9C_183/2024 - 2024-05-06 - Assicurazione per l'invalidità

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

9C 183/2024

Sentenza del 6 maggio 2024

III Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Parrino, Presidente,
Moser-Szeless, Scherrer Reber,
Cancelliere Savoldelli.

Partecipanti al procedimento
Fondazione A.________,
patrocinata dall'avv. Giorgio De Biasio,
ricorrente,

contro

Divisione dell'azione sociale e delle famiglie, Dipartimento della sanità e della socialità del Cantone Ticino,
piazza Governo 7, 6501 Bellinzona,
opponente.

Oggetto
Sussidi cantonali,

ricorso contro la direttiva del 1° gennaio 2024 della Divisione dell'azione sociale e delle famiglie del Dipartimento della sanità e della socialità in collaborazione con la Divisione della scuola del Dipartimento dell'educazione, della cultura e dello sport del Cantone Ticino sul contributo globale agli istituti per invalidi minorenni.

Fatti:

A.

A.a. Nella seduta del 7 febbraio 2024, il Gran Consiglio del Cantone Ticino ha emanato il decreto legislativo concernente il preventivo 2024, che è stato pubblicato sul bollettino ufficiale delle leggi del 9 febbraio 2024 e posto in vigore immediatamente.
A seguito dell'adozione del decreto relativo al preventivo cantonale, la Divisione dell'azione sociale e delle famiglie del Dipartimento della sanità e della socialità del Cantone Ticino ha emanato una direttiva sul contributo globale agli istituti per invalidi minorenni (direttiva 5b), che è stata pubblicata sul foglio ufficiale del Cantone Ticino del 1° marzo 2024 e posta in vigore, con effetto retroattivo, il 1° gennaio 2024.

A.b. La direttiva indica i parametri utilizzati per la determinazione e la valutazione del finanziamento cantonale per l'esercizio, l'acquisto di arredamento, attrezzature e simili a strutture private per minorenni, precisando che il sussidio può essere erogato unicamente agli istituti riconosciuti, sotto forma di contributo globale, ed è calcolato mediante contratto di prestazione annuale (p.to 1).
In un capitolo intitolato "utilizzo delle riserve e del fondo" (p.to 7.5) essa prevede quanto segue:
L'eventuale utilizzo del "Fondo 2" promozione e sviluppo è deciso dall'Ente, compatibilmente a quanto stabilito nel contratto di prestazione.
L'utilizzo totale o parziale del "Fondo 1" avviene unicamente nel rispetto di quanto stabilito nel contratto di prestazione, ovvero per la copertura di eventuali perdite d'esercizio.
Il Cantone si riserva la facoltà di ridurre il contributo globale richiedendo agli enti sussidiati di utilizzare i fondi accumulati a propria disposizione.

B.
Con ricorso in materia di diritto pubblico del 21 marzo 2024, la Fondazione A.________ ha impugnato la clausola n. 7.5 della direttiva 5b davanti al Tribunale federale, chiedendone l'annullamento e domandando la concessione dell'effetto sospensivo al gravame.

Diritto:

1.
Il Tribunale federale esamina d'ufficio la sua competenza (art. 29 cpv. 1 LTF) e l'ammissibilità dei rimedi proposti (DTF 143 IV 85 consid. 1.1). Se non è manifesta, l'esistenza delle condizioni di ammissibilità spetta a chi ricorre (art. 42 cpv. 2 LTF; DTF 133 II 353 consid. 1).

1.1. Giusta l'art. 82 lett. b LTF il Tribunale federale giudica i ricorsi contro gli atti normativi cantonali. Se non è possibile avvalersi di nessun rimedio giuridico cantonale, come è il caso nel Cantone Ticino, gli atti normativi cantonali sono direttamente impugnabili con ricorso in materia di diritto pubblico (art. 87 cpv. 1 LTF).
In questa categoria rientrano gli atti che hanno un carattere generale e astratto - perché sono destinati ad essere applicati a un numero indeterminato di persone e in relazione a un numero indeterminato di situazioni - e che hanno conseguenze sulla situazione giuridica delle singole persone (sentenza 1C 676/2019 del 23 marzo 2021 consid. 2.1).

1.2. Le ordinanze amministrative non sono degli atti normativi, perché sono destinate agli impiegati e ai servizi dello Stato. Esse possono regolare l'organizzazione e l'esecuzione di compiti dell'amministrazione, o mirare a un'applicazione uniforme del diritto, agendo sull'esercizio del potere di apprezzamento e sull'applicazione di disposizioni contenenti delle nozioni giuridiche indeterminate (DTF 128 I 167 consid. 4.3; sentenza 1C 676/2019 del 23 marzo 2021 consid. 2.2).
Per giurisprudenza, un'ordinanza amministrativa è tuttavia eccezionalmente impugnabile con ricorso in materia di diritto pubblico giusta l'art. 82 lett. b LTF se esplica degli effetti esterni - toccando almeno indirettamente la posizione giuridica degli amministrati - e la sua applicazione non può tradursi in una decisione formale che essi potrebbero impugnare, invocando i loro diritti fondamentali (DTF 136 II 415 consid. 1.1; sentenza 1C 676/2019 del 23 marzo 2021 consid. 2.2).

