1C_598/2013 - 2013-12-06 - Pianificazione territoriale e diritto pubblico edilizio

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}

1C_598/2013

Urteil vom 6. Dezember 2013

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Merkli, Karlen, Eusebio,
Gerichtsschreiberin Gerber.

Verfahrensbeteiligte
Genossenschaft X.________, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt Armon Vital,

gegen

A.________,
B.________,
C.________,
D.________,
Beschwerdegegner, alle vertreten durch Rechtsanwalt Reto Nigg,

Gemeinde Silvaplana, 7513 Silvaplana, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Otmar Bänziger.

Gegenstand
Quartierplan Quarta Morta (Einleitung),

Beschwerde gegen das Urteil vom 9. April 2013 des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden, 5. Kammer.

Sachverhalt:

A.
Das Gebiet Quarta Morta liegt im nordwestlichen Teil von Surlej in der Wohnzone W5 der Gemeinde Silvaplana. Es ist gemäss dem Generellen Gestaltungsplan des Jahres 2004 (GGP) mit einer Quartierplanpflicht belegt. Schon 1983 hatte die Gemeinde ein Quartierplanverfahren eingeleitet und 1988 die Durchführung einer Baulandumlegung verfügt. Der Quartierplan wurde in der Folge aber - unter anderem infolge von Rechtsstreitigkeiten - nicht weiter bearbeitet und schliesslich nicht mehr weiterverfolgt.

B.
Am 29. November 2011 stellten die Geschwister B.________, C.________ und D.________ als Eigentümer der Parzelle Nr. 1950 das Gesuch, das rechtskräftig eingeleitete Quartierplanverfahren so rasch als möglich weiterzuführen und zum Abschluss zu bringen.

Mit Beschluss vom 30. Januar 2012, publiziert am 23. Februar 2012, folgte der Gemeindevorstand dem Antrag und gab seine Absicht bekannt, den Quartierplan in Verbindung mit einer Landumlegung neu einzuleiten. Der Zweck der Quartierplanung bestehe darin, die im GGP ausgeschiedenen Baubereiche zeitgemäss zu erschliessen und optimal zu gestalten, mit Festlegung der einzelnen Baustandorte.

Dagegen erhoben mehrere Grundeigentümer Einsprache, darunter auch die Genossenschaft X.________ als Eigentümerin der Parzellen Nrn. 748, 749, 751, 753, 758, 759, 760, 761 und 766. Sie beantragte, auf die Einleitung des Quartierplanverfahrens mit Landumlegung sei zu verzichten, bis die Grundordnung folgendermassen revidiert sei: Es sei eine Revision des Zonenplans und des GGP für das Planungsgebiet Quarta Morta einzuleiten, mit dem Ziel, zurzeit nicht überbaute Grundstücke, die nicht oder ungenügend erschlossen seien, dem Nichtbaugebiet zuzuweisen. Eventuell seien im Rahmen der Anpassung der Grundordnung zusätzlich zu den überbauten Grundstücken nur die leicht erschliessbaren, noch nicht überbauten Grundstücke im westlichen Bereich der Bauzone beizubehalten. Für das gesamte Planungsgebiet sei zu diesem Zweck eine kommunale Planungszone zu erlassen.

Mit Entscheid vom 29. Mai 2012 wies der Gemeindevorstand die Einsprachen im Sinne der Erwägungen ab, soweit er darauf eintrat, und leitete das Quartierplanverfahren ein. Das Begehren um Revision der Grundordnung sei abzuweisen, weil derzeit keine Gründe bestünden, auf die bestehende Regelung zurückzukommen.

C.
Dagegen erhoben die Genossenschaft X.________ und weitere Grundeigentümer Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden. Dieses vereinigte die Verfahren und wies die Beschwerden am 9. April 2013 ab.

D.
Gegen den verwaltungsgerichtlichen Entscheid gelangte die Genossenschaft X.________ am 26. Juni 2013 mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht. Sie beantragt, Ziff. II/3 des Beschlusses des Gemeindevorstandes Silvaplana vom 29. Mai 2012 sei aufzuheben und die Gemeinde Silvaplana sei richterlich anzuweisen, die bestehende Grundordnung (Zonenplan und Genereller Gestaltungsplan) im Planungsgebiet Quarta Morta zu überprüfen und den geänderten Verhältnissen anzupassen sowie für die Dauer dieses Verfahrens eine Planungszone zu erlassen. Ziff. III/1 und Ziff. III/2 des angefochtenen Beschlusses betreffend Einleitung des Quartierplanverfahrens im Gebiet Quarta Morta, Silvaplana-Surlej, seien aufzuheben. Eventuell sei die Einleitung des Quartierplanverfahrens mit Landumlegung zu verschieben, bis die bestehende Grundordnung (Zonenplan und GGP) im Planungsgebiet überprüft und rechtskräftig den geänderten Verhältnissen angepasst worden sei. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung und zur rechtsgenüglichen Begründung an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen. In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragt die Beschwerdeführerin die Durchführung eines Augenscheins.

