'art. 7 , al. 1, let. a, LRS".

2.3. Face à l'interdiction générale de dépasser le seuil de 20 % de résidences secondaires dans une commune, on ne peut exclure que certains constructeurs soient tentés de contourner la réglementation en déclarant faussement qu'ils entendent utiliser leur construction en tant que résidence principale ou l'affecter en résidence touristique mise à disposition du public. Un abus de droit manifeste ne saurait toutefois être admis que s'il apparaît d'emblée que le projet ne pourra pas être utilisé comme annoncé, notamment en raison de l'insuffisance de la demande de résidences principales dans la commune en question pour le type d'objets concernés, et/ou en présence d'autres indices concrets (arrêt 1C_874/2013 du 4 avril 2014 consid. 4.5). Le respect de la condition d'utilisation du logement selon l'affectation annoncée doit être vérifié à l'issue des travaux par les autorités compétentes en matière de police des constructions (arrêt 1C_240/2014 du 24 octobre 2014 consid. 2.5).

2.4. La construction prévue comprend sept appartements de 2,5 à 4,5 pièces. Deux d'entre eux ont trouvé acquéreurs, le plus grand en la personne de l'intimée. L'immeuble est situé au centre du village, près des commodités et accessible toute l'année y compris par les transports publics. Les logements se prêtent ainsi aisément à une utilisation en tant que résidence principale et les prix annoncés n'en font pas des logements inaccessibles pour des habitants à l'année. Au demeurant, selon la jurisprudence, le constructeur supporte le risque de ne pouvoir vendre les logements comme résidences principales (cf. arrêt 1C_114/2015 du 10 juillet 2015 consid. 4.2.2). Le nombre et la taille des logements restent également mesurés. L'arrêt attaqué retient qu'un autre projet de construction pour ce même type de résidences est soutenu par la commune, ce qui vient confirmer l'existence d'une certaine demande dans le domaine. Dans ces conditions, un abus de droit manifeste ne saurait être retenu. Le grief doit être écarté.

3.
Dans un second grief, les recourantes se plaignent d'arbitraire dans l'application de l'art. 88 let. c du règlement communal des constructions et des zones (RCCZ), disposition limitant à 1m la hauteur entre la dalle du plancher et le niveau supérieur de la sablière. Elles estiment que les balcons couverts installés dans la toiture du bâtiment ne sauraient être assimilés à de simples lucarnes au sens de l'art. 88 let. d RCCZ. La disposition relative aux toitures devrait donc leur être applicables. La cour cantonale a admis que cette disposition aurait pour but de limiter les dimensions des combles mais tolérerait ces éléments de construction qui augmentent le volume habitable et sont sans rapport avec les constructions alentour.

3.1. Ce grief est dirigé non pas contre l'arrêt du 28 mai 2015, mais contre celui rendu précédemment le 27 septembre 2013. Il n'en est pas moins recevable, contrairement à ce que soutiennent l'intimée et la commune. Le premier arrêt est en effet un arrêt de renvoi contre lequel un recours immédiat aurait été irrecevable en application de l'art. 93 al. 2 LTF. Les recourantes sont dès lors habilitées à reprendre leurs arguments à l'encontre de cet arrêt à l'occasion d'un recours dirigé contre la décision finale (art. 93 al. 3 LTF).

3.2. Appelé à revoir l'interprétation d'une norme cantonale sous l'angle restreint de l'arbitraire, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si celle-ci apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En revanche, si l'application de la loi défendue par l'autorité cantonale ne s'avère pas déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la législation en cause, cette interprétation sera confirmée, même si une autre solution - éventuellement préférable - paraît possible (ATF 137 I 1 consid. 2.4 p. 5; 136 III 552 consid. 4.2 p. 560). En outre, il ne suffit pas que les motifs de la décision critiquée soient insoutenables, encore faut-il que cette dernière soit arbitraire dans son résultat (ATF 141 I 149 consid. 3.4 p. 53 et les arrêts cités).

