1C_345/2018 - 2018-11-05 - Pianificazione territoriale e diritto pubblico edilizio

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 345/2018

Sentenza del 5 novembre 2018

I Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Merkli, Presidente,
Eusebio, Kneubühler,
Cancelliere Crameri.

Partecipanti al procedimento
Comune di Bellinzona,
ricorrente,

contro

Consiglio di Stato della Repubblica e Cantone Ticino,

A.________,
patrocinata dall'avv. Nello Bernasconi.

Oggetto
Piano regolatore,

ricorso contro la sentenza emanata il 30 maggio 2018 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino (90.2016.11 - 90.2016.12).

Fatti:

A.
A.________ è proprietaria dei fondi n. 49 (9'405 m2) e 4758 (13'121 m2) di Bellinzona; B.B.________AG di quello n. 5644 (11'275 m2), percorso da via dei Gaggini che corre perpendicolarmente a via Pierino Tatti. Secondo il piano regolatore comunale (PR) approvato dal Consiglio di Stato il 18 maggio 1977, poi integrato da diverse varianti, tra cui una del 3 novembre 1987, che attribuiva il fondo n. 5644 alla zona AP/EP - magazzini per materiale linea, le particelle erano attribuite alla zona residenziale.

Nel quadro della revisione generale del PR, il 6 luglio 1999 il Consiglio comunale ha inserito il fondo n. 4758 nella zona C - residenziale semi-intensiva, come la parte a ovest di via dei Gaggini del fondo n. 5644, mentre quella a est, unitamente al fondo n. 49, è stata inserita nella zona EP n. 671 Swisscom.

B.
In seguito a varie procedure, di cui si dirà, e dopo aver sospeso il previsto azzonamento dei tre fondi in particolare per il superamento dei valori limite d'immissione, con risoluzione del 23 dicembre 2015 il Governo, adito da tre cittadini, ha negato l'approvazione di una variante adottata il 14 ottobre 2013 dal Consiglio comunale, che prevedeva l'attribuzione dei fondi n. 49 e n. 5644 alla zona amministrativa, rispettivamente a quella residenziale Tatti e la fascia non azzonata di quello n. 4758 alla zona residenziale semi-intensiva C. Ha ritenuto che il comparto fosse privo di destinazione pianificatoria e completamente esterno al territorio già largamente edificato: si trattava inoltre di un ampliamento della zona edificabile di circa 22'500 m2, non compensato da una equivalente riduzione di superficie fabbricabile in conformità a quanto prescritto dagli art. 38a LPT (RS 700) e 52a della relativa ordinanza (OPT; RS 700.1). Adito dal Comune di Bellinzona e da A.________, che chiedevano di approvare la variante, confermata in seguito a un referendum anche in votazione popolare, il Tribunale cantonale amministrativo ne ha respinto i ricorsi.

C.
Avverso questa decisione il Comune di Bellinzona presenta un ricorso in materia di diritto pubblico e un ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale. Chiede di annullarla e di approvare la citata variante del PR, subordinatamente di rinviare gli atti alla Corte cantonale, eventualmente al Governo, per nuovo giudizio.
Non è stato ordinato uno scambio di scritti, ma è stato richiamato l'incarto cantonale.

Diritto:

1.

1.1. Il Tribunale federale esamina d'ufficio l'ammissibilità dei ricorsi sottopostigli (DTF 143 IV 357 consid. 1).

1.2. Presentato tempestivamente contro una decisione finale dell'ultima istanza cantonale in materia pianificatoria, il ricorso in materia di diritto pubblico è ammissibile sotto il profilo degli art. 82 lett. a , 86 cpv. 1 lett. d, 90 e 100 cpv. 1 LTF (DTF 133 II 409 consid. 1.1 pag. 411).

Il ricorso sussidiario in materia costituzionale, fondato anch'esso sull'autonomia comunale, è quindi inammissibile.

1.3. Nella misura in cui il ricorrente chiede l'annullamento del dispositivo n. 2 della decisione impugnata, relativo alla tassa di giustizia posta a carico di A.________, mentre esso ne è stato esentato, la conclusione, proposta nel mero interesse di terzi, è inammissibile.