E.
Das Verwaltungsgericht beantragt die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Die Geschwister B.________ C.________ und A.________ (im Folgenden: die privaten Beschwerdegegner) sowie die Gemeinde Silvaplana schliessen auf Abweisung der Beschwerde.

Die Beschwerdeführerin hält in ihrer Replik an ihren Anträgen fest.

Erwägungen:

1.
Gegen den kantonal letztinstanzlichen Entscheid des Verwaltungsgerichts steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a und Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG).

1.1. Ein Endentscheid i.S.v. Art. 90 BGG liegt unzweifelhaft vor, soweit das Verwaltungsgericht den Antrag auf Überprüfung der bestehenden Nutzungsplanung abgewiesen hat. Fraglich ist dagegen, ob der Beschluss zur Einleitung des Quartierplanverfahrens einen End- oder einen Zwischenentscheid darstellt.

Unter der Geltung des OG wurde die Einleitung eines amtlichen Quartierplanverfahrens als Endentscheid i.S.v Art. 87 OG qualifiziert, wenn das kantonale Recht vorsah, dass bestimmte Einwendungen nur mit Rekurs gegen den Einleitungsbeschluss geltend gemacht und im späteren Verfahren nicht mehr erhoben werden können. Diese Regelung zeige, dass der Einleitungsbeschluss ein in sich geschlossenes, selbstständiges Verfahren bilde (BGE 117 Ia 412 E. 1a S. 414).
Diese Rechtsprechung ist auch unter der Geltung des BGG beizubehalten. Art. 16 Abs. 2 der Raumplanungsverordnung für den Kanton Graubünden 24. Mai 2005 [KRVO]) bestimmt, dass Einwendungen gegen das Quartierplanverfahren an sich und das Planungsgebiet mit Einsprache gegen den vom Gemeinderat beabsichtigten Einleitungsbeschluss geltend zu machen sind und im weiteren Verfahren nicht mehr erhoben werden können. Würde der Einleitungsbeschluss als Zwischenbeschluss i.S.v. Art. 93 BGG qualifiziert, könnte er (bzw. der ihn bestätigende kantonal letztinstanzliche Entscheid) noch zusammen mit dem das Quartierplanverfahren abschliessenden Endentscheid angefochten werden (Art. 93 Abs. 3 BGG). Dies würde dem Konzept des kantonalen Rechts widersprechen, wonach ein (u.U. zeit- und kostenaufwendiges) Quartierplanverfahren erst durchgeführt werden soll, wenn der Einleitungsbeschluss rechtskräftig geworden ist. Die separate Anfechtung des Einleitungsbeschlusses erscheint auch nicht unzumutbar: Fehler bei der Einleitung des Verfahrens (Voraussetzungen des Quartierplanverfahrens; Gebietsabgrenzung) können in der Regel unabhängig vom Ausgang des Quartierplanverfahrens erkannt und beurteilt werden.

1.2. Die Beschwerdeführerin ist als Eigentümerin von mehreren, in die Quartierplanung einbezogenen Grundstücken zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG). Auf die rechtzeitig erhobene Beschwerde ist daher einzutreten.

1.3. Streitig ist zunächst, ob die Beschwerdeführerin einen Anspruch auf Überprüfung der Zonenordnung gemäss Art. 21 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG; SR 700) i.V.m. Art. 47 Abs. 2 des Raumplanungsgesetz für den Kanton Graubünden vom 6. Dezember 2004 (KRG) hat (unten, E. 2-6). Im Anschluss daran ist zu prüfen, inwiefern sich dies auf den Beschluss zur Einleitung eines Quartierplanverfahrens auswirkt (E. 7) und ob der Erlass einer Planungszone geboten ist (E. 8).

2.
Gemäss Art. 21 Abs. 2 RPG kann der Grundeigentümer die Überprüfung und gegebenenfalls die Anpassung der Nutzungsordnung an veränderte Verhältnisse verlangen, wenn er ein eigenes schutzwürdiges (tatsächliches oder rechtliches) Interesse daran hat. Dies ist insbesondere der Fall, wenn die geltende Zonenplanung ihn in der Nutzung seines Grundstücks einschränkt und kein genügendes öffentliches Interesse mehr an der Aufrechterhaltung der Eigentumsbeschränkung besteht (BGE 127 I 193 E. 6b S. 105 f.; 120 Ia 227 E. 2c S. 232 f.; 106 Ia 383 E. 3c S. 387; je mit Hinweisen). Eine Anpassung der Nutzungsordnung kann aber auch in Bezug auf benachbarte Grundstücke verlangt werden, deren Überbauung die Nutzung der eigenen Liegenschaft (rechtlich oder tatsächlich) beeinträchtigen könnte (BGE 120 Ia 227 E. 2d S. 233 f.; 127 I 103 E. 6b S. 106). Dagegen steht Personen, die lediglich ein allgemeines Interesse an der Anpassung der Nutzungsordnung geltend machen, ohne Bezug zur eigenen Grundstücksnutzung, von Bundesrechts wegen kein Initiativrecht zu (BGE 120 Ia 227 E. 2d und 2f S. 234 f.; BERNHARD WALDMANN/PETER HÄNNI, Handkommentar RPG, N. 23 zu Art. 21 S. 515).