3.3. De par leur importance (une largeur de près de 5,5 et 7,5 m, comprenant porte-fenêtre et fenêtre), les deux éléments litigieux se distinguent certes de simples lucarnes, ce que la cour cantonale a d'ailleurs reconnu dans son premier arrêt. Elles ne peuvent toutefois pas non plus se voir appliquer les dispositions relatives à une toiture ordinaire puisqu'il s'agit d'éléments distincts. La cour cantonale a en effet relevé que la limitation de la hauteur du toit tendait uniquement à conserver les caractéristiques des combles habitables. En revanche, les éléments tels que les balcons baignoires présentant un décrochement avec la toiture principale pouvaient déroger à cette exigence. Si celle-ci était applicable, cela imposerait une couverture en forte pente incompatible avec la réglementation communale. Dans la mesure où aucune disposition communale n'interdit spécifiquement les balcons baignoires pour des motifs d'esthétique ou d'intégration, cette appréciation, qui repose sur des motifs raisonnables, ne peut être qualifiée d'arbitraire.

4.
Sur le vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté. Conformément aux art. 66 al. 1 et 68 al. 2 LTF, les frais judiciaires sont mis à la charge des recourantes, de même que l'indemnité de dépens allouée à l'intimée, qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un avocat.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.
Le recours est rejeté.

2.
Une indemnité de dépens de 3'000 fr. est allouée à l'intimée D.________, à la charge solidaire des recourantes.

3.
Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 fr., sont mis à la charge des recourantes.

4.
Le présent arrêt est communiqué aux parties, à la Commune de Champéry, au Conseil d'Etat du canton du Valais et au Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public.

Lausanne, le 7 janvier 2016
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Fonjallaz

Le Greffier : Kurz

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 75^a Mensuration - 1 La mensuration nationale relève de la compétence de la Confédération.
¹	La mensuration nationale relève de la compétence de la Confédération.
²	La Confédération légifère sur la mensuration officielle.
³	Elle peut légiférer sur l'harmonisation des informations foncières officielles.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 86 Autorités précédentes en général - 1 Le recours est recevable contre les décisions:
¹	Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Tribunal administratif fédéral;
^b	du Tribunal pénal fédéral;
^c	de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^d	des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert.
²	Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
³	Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 100 Recours contre une décision - 1 Le recours contre une décision doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète.
¹	Le recours contre une décision doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète.
²	Le délai de recours est de dix jours contre:
^a	les décisions d'une autorité cantonale de surveillance en matière de poursuite pour dettes et de faillite;
^b	les décisions en matière d'entraide pénale internationale et d'assistance administrative internationale en matière fiscale;
^c	les décisions portant sur le retour d'un enfant fondées sur la Convention européenne du 20 mai 1980 sur la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière de garde des enfants et le rétablissement de la garde des enfants92 ou sur la Convention du 25 octobre 1980 sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants93.
^d	les décisions du Tribunal fédéral des brevets concernant l'octroi d'une licence visée à l'art. 40d de la loi du 25 juin 1954 sur les brevets95.
³	Le délai de recours est de cinq jours contre:
^a	les décisions d'une autorité cantonale de surveillance en matière de poursuite pour effets de change;
^b	les décisions d'un gouvernement cantonal sur recours concernant des votations fédérales.
⁴	Le délai de recours est de trois jours contre les décisions d'un gouvernement cantonal sur recours touchant aux élections au Conseil national.
⁵	En matière de recours pour conflit de compétence entre deux cantons, le délai de recours commence à courir au plus tard le jour où chaque canton a pris une décision pouvant faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
⁶	...96
⁷	Le recours pour déni de justice ou retard injustifié peut être formé en tout temps.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 75^b * - 1 Les résidences secondaires constituent au maximum 20 % du parc des logements et de la surface brute au sol habitable de chaque commune.
¹	Les résidences secondaires constituent au maximum 20 % du parc des logements et de la surface brute au sol habitable de chaque commune.
²	La loi oblige les communes à publier chaque année leur plan de quotas de résidences principales et l'état détaillé de son exécution.