2.

2.1. La ricorrente indica che la direttiva della Divisione dell'azione sociale e delle famiglie sul contributo globale agli istituti per invalidi minorenni è un'ordinanza amministrativa e che le condizioni per impugnarla davanti al Tribunale federale sarebbero date, siccome:
(a) il contratto di prestazione per l'anno 2024 non è stato ancora sottoscritto, né essa può sottoscriverlo perché, così facendo, dichiarerebbe di accettare l'"esproprio" dei suoi fondi nella misura di fr. 360'000.-, in ragione del fatto che la direttiva "indica i parametri utilizzati per la determinazione e la valutazione dei sussidi concessi per l'esercizio" di tutte le infrastrutture dell'istituto (cfr. pag. 4 N. 1 doc. E);
(b) in assenza di sottoscrizione del contratto di prestazione non può entrare in vigore neppure l'art. 12 di questo contratto che prescrive la procedura in caso di contenzioso nella forma dell'azione al Tribunale amministrativo giusta l'art. 92 lett. b della legge ticinese del 24 settembre 2013 sulla procedura amministrativa (LPAmm/TI; RL/TI 165.100);
(c) nell'ipotesi in cui essa firmasse il contratto di prestazione per poi promuovere un'azione diretta davanti al Tribunale amministrativo, non potrebbe lamentarsi dell'applicazione del p.to 7.5 della direttiva, perché ciò sarebbe contrario al principio della buona fede;
(d) la possibilità di provocare l'emanazione, da parte delle autorità ticinesi, di una decisione impugnabile non è altrimenti data;
(e) il p.to 7.5 della direttiva, di cui è chiesto l'annullamento, tocca direttamente o indirettamente anche la sua posizione giuridica.

2.2.

2.2.1. Ora, nella misura in cui contempla - formulata come riserva - la possibilità delle autorità ticinesi di ridurre il contributo globale, richiedendo agli enti sussidiati di utilizzare i fondi accumulati a propria disposizione, la direttiva impugnata concerne anche la posizione giuridica della ricorrente. Come indicato da quest'ultima, non si tratta però di una misura nuova, bensì di quanto previsto dal messaggio governativo del 18 ottobre 2023 relativo al preventivo 2024 (misura 10) e che sarebbe poi stato ripreso - senza modifica - dal Gran Consiglio, approvando il relativo decreto il 7 febbraio 2024.
Dato che la stessa ricorrente riconduce la facoltà di richiedere l'uso dei fondi accumulati innanzitutto a una decisione parlamentare ed al messaggio governativo su cui si basa, non al p.to 7.5 della direttiva, il rispetto della prima condizione richiesta per potere impugnare un'ordinanza amministrativa non è quindi evidente già per questa ragione.

2.2.2. Nonostante l'obbligo di sostanziare l'adempimento dei requisiti di ammissibilità del ricorso spetti a chi insorge (precedente consid. 1), la dimostrazione del rispetto della prima condizione per impugnare un'ordinanza amministrativa non viene nemmeno altrimenti addotta.
Va infatti osservato che, benché il testo adottato dal Parlamento ticinese e pubblicato sul bollettino ufficiale delle leggi del 9 febbraio 2024 non faccia nessun cenno specifico alla misura di cui sopra, essa risulta dai materiali legislativi e, in particolare, dal messaggio governativo n. 8341 del 18 ottobre 2023 (pag. 35). Solo da tali materiali - e non dalla direttiva, che contiene una riserva generica - la ricorrente deduce inoltre anche la cifra esatta della riduzione che la riguarda, che ammonterebbe per il 2024 a fr. 360'000.- (rapporto di minoranza n. 8341 del 24 gennaio 2024, pag. 49).

2.3. In parallelo, non è dimostrata neppure l'assenza della possibilità di una protezione giuridica effettiva, che costituisce la seconda condizione per potere impugnare un'ordinanza amministrativa.

2.3.1. Rammentato che il rapporto con l'ente pubblico è regolato per mezzo di un contratto di prestazioni e che per contestazioni in merito è prevista l'azione diretta davanti al Tribunale cantonale amministrativo (art. 92 lett. b LPamm/TI; precedente consid. 2.1), la ricorrente sostiene infatti - citando la DTF 105 Ia 207 - che una contestazione sull'obbligo di far capo alle riserve, dopo avere sottoscritto un contratto contenente la clausola di cui al p.to 7.5, sarebbe a priori esclusa, perché contraria al principio della buona fede.