2.1. Das kantonale Recht kann eine weitergehende Antragsbefugnis vorsehen, sofern damit der bundesrechtliche Grundsatz der Planbeständigkeit nicht in Frage gestellt wird (BGE 120 Ia 227 E. 2a S. 230 und E. 2c S. 233; ( THIERRY TANQUEREL, in: RPG-Kommentar N. 24 zu Art. 21 RPG S. 516). Im Kanton Graubünden ist dies nicht der Fall: Art. 47 Abs. 2 KRG sieht vor, dass der Gemeindevorstand über Anträge von Grundeigentümern oder Grundeigentümerinnen über die Einleitung eines Ortsplanungsverfahrens entscheidet. Mit dieser Regelung wollte der Gesetzgeber der bundesgerichtlichen Rechtsprechung Rechnung tragen, wonach der Grundeigentümer unter gewissen Bedingungen gestützt auf Art. 21 Abs. 2 RPG einen Anspruch formeller Natur auf Überprüfung der bestehenden Nutzungsplanung erheben kann, namentlich dann, wenn die geltende Planung schon älter ist und sich die Verhältnisse seit Erlass der Planung erheblich geändert haben (vgl. Departement für Volkswirtschaft und Soziales des Kantons Graubünden, Arbeitshilfe zum KRG und zur KRVO vom 1. Dezember 2010, S. 49 f.).

2.2. Die Beschwerdeführerin ist Eigentümerin mehrerer Grundstücke im vorgesehenen Quartierplangebiet. Diese grenzen z.T. unmittelbar an den im GGP vorgesehenen Baubereich an, auf dem die bauliche Nutzung konzentriert werden soll. Die Beschwerdeführerin befürchtet deshalb, dass die benachbarten Parzellen mit grossvolumigen Bauten von insgesamt über 11'000 m³ überstellt werden könnten. Sie hat daher ein schutzwürdiges Interesse daran, dass die geltende Zonenordnung in der Umgebung ihrer Parzellen überprüft und - wenn nötig - angepasst wird, sofern sich die Verhältnisse wesentlich verändert haben.

3.
Art. 21 Abs. 2 RPG unterscheidet mit Blick auf die Änderung von Nutzungsplänen zwei Stufen: In einem ersten Schritt wird geprüft, ob sich die Verhältnisse so erheblich geändert haben, dass die Nutzungsplanung überprüft werden muss; in einem zweiten Schritt erfolgt nötigenfalls die Plananpassung ( PETER KARLEN, Stabilität und Wandel in der Zonenplanung, PBG aktuell 4/1994 S. 8 ff.).

3.1. Ob eine Plananpassung (zweite Stufe) aufgrund veränderter Verhältnisse gerechtfertigt ist, beurteilt sich nach ständiger Rechtsprechung aufgrund einer Interessenabwägung. Dabei ist auf der einen Seite die Notwendigkeit einer gewissen Stabilität nutzungsplanerischer Festlegungen zu beachten, auf der anderen Seite das Interesse, die Pläne an eingetretene Veränderungen anzupassen. Zu berücksichtigen sind insbesondere die bisherige Geltungsdauer des Nutzungsplans, das Ausmass seiner Realisierung und Konkretisierung, das Gewicht des Änderungsgrunds, der Umfang der beabsichtigten Planänderung und das öffentliche Interesse daran (BGE 132 II 408 E. 4.2 S. 413 f.; 128 I 190 E. 4.2 S. 198 f.; je mit Hinweisen; KARLEN, a.a.O., S. 11 ff. und 13 ff.).

3.2. Im Rahmen der ersten Stufe sind geringere Anforderungen zu stellen: Eine Überprüfung der Grundordnung ist bereits geboten, wenn sich die Verhältnisse seit der Planfestsetzung geändert haben, diese Veränderung die für die Planung massgebenden Gesichtspunkte betrifft und erheblich ist (BGE 123 I 175 E. 3a S. 182 f. mit Hinweisen). Die Erheblichkeit ist auf dieser Stufe bereits zu bejahen, wenn eine Anpassung der Zonenplanung im fraglichen Gebiet in Betracht fällt und die entgegenstehenden Interessen der Rechtssicherheit und des Vertrauens in die Planbeständigkeit nicht so gewichtig sind, dass eine Plananpassung von vornherein ausscheidet. Sind diese Voraussetzungen erfüllt, so ist es Aufgabe der Gemeinde, die gebotene Interessenabwägung vorzunehmen und zu entscheiden, ob und inwiefern eine Anpassung der Zonenplanung nötig ist.

3.3. Vorliegend haben sowohl die Gemeinde als auch das Verwaltungsgericht bereits eine Überprüfung der geltenden Zonenordnung im Gebiet Quarta Morta abgelehnt. Insofern beschränkt sich auch die nachfolgende Prüfung auf die Voraussetzungen der ersten Stufe.