SR 702.1 Ordonnance du 4 décembre 2015 sur les résidences secondaires (ORSec) ORSec Art. 4 Etablissement d'hébergement organisé - Il s'agit d'un établissement d'hébergement organisé au sens de la LRS, si les conditions suivantes sont remplies:
^a	il comprend des services et des infrastructures de type hôtelier standards utilisés par la majorité des clients;
^b	il est organisé selon une conception d'exploitation de type hôtelier;
^c	l'exploitation se fait dans le cadre d'une entreprise homogène.

SR 702 Loi fédérale du 20 mars 2015 sur les résidences secondaires (LRS) LRS Art. 7 - 1 Dans les communes qui comptent une proportion de résidences secondaires supé- rieure à 20 %, de nouveaux logements ne peuvent être autorisés qu'à la condition d'être utilisés:
¹	Dans les communes qui comptent une proportion de résidences secondaires supé- rieure à 20 %, de nouveaux logements ne peuvent être autorisés qu'à la condition d'être utilisés:
^a	comme résidence principale ou comme logement assimilé à une résidence principale au sens de l'art. 2, al. 3; ou
^b	comme logement affecté à l'hébergement touristique.
²	Un logement est réputé affecté à l'hébergement touristique uniquement s'il est mis de manière durable à la disposition d'hôtes pour des séjours de courte durée, aux conditions usuelles du marché et conformes à l'usage local; de plus, il doit remplir l'une des conditions suivantes:
^a	être situé dans le même bâtiment que celui où le propriétaire a son domicile principal;
^b	ne pas être équipé en fonction des besoins personnels du propriétaire et être mis sur le marché dans le cadre d'un établissement d'hébergement organisé.
³	L'autorité compétente pour les autorisations de construire assortit son autorisation d'une charge sous la forme d'une restriction d'utilisation au sens de l'al. 1, let. a, ou de l'al. 2, let. a ou b. Si l'autorisation de construire n'est pas assortie d'une telle charge et qu'il ne s'agit pas d'une autorisation au sens des art. 8, 9, 26 ou 27, il est présumé que la restriction d'utilisation visée à l'al. 1, let. a, s'applique.
⁴	Immédiatement après l'entrée en force de l'autorisation de construire, l'autorité compétente pour les autorisations de construire ordonne à l'office du registre foncier de mentionner au registre la restriction d'utilisation relative au bien-fonds concerné.
⁵	Le Conseil fédéral règle notamment les modalités suivantes:
^a	les exigences concernant l'établissement d'hébergement organisé;
^b	l'obligation de déclarer le changement d'affectation d'un logement affecté à l'hébergement touristique en une résidence principale;
^c	la formulation des conditions d'utilisation.

SR 702 Loi fédérale du 20 mars 2015 sur les résidences secondaires (LRS) LRS Art. 3 Tâches et compétences des cantons - 1 Les cantons définissent au besoin, dans leur plan directeur, des mesures visant à favoriser une meilleure occupation des résidences secondaires ainsi que celles visant à promouvoir l'hôtellerie et des résidences principales à un prix avantageux.
¹	Les cantons définissent au besoin, dans leur plan directeur, des mesures visant à favoriser une meilleure occupation des résidences secondaires ainsi que celles visant à promouvoir l'hôtellerie et des résidences principales à un prix avantageux.
²	Les cantons peuvent édicter des dispositions qui limitent davantage que la présente loi la construction et l'utilisation de logements.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 93 Autres décisions préjudicielles et incidentes - 1 Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
¹	Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
^a	si elles peuvent causer un préjudice irréparable, ou
^b	si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse.
²	En matière d'entraide pénale internationale et en matière d'asile, les décisions préjudicielles et incidentes ne peuvent pas faire l'objet d'un recours.88 Le recours contre les décisions relatives à la détention extraditionnelle ou à la saisie d'objets et de valeurs est réservé si les conditions de l'al. 1 sont remplies.
³	Si le recours n'est pas recevable en vertu des al. 1 et 2 ou qu'il n'a pas été utilisé, les décisions préjudicielles et incidentes peuvent être attaquées par un recours contre la décision finale dans la mesure où elles influent sur le contenu de celle-ci.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.