2.3.2. Così argomentando, non considera però che in quel giudizio il Tribunale federale non ha tutelato la buona fede contrattuale senza riserve. Al contrario, ha osservato innanzitutto che un'autorità è tenuta al rispetto del quadro giuridico vigente anche se agisce quale parte nella conclusione di un contratto di diritto pubblico (art. 5 cpv. 1 Cost.). Inoltre, va rilevato che un contratto può essere sottoscritto formulando delle riserve (sentenza 2C 747/2020 del 20 dicembre 2021 consid. 2.4.2) e che al principio della buona fede è vincolata anche l'autorità (art. 5 cpv. 2 Cost.), non solo il privato, di modo che la stessa non può rimproverare a quest'ultimo un comportamento contraddittorio, con l'unico scopo di privarlo dei suoi diritti procedurali in un ambito in cui l'emanazione di una decisione impugnabile non è prevista.

2.4. Siccome le condizioni richieste per ammettere eccezionalmente la possibilità di impugnare un'ordinanza amministrativa davanti al Tribunale federale giusta l'art. 82 lett. b LTF non sono dimostrate o altrimenti evidenti il ricorso dev'essere pertanto dichiarato inammissibile.

In relazione all'impugnazione di atti normativi non è infatti aperta nemmeno la via del ricorso sussidiario in materia costituzionale, che è riservata all'impugnazione di decisioni (art. 113 LTF e contrario).

3.

3.1. Per quanto precede, il ricorso dev'essere dichiarato inammissibile. Le spese giudiziarie seguono la soccombenza (art. 66 cpv. 1 LTF). Non sono dovute ripetibili (art. 68 cpv. 3 LTF).

3.2. Con l'emanazione di questa sentenza, la domanda di conferimento dell'effetto sospensivo al gravame diviene priva di oggetto.

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

1.
Il ricorso è inammissibile.

2.
Le spese giudiziarie di fr. 1'000.- sono poste a carico della ricorrente.

3.
Comunicazione alle parti.

Lucerna, 6 maggio 2024

In nome della III Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero

Il Presidente: Parrino

Il Cancelliere: Savoldelli

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 29 Esame - 1 Il Tribunale federale esamina d'ufficio la sua competenza.
¹	Il Tribunale federale esamina d'ufficio la sua competenza.
²	In caso di dubbio, procede a uno scambio di opinioni con l'autorità che presume competente.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 42 Atti scritti - 1 Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
¹	Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
^1bis	Se un procedimento in materia civile si è svolto in inglese dinanzi all'autorità inferiore, gli atti scritti possono essere redatti in tale lingua.14
²	Nei motivi occorre spiegare in modo conciso perché l'atto impugnato viola il diritto. Qualora il ricorso sia ammissibile soltanto se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o un caso particolarmente importante per altri motivi, occorre spiegare perché la causa adempie siffatta condizione.15 16
³	Se sono in possesso della parte, i documenti indicati come mezzi di prova devono essere allegati; se l'atto scritto è diretto contro una decisione, anche questa deve essere allegata.
⁴	In caso di trasmissione per via elettronica, la parte o il suo patrocinatore deve munire l'atto scritto di una firma elettronica qualificata secondo la legge del 18 marzo 201617 sulla firma elettronica. Il Tribunale federale determina mediante regolamento:
^a	il formato dell'atto scritto e dei relativi allegati;
^b	le modalità di trasmissione;
^c	le condizioni alle quali può essere richiesta la trasmissione successiva di documenti cartacei in caso di problemi tecnici.18
⁵	Se mancano la firma della parte o del suo patrocinatore, la procura dello stesso o gli allegati prescritti, o se il patrocinatore non è autorizzato in quanto tale, è fissato un congruo termine per sanare il vizio, con la comminatoria che altrimenti l'atto scritto non sarà preso in considerazione.
⁶	Gli atti illeggibili, sconvenienti, incomprensibili, prolissi o non redatti in una lingua ufficiale possono essere del pari rinviati al loro autore affinché li modifichi.
⁷	Gli atti scritti dovuti a condotta processuale da querulomane o altrimenti abusiva sono inammissibili.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 87 Autorità inferiori in caso di ricorsi contro atti normativi - 1 Gli atti normativi cantonali sono direttamente impugnabili mediante ricorso se non è possibile avvalersi di alcun rimedio giuridico cantonale.
¹	Gli atti normativi cantonali sono direttamente impugnabili mediante ricorso se non è possibile avvalersi di alcun rimedio giuridico cantonale.
²	Se il diritto cantonale prevede un rimedio giuridico contro gli atti normativi, si applica l'articolo 86.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 68 Spese ripetibili - 1 Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
¹	Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
²	La parte soccombente è di regola tenuta a risarcire alla parte vincente, secondo la tariffa del Tribunale federale, tutte le spese necessarie causate dalla controversia.
³	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non sono di regola accordate spese ripetibili se vincono una causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali.
⁴	Si applica per analogia l'articolo 66 capoversi 3 e 5.
⁵	Il Tribunale federale conferma, annulla o modifica, a seconda dell'esito del procedimento, la decisione sulle spese ripetibili pronunciata dall'autorità inferiore. Può stabilire esso stesso l'importo di tali spese secondo la tariffa federale o cantonale applicabile o incaricarne l'autorità inferiore.