4.
Zu prüfen ist zunächst, ob sich die Verhältnisse seit Erlass der geltenden Nutzungsordnung erheblich verändert haben.

4.1. Die Gemeinde und das Verwaltungsgericht verneinten dies. Durch die Annahme der Zweitwohnungsinitiative hätten sich zwar die Rahmenbedingungen geändert. Die Annahme der Beschwerdeführerin, dass dadurch das Bedürfnis nach Wohnraum in Silvaplana beträchtlich zurückgehen werde, könne aber zum jetzigen Zeitpunkt nicht belegt werden, zumal die Ausführungsgesetzgebung zu Art. 75b BV und Art. 197 Ziff. 9 BV noch nicht vorliege. Entsprechend sei noch nicht absehbar, unter welchen Umständen in der Gemeinde Silvaplana weiterhin gebaut werden dürfe bzw. mit welchen Einschränkungen infolge der Zweitwohnungsinitiative überhaupt gerechnet werden müsse. Das revidierte RPG werde erst im Frühjahr 2014 in Kraft treten und sei somit noch nicht verbindlich; seine Berücksichtigung im vorliegenden Verfahren wäre eine unzulässige Vorwirkung künftigen Rechts.

4.2. Die Beschwerdeführerin ist dagegen der Auffassung, dass die Auswirkungen der am 11. März 2012 angenommenen Zweitwohnungsinitiative auf den Wohnungsbau zumindest in groben Zügen bereits absehbar seien. Silvaplana sei mit einem Zweitwohnungsanteil von rund 70 % sehr stark auf den Zweitwohnungsbau ausgerichtet. Aufgrund des Zweitwohnungsverbots werde der Wohnraumbedarf massiv und dauernd zurückgehen. Auch für Erstwohnungen sei nach Aussage von Experten mit einem Rückgang der Nachfrage aufgrund des Verlusts von Arbeitsplätzen zu rechnen. Die Bauzonen der Gemeinde müssten daher redimensioniert werden (Art. 15 lit. b RPG).

4.3. Die Gemeinde Silvaplana ist eine Tourismusgemeinde im Engadin mit einem erheblichen Anteil von Zweitwohnungen. In den vergangenen Jahren bezog sich ein grosser Teil der Nachfrage auf solche Objekte. Sie wurde durch die 2008/2009 im Kreis Oberengadin eingeführten Bestimmungen zur Förderung von Erstwohnungen und zur Kontingentierung von Zweitwohnungen etwas gedrosselt, blieb aber dennoch auf hohem Niveau: Nach den von der Beschwerdeführerin zitierten und von der Gemeinde nicht bestrittenen Angaben des Bauamts Silvaplana wurden 2008-2010 jährlich durchschnittlich 930 m² BGF für Zweitwohnungen verwendet

Am 11. März 2012 trat Art. 75b BV in Kraft. Dessen Abs. 1 sieht einen maximalen Anteil an Zweitwohnungen von 20 % vor. Da dieser Anteil in der Gemeinde Silvaplana bei Weitem überschritten ist, können bis zum Absinken des Zweitwohnungsanteils unter 20 % grundsätzlich keine neuen Zweitwohnungen mehr bewilligt werden. Zwar liegt das Ausführungsgesetz noch nicht vor, das streitige Fragen regeln soll (beispielsweise die Umnutzung bestehender Bauten und die Zulässigkeit touristisch bewirtschafteter Zweitwohnungen). Art. 75b Abs. 1 lässt jedoch für die Bewilligung neuer, privat genutzter Zweitwohnungen ("kalte Betten") kaum einen Spielraum (vgl. BGE 139 II 243 E. 10.5 S. 256 zum "harten Kern" der Verfassungsnorm). Insofern ist mit einem erheblichen Rückgang der Wohnbaunachfrage zu rechnen. Dies hat zur Folge, dass die Wohnbaureserven der Gemeinde mit grosser Wahrscheinlichkeit überdimensioniert geworden sind und überprüft werden müssen.
Überdimensionierte Bauzonen sind bereits nach geltendem RPG (Art. 15 lit. b RPG) rechtswidrig und müssen redimensioniert werden (ständige Rechtsprechung, vgl. BGE 117 Ia 302 E. 4b S. 307; 116 Ia 221 E. 3b S. 231, 328 E. 4b S. 331; je mit Hinweisen). Insofern spielt es keine Rolle, dass die in der Abstimmung vom 3. März 2013 angenommene RPG-Revision noch nicht in Kraft ist.

4.4. Zwar ist den Beschwerdegegnern einzuräumen, dass eine allfällige Redimensionierung der Bauzonen der Gemeinde nicht zwingend im Gebiet Quarta Morta vorzunehmen ist, sondern eine Gesamtschau aller Bauzonen voraussetzt. Für den Anspruch auf Überprüfung der Nutzungsordnung genügt es jedoch, dass eine Reduktion der baulichen Nutzungsmöglichkeiten im Gebiet Quarta Morta in Betracht fällt. Dies ist zu bejahen, handelt es sich doch um ein peripher gelegenes Gebiet, das erst teilweise überbaut, noch nicht vollständig erschlossen und mangels Quartierplanung auch planungsrechtlich noch nicht baureif ist.