1.4. Il ricorrente fonda rettamente la sua legittimazione a ricorrere sull'art. 89 cpv. 2 lett. c LTF, secondo cui i Comuni sono legittimati a insorgere se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla Costituzione cantonale o da quella federale. È questo il caso per la garanzia della loro autonomia, sancita dagli art. 50 cpv. 1 Cost. e 16 cpv. 2 Cost./TI.
Il Comune fruisce di autonomia tutelabile in quelle materie che la legislazione cantonale non regola esaurientemente, ma lascia completamente o in parte al relativo ordinamento comunale, conferendogli una notevole libertà di decisione (DTF 143 I 272 consid. 2.3.2 pag. 278; 143 II 120 consid. 7.2 pag. 133 seg.). Il Comune ticinese beneficia in linea di principio nel campo edilizio e della pianificazione del territorio di un ampio margine di decisione e di apprezzamento, che la giurisprudenza fa rientrare nell'autonomia tutelabile, in particolare nell'allestimento del proprio piano regolatore, nell'adozione delle relative norme di attuazione, nozione sostituita con quella di regolamento edilizio con l'entrata in vigore della legge ticinese del 21 giugno 2011 sullo sviluppo territoriale (LST), nonché nella loro applicazione (DTF 142 I 26 consid. 3.5 e rinvii pag. 31).
In un ricorso fondato sull'autonomia comunale, questa garanzia dev'essere invocata in maniera sufficientemente motivata (art. 106 cpv. 2 LTF; DTF 143 II 120 consid. 7.1 pag. 133; sentenza 1C 373/2016 del 7 novembre 2016 consid. 6).

1.5. Quando il ricorrente, come in concreto, invoca l'arbitrio nell'accertamento dei fatti e nella valutazione delle prove, poiché ciò equivale a sostenere che i fatti sono stati accertati in violazione dell'art. 9 Cost. (DTF 136 I 304 consid. 2.4 pag. 313), il Tribunale federale, in applicazione dell'art. 106 cpv. 2 LTF, esamina le censure soltanto se siano state esplicitamente sollevate e motivate in modo chiaro e preciso (DTF 143 II 283 consid. 1.2.2 pag. 286). Esso fonda in effetti il suo ragionamento giuridico sui fatti accertati dall'autorità inferiore (art. 105 cpv. 1 LTF). Può scostarsene solo se tale accertamento è stato eseguito in violazione del diritto ai sensi dell'art. 95 LTF o in modo manifestamente inesatto, ovvero arbitrario (DTF 142 II 355 consid. 6 pag. 358; 141 II 14 consid. 1.6 pag. 24). Anche questa censura necessita di una motivazione qualificata (DTF 143 V 19 consid. 2.2 pag. 23).

2.

2.1. La Corte cantonale ha ricordato che secondo l'art. 15 vLPT nel tenore in vigore sino al 30 aprile 2014, le zone edificabili comprendevano i terreni idonei all'edificazione che erano già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari e urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Un terreno che adempiva queste esigenze era di massima attribuito alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale degli interessi pubblici e privati, in applicazione dei principi e degli scopi degli art. 1 e 3 LPT dovesse esserne escluso.
Ha ritenuto, rettamente come ancora si vedrà, che nella fattispecie decisiva è tuttavia l'entrata in vigore, il 1° maggio 2014, della revisione parziale della LPT del 15 giugno 2012, il cui nuovo art. 15 stabilisce, tra l'altro, che le zone edificabili vanno definite in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per 15 anni (cpv. 1) e che quelle sovradimensionate devono essere ridotte (cpv. 2); secondo il suo capoverso 4, un terreno può essere assegnato a una zona edificabile se è idoneo all'edificazione (lett. a), sarà prevedibilmente necessario all'edificazione, urbanizzato ed edificato entro 15 anni, anche in caso di sfruttamento coerente delle riserve interne d'utilizzazione delle zone edificabili esistenti (lett. b), la sua disponibilità è garantita sul piano giuridico (lett. d) e l'assegnazione consente di attuare quanto disposto nel piano direttore (lett. e). Ha rilevato che questa revisione ha inasprito i requisiti necessari per includere nuovi terreni in zona edificabile, al fine di arginare l'espansione disordinata degli insediamenti nel territorio e migliorare la protezione delle superfici coltive. Ha poi osservato che il nuovo art. 8a cpv. 1 LPT prevede, tra l'altro, che i piani direttori debbano specificare le
dimensioni complessive delle superfici insediative e la loro distribuzione nel Cantone.