5.
Zu prüfen ist noch, ob die Interessen der Rechtssicherheit und des Vertrauens in die Beständigkeit des Zonenplans und des GGP einer solchen Überprüfung entgegenstehen.

5.1. Gemäss Art. 15 RPG umfassen Bauzonen Land, das sich für die Überbauung eignet und entweder weitgehend überbaut ist (lit. a) oder voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird (lit. b). Nach Ablauf dieses Planungshorizonts sind die Bauzonen grundsätzlich einer Überprüfung zu unterziehen und nötigenfalls anzupassen. Je näher eine Planungsrevision dieser Frist kommt, desto geringer ist das Vertrauen auf die Beständigkeit des Plans; je neuer ein Plan ist, desto mehr darf mit seiner Beständigkeit gerechnet werden (BGE 128 I 190 E. 4.2 S. 198 f.; 113 Ia 444 E. 5b S. 455 je mit Hinweisen).

5.2. Lage und Dimension der Bauzonen der Gemeinde Silvaplana gehen auf die erste Zonenplanung der Gemeinde 1976 zurück; sie wurden jedoch unter der Geltung des RPG mehrfach bestätigt. Die letzte Zonenplanrevision wurde am 14. November 2001 von der Gemeindeversammlung Silvaplana beschlossen und am 19. September 2002 von der Regierung genehmigt. Allerdings wurden die Bauzonen bei der Revision 2001/2002 nur marginal abgeändert (Anpassung an Waldfeststellungen, aktualisierte Parzellarvermessungen etc.) und der Stand der Überbauung, Erschliessung und Baureife (UEB) nicht erstellt, wie die Regierung in ihrem Genehmigungsbeschluss vom 18. September 2002 ausdrücklich festgehalten hat).

Ob deshalb bereits Art. 15 lit. b RPG eine umfassende Überprüfung des Zonenplans gebietet, wie die Beschwerdeführerin geltend macht, kann offenbleiben. Jedenfalls liegt die letzte Zonenplanrevision im Jahr 2001/2002 über zehn Jahre und damit geraume Zeit zurück.

5.3. Hinzu kommt, dass die Zonenplanung für das Gebiet Quarta Morta bislang noch kaum konkretisiert und nicht realisiert worden ist. Zwar wurde im GGP 2004 ein Baubereich festgelegt; dessen Überbauung und Erschliessung müssen aber noch durch einen Quartierplan konkretisiert werden. Solange dieser nicht vorliegt, ist das Gebiet nicht baureif (vgl. E. 3b S. 20 des angefochtenen Entscheids).

Unter diesen Umständen sind die öffentlichen und privaten Interessen an der Beständigkeit der geltenden Zonenordnung nicht so gewichtig, dass sie eine Anpassung der Planung an die geänderten Verhältnisse von vornherein ausschliessen würden.

6.
Die Beschwerdeführerin hat somit einen Anspruch auf die Überprüfung der Zonenordnung. Zwar bezieht sich dieser Anspruch in erster Linie auf die benachbarten Parzellen. Deren planerisches Schicksal hängt jedoch untrennbar insbesondere mit demjenigen der übrigen Parzellen im Gebiet Quarta Morta zusammen, in dem nicht nur eine Quartierplanung, sondern auch eine Landumlegung vorgesehen ist. Es rechtfertigt sich daher, die Gemeinde antragsgemäss zu verpflichten, die geltende Nutzungsordnung im Gebiet Quarta Morta zu überprüfen.

Allerdings kann diese gebotene Prüfung nicht isoliert erfolgen, sondern sie setzt eine Gesamtsicht über alle Bauzonen der Gemeinde Silvaplana voraus (vgl. oben E. 4.4). Die Gemeinde wird daher überprüfen müssen, ob die geltenden Bauzonen, insbesondere unter Berücksichtigung der verfassungsrechtlichen Beschränkung des Zweitwohnungsbaus, überdimensioniert sind und wenn ja, welche Gebiete für eine Rückzonung in Betracht fallen. Dabei hat sie sich auf die vorhandenen Daten und bekannte Entwicklungen zu stützen. Soweit Unsicherheit besteht, sind plausible Schätzungen vorzunehmen. Die Gemeinde darf die Beurteilung des Gesuchs nicht unter Verweis auf offene Fragen (wie beispielsweise die noch ausstehenden Ausführungsbestimmungen zu Art. 75b BV und zu der am 3. März 2013 angenommenen RPG-Revision) über Gebühr hinausschieben oder einfach abweisen, wie im angefochtenen Entscheid geschehen.