A titolo abbondanziale si può rilevare che pure l'art. 15 LPT, nella versione in vigore fino al 30 aprile 2014, e la relativa prassi già imponeva la riduzione delle zone edificabili sovradimensionate (DTF 140 II 25 consid. 4.3 e rinvii pag. 31; 136 II 204 consid. 7 pag. 211). L'art. 15 cpv. 2 LPT, in vigore dal 1° maggio 2014, che ha in sostanza codificato la giurisprudenza e ha inasprito la previgente legislazione, dispone espressamente che le zone edificabili sovradimensionate devono essere ridotte. Trattasi di norma intesa a evitare l'ampliamento delle zone edificabili nell'attesa delle pianificazioni direttrici, direttamente applicabile (DTF 141 II 393 consid. 2 e 2.2 pag. 395 e 397).

2.2. L'art. 38a LPT disciplina il regime transitorio della modifica della LPT del 15 giugno 2012, come già notato entrata in vigore il 1° maggio 2014 (RU 2014 899). Esso prevede che i Cantoni adattano i propri piani direttori ai requisiti di cui agli art. 8 e 8a cpv. 1 LPT entro cinque anni dall'entrata in vigore della modifica (cpv. 1). Fino all'approvazione dell'adattamento del piano direttore da parte del Consiglio federale non è consentito al Cantone interessato aumentare la superficie complessiva delle zone edificabili delimitate con decisione passata in giudicato (cpv. 2).
L'art. 38a LPT è concretato dall'art. 52a OPT, secondo cui se al momento dell'entrata in vigore della modifica del 2 aprile 2014 è pendente un ricorso contro la decisione dell'autorità cantonale secondo l'articolo 26 LPT concernente l'approvazione di un azzonamento, l'articolo 38a capoverso 2 LPT non si applica all'azzonamento quando il ricorso non porta né a un riesame né ad una correzione materiale parziale della decisione di approvazione oppure se è stato intentato in modo temerario (cpv. 1). Durante il periodo transitorio di cui all'articolo 38a cpv. 2 LPT, possono pertanto essere approvati azzonamenti soltanto se dall'entrata in vigore di detta disposizione (ossia dal 1° maggio 2014) nel Cantone viene dezonata almeno la stessa superficie oppure il dezonamento è effettuato nel quadro della stessa decisione (cpv. 2 lett. a; su queste disposizioni transitorie vedi DTF 142 II 415 consid. 2.1; sentenza 1C 365/2015 del 9 dicembre 2015 consid. 4). Il Tribunale federale ha avuto modo di precisare che l'art. 38a cpv. 2 LPT risponde a un interesse pubblico preponderante e di massima dev'essere applicato immediatamente anche alle cause pendenti dinanzi alle autorità cantonali di ultima istanza, a prescindere dalla formulazione poco
chiara dell'art. 52a cpv. 1 OPT (DTF 141 II 393 consid. 2 e 3 pag. 396 segg.).

Secondo l'art. 52a cpv. 2 OPT, durante il periodo transitorio di cui all'art. 38a cpv. 2 LPT possono essere approvati azzonamenti soltanto se, dall'entrata in vigore della disposizione, nel Cantone viene dezonata almeno la stessa superficie oppure il dezonamento è effettuato nel quadro della stessa decisione (lett. a), sono delimitate zone destinate a utilizzazioni pubbliche nelle quali il cantone pianifica la realizzazione di infrastrutture molto importanti e urgenti (lett. b), oppure sono delimitate altre zone d'importanza cantonale che si rivelano urgentemente necessarie e se, in sede di approvazione di cui all'art. 26 LPT, è stata definita e cautelata la superficie da dezonare; l'obbligo di dezonamento decade se, secondo il piano direttore, non è necessario adempiervi (lett. c).

2.3. La Corte cantonale ha rilevato che in concreto l'azzonamento residenziale dei tre fondi era stato previsto nel piano regolatore approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione del 18 maggio 1977, nella quale si ribadiva che secondo l'art. 35 cpv. 1 lett. b LPT i comuni erano tenuti a elaborare piani d'utilizzazione conformi ai principi della pianificazione del territorio al più tardi entro il 31 dicembre 1987. Ha osservato che per quelli esistenti prima dell'entrata in vigore della LPT, la legge non ne ha previsto l'abrogazione, nemmeno laddove essi non erano conformi ai relativi principi (cfr. art. 35 cpv. 3 LPT). Entro il 31 dicembre 1987, doveva tuttavia essere esaminata la loro conformità col diritto federale e, se del caso, essere posti in consonanza con esso, laddove la riduzione di zone edificabili sovradimensionate assumeva primaria importanza. Ne ha dedotto che in ogni modo, in assenza di un siffatto esame, la decorrenza del termine di cui all'art. 35 cpv. 1 lett. b LTP ha comportato, per effetto della forza derogatoria del diritto federale, che per quanto concerne la delimitazione della zona edificabile i piani di utilizzazione del vecchio regime hanno perso la loro validità dal 1° gennaio 1988. A partire da questa
data, la zona edificabile comprendeva il "comprensorio già largamente edificato" fino all'allestimento di un piano di utilizzazione conforme ai principi della LPT.

2.4. Ha stabilito che il PR approvato nel 1977 ha perso la sua validità per quanto attiene alla delimitazione delle zone edificabili il 1° gennaio 1988, ciò che il Comune non contestava. Non ha per contro condiviso la tesi del Comune secondo cui la variante relativa al fondo n. 5644, approvata dal Governo con risoluzione del 3 novembre 1987 che l'attribuiva alla zona AP/EP - magazzini per materiale linea, avrebbe decretato il suo carattere edificabile, ritenuto che la scadenza del termine di cui all'art. 35 cpv. 1 lett. b LPT comportava la decadenza dei PR non conformi alla LPT, inclusi i relativi adattamenti e modifiche. Ha poi ricordato ch'essa, nella sua decisione del 7 novembre 2002 (incarto n. 90.2001.82 consid. 4.4), aveva già stabilito che il piano regolatore di Bellinzona, approvato dal Consiglio di Stato il 16 ottobre 2001, era il primo a poter essere ritenuto conforme alla LPT.
Riguardo agli azzonamenti previsti da quest'ultimo PR, ha osservato ch'esso prevedeva l'assegnazione della parte ad ovest di via dei Gaggini del fondo n. 5644 alla zona C residenziale semi-intensiva e di quella ad est, unitamente all'intero fondo n. 49, alla zona EP n. 671 Swisscom. Anche il fondo n. 4758 veniva attribuito alla Zona C residenziale semi-intensiva. In sede di approvazione il Consiglio di Stato ha tuttavia negato la sanzione a gran parte delle zone edificabili ubicate lungo gli assi stradali principali per motivi attinenti all'applicazione della OIF. Secondo il suo allegato 31 rientravano in questi comparti anche il fondo n. 49, circa 3/4 di quello n. 5644 e la fascia profonda circa 45 m da via Tatti del fondo n. 4758. Ha quindi ritenuto manifesto che l'azzonamento di 3/4 del fondo n. 5644 non è stato approvato, vuoi perché inserito in zona C, esposta a inquinamento fonico, vuoi perché, per la parte inserita in zona EP, il Governo, in evasione del ricorso presentato dall'allora proprietaria, aveva richiesto l'elaborazione di una variante, motivo per cui è stato attribuito nei comparti non approvati di cui all'allegato 31, ciò che vale pure per la fascia profonda circa 45 m a contatto con via Tatti del fondo n. 4758,
inserita in zona C e riportata nell'allegato 31.

Ha ritenuto più delicata l'analisi del regime pianificatorio relativo al fondo n. 49, che secondo il piano delle attrezzature pubbliche e relativo allegato delle NAPR, adottato dal Consiglio comunale il 6 luglio 1999, risultava vincolato come EP n. 671 Swisscom, con un indice di edificabilità pari a 4, un'area verde del 30 % e un'altezza di 16.50 m. Interpretando la risoluzione governativa del 16 ottobre 2001, la Corte cantonale ha concluso che la sua inclusione nell'allegato 31 sarebbe frutto di una svista, motivo per cui con detta risoluzione l'unico azzonamento approvato, rispettivamente l'unica valida attribuzione alla zona edificabile era quella relativa al fondo n. 49, la pianificazione successiva, sospesa a più riprese, non avendo mutato questa situazione.