7.
Solange die Überprüfung der Grundordnung im Gebiet Quarta Morta nicht erfolgt ist, darf das Quartierplanverfahren nicht eingeleitet werden.
Dabei kann offenbleiben, ob die Gemeinde aufgrund des GGP 2004 verpflichtet ist, auf Antrag eines einzelnen Grundeigentümers das Quartierplanverfahren einzuleiten (so die Gemeinde und das Verwaltungsgericht) oder ob ihr insoweit ein Entscheidungsspielraum zusteht (wie die Beschwerdeführerin geltend macht). Entscheidend ist, dass der GGP selbst überprüfungsbedürftig ist und daher nicht durch die Eröffnung eines Quartierplanverfahrens umgesetzt werden darf, bevor die gebotene Überprüfung abgeschlossen ist. Ansonsten bestünde die Gefahr, dass Vertrauenstatbestände geschaffen werden, welche die notwendige Überprüfung der Bauzone negativ präjudizieren könnten.

Der Beschluss des Gemeinderats vom 29. Mai 2012 auf sofortige Einleitung des Quartierplanverfahrens ist daher aufzuheben. Erst wenn die Überprüfung und - soweit notwendig - Anpassung der Zonenplanung abgeschlossen ist, wird erneut über den Antrag der Beschwerdegegner auf Einleitung eines Quartierplanverfahrens in Quarta Morta zu entscheiden sein.

8.
Die Beschwerdeführerin beantragt ferner, die Gemeinde sei zum Erlass einer Planungszone zu verpflichten. Sie begründet jedoch nicht, weshalb dies geboten sei. Dies ist auch nicht ohne Weiteres ersichtlich, hat doch das Verwaltungsgericht im angefochtenen Entscheid (E. 3b S. 20) dargelegt, dass bereits die Quartierplanpflicht gemäss bestehendem GGP für das betroffene Gebiet (Quarta Morta) die Wirkung einer Planungszone hat. Dieser Antrag ist daher abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.

9.
Die Beschwerde ist somit im Wesentlichen gutzuheissen und der angefochtene Entscheid des Verwaltungsgerichts ist aufzuheben, soweit er die Beschwerde R 12 61 der Beschwerdeführerin abweist und dieser Gerichts- und Parteikosten auferlegt. Da der verwaltungsgerichtliche Entscheid von den übrigen Einsprechern nicht angefochten wurde, bleibt er bestehen, soweit er deren Beschwerde (R 12 65) abweist und diesen Kosten auferlegt. Aufzuheben ist auch der Beschluss des Gemeindevorstands Silvaplana zur Einleitung des Quartierplanverfahrens Quarta Morta. Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens obsiegt die Beschwerdeführerin im Wesentlichen. Die privaten Beschwerdegegner werden daher kosten- und entschädigungspflichtig, und zwar sowohl für das bundesgerichtliche Verfahren (Art. 66 und 68 BGG) als auch für das Verfahren vor Verwaltungsgericht (Art. 67 und 68 Abs. 5 BGG). Dem Unterliegen der Beschwerdeführerin in einem untergeordneten Punkt (Planungszone) ist durch eine leichte Kürzung der Parteientschädigung Rechnung zu tragen.

Die Gemeinde hat die Möglichkeit, die Kosten des Einspracheverfahrens (die im Beschluss vom 29. Mai 2012 auf die Prozedur genommen wurden, d.h. zu den Kosten des Quartierplanverfahrens gehören) neu zu verlegen, sofern sie dies für erforderlich erachtet.

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden vom 9. April 2013 wird aufgehoben, soweit er die Beschwerde R 12 61 der Beschwerdeführerin abweist und dieser Gerichts- und Parteikosten auferlegt. Mit aufgehoben wird der Beschluss des Gemeindevorstands Silvaplana zur Einleitung des Quartierplanverfahrens Quarta Morta, Silvaplana-Surlej, vom 29. Mai 2012.

Die Gemeinde Silvaplana wird eingeladen, die bestehende Grundordnung (Zonenplan und Genereller Gestaltungsplan) im Gebiet Quarta Morta zu überprüfen.

Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- für das bundesgerichtliche Verfahren und Fr. 3'227.-- für das verwaltungsgerichtliche Verfahren werden den Beschwerdegegnern (A.________, B.________, C.________ und D.________) auferlegt.

3.
Die Beschwerdegegner haben die Beschwerdeführerin für das bundes- und das verwaltungsgerichtliche Verfahren mit insgesamt Fr. 8'000.-- zu entschädigen.

4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Gemeinde Silvaplana und dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden, 5. Kammer, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 6. Dezember 2013
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Fonjallaz

Die Gerichtsschreiberin: Gerber

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 86 Autorità inferiori in generale - 1 Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
¹	Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
^a	del Tribunale amministrativo federale;
^b	del Tribunale penale federale;
^c	dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva;
^d	delle autorità cantonali di ultima istanza, sempreché non sia ammissibile il ricorso al Tribunale amministrativo federale.
²	I Cantoni istituiscono tribunali superiori che giudicano quali autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale, in quanto un'altra legge federale non preveda che le decisioni di altre autorità giudiziarie sono impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
³	Per le decisioni di carattere prevalentemente politico i Cantoni possono istituire quale autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale un'autorità diversa da un tribunale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 93 Altre decisioni pregiudiziali e incidentali - 1 Il ricorso è ammissibile contro altre decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente se:
¹	Il ricorso è ammissibile contro altre decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente se:
^a	esse possono causare un pregiudizio irreparabile; o
^b	l'accoglimento del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione finale consentendo di evitare una procedura probatoria defatigante o dispendiosa.
²	Le decisioni pregiudiziali e incidentali nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale e nel campo dell'asilo non sono impugnabili.86 Rimangono salvi i ricorsi contro le decisioni sulla carcerazione in vista d'estradizione come anche sul sequestro di beni e valori, sempreché siano adempiute le condizioni di cui al capoverso 1.
³	Se il ricorso in virtù dei capoversi 1 e 2 non è ammissibile o non è stato interposto, le decisioni pregiudiziali e incidentali possono essere impugnate mediante ricorso contro la decisione finale in quanto influiscano sul contenuto della stessa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 93 Altre decisioni pregiudiziali e incidentali - 1 Il ricorso è ammissibile contro altre decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente se:
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^a	esse possono causare un pregiudizio irreparabile; o
^b	l'accoglimento del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione finale consentendo di evitare una procedura probatoria defatigante o dispendiosa.
²	Le decisioni pregiudiziali e incidentali nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale e nel campo dell'asilo non sono impugnabili.86 Rimangono salvi i ricorsi contro le decisioni sulla carcerazione in vista d'estradizione come anche sul sequestro di beni e valori, sempreché siano adempiute le condizioni di cui al capoverso 1.
³	Se il ricorso in virtù dei capoversi 1 e 2 non è ammissibile o non è stato interposto, le decisioni pregiudiziali e incidentali possono essere impugnate mediante ricorso contro la decisione finale in quanto influiscano sul contenuto della stessa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
^a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 21 Obbligatorietà e adattamento - 1 I piani d'utilizzazione vincolano ognuno.
¹	I piani d'utilizzazione vincolano ognuno.
²	In caso di notevole cambiamento delle circostanze, i piani d'utilizzazione sono riesaminati e, se necessario, adattati.

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 75^b * - 1 La quota di abitazioni secondarie rispetto al totale delle unità abitative e della superficie lorda per piano utilizzata a scopo abitativo di un Comune non può eccedere il 20 per cento.
¹	La quota di abitazioni secondarie rispetto al totale delle unità abitative e della superficie lorda per piano utilizzata a scopo abitativo di un Comune non può eccedere il 20 per cento.
²	La legge obbliga i Comuni a pubblicare ogni anno il loro piano delle quote di abitazioni principali unitamente allo stato dettagliato della sua esecuzione.

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 197 - 1. Adesione della Svizzera all'ONU
¹	Fino all'entrata in vigore delle disposizioni di legge, il Consiglio federale può emanare le disposizioni necessarie concernenti l'imposizione minima dei grandi gruppi di imprese.
^a	la definizione delle cure infermieristiche dispensate da infermieri a carico delle assicurazioni sociali:
^a1	sotto la propria responsabilità,
^a2	su prescrizione medica;
^b	l'adeguata remunerazione delle cure infermieristiche;
^c	condizioni di lavoro adeguate alle esigenze che devono soddisfare gli operatori del settore delle cure infermieristiche;
^d	le possibilità di sviluppo professionale degli operatori del settore delle cure infermieristiche.
²	A tal fine osserva i principi seguenti:
^a	le disposizioni sono applicabili alle unità operative di un gruppo di imprese multinazionale che consegue una cifra d'affari annua consolidata di almeno 750 milioni di euro;
^b	se in Svizzera o in un'altra giurisdizione fiscale le imposte determinanti delle unità operative sono complessivamente inferiori all'imposizione minima con aliquota del 15 per cento degli utili determinanti, per compensare la differenza tra l'aliquota d'imposta effettiva e quella minima la Confederazione preleva un'imposta integrativa;
^c	sono determinanti in particolare le imposte dirette contabilizzate nel conto economico delle unità operative;
^d	l'utile determinante di un'unità operativa corrisponde all'utile o alla perdita calcolati per il conto annuale consolidato del gruppo di imprese, secondo uno standard di presentazione dei conti riconosciuto, prima di dedurre le transazioni tra le unità operative e tenuto conto di altre correzioni; gli utili e le perdite correlati al traffico marittimo internazionale non sono presi in considerazione;
^e	l'aliquota d'imposta effettiva per una giurisdizione fiscale è calcolata dividendo la somma delle imposte determinanti di tutte le unità operative in questa giurisdizione fiscale per la somma degli utili determinanti di queste unità operative;
^f	l'imposta integrativa per una giurisdizione fiscale è calcolata moltiplicando l'utile eccedente per l'aliquota dell'imposta integrativa;
^g	l'utile eccedente in una giurisdizione fiscale corrisponde alla somma degli utili determinanti di tutte le unità operative in questa giurisdizione fiscale al netto della deduzione ammessa per i valori patrimoniali materiali e i costi salariali;
^h	l'aliquota dell'imposta integrativa per una giurisdizione fiscale corrisponde alla differenza positiva tra l'aliquota minima del 15 per cento e l'aliquota d'imposta effettiva;
ⁱ	in caso di imposizione ridotta in Svizzera, l'imposta integrativa è imputata alle unità operative svizzere proporzionalmente alla loro corresponsabilità in relazione all'imposizione ridotta;
^j	in caso di imposizione ridotta in un'altra giurisdizione fiscale, l'imposta integrativa è imputata in primo luogo all'unità operativa svizzera di livello più elevato e in secondo luogo a tutte le unità operative svizzere.
³	Il Consiglio federale può emanare disposizioni complementari per l'attuazione dell'imposizione minima, riguardanti in particolare:
^a	la considerazione di particolari situazioni imprenditoriali;
^b	la deducibilità dell'imposta integrativa come spesa in relazione alle imposte sull'utile della Confederazione e dei Cantoni;
^c	la procedura e i rimedi giuridici;
^d	le disposizioni penali, conformemente alle altre disposizioni del diritto penale fiscale;
^e	le regolamentazioni transitorie.
⁴	Se lo ritiene necessario per l'attuazione dell'imposizione minima, il Consiglio federale può derogare ai principi di cui al capoverso 2. Può dichiarare applicabili i modelli di prescrizioni internazionali e le relative regolamentazioni. Può delegare tali competenze al Dipartimento federale delle finanze.
⁵	Le disposizioni sull'imposta integrativa sono eseguite dai Cantoni sotto la vigilanza dell'Amministrazione federale delle contribuzioni. Il Consiglio federale può prevedere un indennizzo per compensare l'onere amministrativo derivante dall'esecuzione di tali disposizioni.
⁶	Il gettito lordo dell'imposta integrativa spetta per il 75 per cento ai Cantoni in cui le unità operative sono assoggettate fiscalmente. I Cantoni tengono adeguatamente conto dei Comuni. Il gettito lordo dell'imposta integrativa su attività delle unità operative di Confederazione, Cantoni e Comuni esentate dall'imposta sull'utile spetta al rispettivo ente pubblico.
⁷	Nell'ambito della perequazione finanziaria e della compensazione degli oneri, la quota del gettito lordo dell'imposta integrativa spettante ai Cantoni è tenuta in considerazione come entrata fiscale supplementare.
⁸	Se si avvale della competenza attribuitagli nel capoverso 1, entro sei anni dall'entrata in vigore della relativa ordinanza il Consiglio federale sottopone al Parlamento le disposizioni legali sull'imposizione minima dei grandi gruppi di imprese multinazionali.
⁹	La Confederazione utilizza la propria quota del gettito lordo dell'imposta integrativa, al netto delle maggiori uscite per la perequazione finanziaria e la compensazione degli oneri generate da tale imposta, per promuovere ulteriormente l'attrattiva della piazza economica svizzera.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 15 Zone edificabili - 1 Le zone edificabili vanno definite in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per 15 anni.
¹	Le zone edificabili vanno definite in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per 15 anni.
²	Le zone edificabili sovradimensionate devono essere ridotte.
³	L'ubicazione e le dimensioni delle zone edificabili vanno coordinate al di là dei confini comunali, rispettando gli scopi e i principi della pianificazione del territorio. In particolare occorre conservare le superfici per l'avvicendamento delle colture e rispettare la natura e il paesaggio.
⁴	Un terreno può essere assegnato a una zona edificabile se:
^a	è idoneo all'edificazione;
^b	sarà prevedibilmente necessario all'edificazione, urbanizzato ed edificato entro 15 anni, anche in caso di sfruttamento coerente delle riserve interne d'utilizzazione delle zone edificabili esistenti;
^c	le superfici coltive non sono frazionate;
^d	la sua disponibilità è garantita sul piano giuridico; e
^e	l'assegnazione consente di attuare quanto disposto nel piano direttore.
⁵	La Confederazione e i Cantoni elaborano congiuntamente direttive tecniche per l'assegnazione di terreni alle zone edificabili, segnatamente per il calcolo del fabbisogno di tali zone.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 68 Spese ripetibili - 1 Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
¹	Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
²	La parte soccombente è di regola tenuta a risarcire alla parte vincente, secondo la tariffa del Tribunale federale, tutte le spese necessarie causate dalla controversia.
³	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non sono di regola accordate spese ripetibili se vincono una causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali.
⁴	Si applica per analogia l'articolo 66 capoversi 3 e 5.
⁵	Il Tribunale federale conferma, annulla o modifica, a seconda dell'esito del procedimento, la decisione sulle spese ripetibili pronunciata dall'autorità inferiore. Può stabilire esso stesso l'importo di tali spese secondo la tariffa federale o cantonale applicabile o incaricarne l'autorità inferiore.