2.5. I giudici cantonali hanno quindi ritenuto che fino all'attribuzione dei fondi n. 49 e n. 5644 alla zona amministrativa Tatti (AT), rispettivamente alla zona residenziale Tatti (RT), e fino all'inserimento della fascia del fondo n. 4758 a contatto con via Tatti in zona residenziale semi-intensiva C, operati con la nota variante, solo il fondo n. 49 possedeva la qualità di superficie edificabile, mentre le porzioni dei fondi n. 5644 e n. 4758, per circa complessivi 13'000 m2, attribuite dal piano regolatore approvato nel 1977 alla zona residenziale, l'hanno definitivamente persa il 1° gennaio 1988. Hanno aggiunto che, anche nell'ipotesi sostenuta dal Comune secondo cui i fondi appartenessero al "comprensorio già largamente edificato" ai sensi dell'art. 36 cpv. 3 LPT, fattispecie peraltro non ravvisabile anche perché la delimitazione delle zone sussidiarie dell'art. 36 cpv. 3 LPT sarebbe terminata con l'entrata in vigore del piano d'utilizzazione conforme ai principi della LPT, ossia in concreto al 16 ottobre 2001 con la risoluzione di approvazione governativa che ha nondimeno negato la sanzione all'azzonamento (edificabile) previsto per i due fondi.
La Corte cantonale ha accertato che al 1° maggio 2014 la variante litigiosa era pendente per approvazione, per cui è applicabile l'art. 38a LPT e di conseguenza ogni nuovo azzonamento può essere approvato unicamente se è compensato con un dezonamento di una superficie equivalente nel Cantone. Ha ritenuto che gli atti della variante, elaborati prima dell'entrata in vigore di questa modifica, non affrontano questo aspetto, né si è in presenza di una delle fattispecie previste dall'art. 52a cpv. 2 lett. b e c OPT; l'ampliamento della zona edificabile, anche se riferibile solo ai fondi n. 5644 e 4758 per una superficie complessiva di circa 13'000 m2, non può quindi essere avallato, siccome non risulta che verrebbe compensato.

3.

3.1. Il ricorrente, prevalendosi della sua autonomia, fa valere che le autorità di ricorso non avrebbero applicato correttamente il diritto materiale determinante, segnatamente gli art. 15 , 36 cpv. 2 , 38a LPT e 52a cpv. 2 lett. b e c OPT. Con particolare riguardo a queste due ultime norme, disattende che se invero dispone di un'importante autonomia nel definire il contenuto del PR e nella delimitazione di nuove zone edificabili, esso deve nondimeno rispettare le esigenze imposte dal diritto federale, segnatamente quelle degli art. 38a LPT e 52a OPT: non gli è pertanto possibile aumentare le zone edificabili senza procedere a dezonarne almeno la stessa superficie nel quadro della stessa decisione (DTF 142 II 415 consid. 2 e 3 pag. 421 seg.). Ora, il ricorrente neppure sostiene d'aver proceduto in tal senso. In siffatte circostanze, la critica mossa alla Corte cantonale d'aver sostituito il suo apprezzamento a quello del Comune e d'aver pertanto leso l'art. 2 cpv. 3 LPT, secondo cui le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine di apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti, è chiaramente priva di fondamento, constatato ch'essa ha semplicemente applicato,
correttamente, il diritto federale, senza quindi nessuna violazione sia del principio di proporzionalità sia del divieto dell'arbitrio.

3.2. Certo, il ricorrente si diffonde sulla cronologia dei progetti di PR insistendo sul fatto che con la risoluzione del 16 ottobre 2001 il Consiglio di Stato non avrebbe voluto escludere i terreni in esame dalla zona edificabile, considerato che si trattava essenzialmente di problematiche legate all'OIF. Precisa, che in seguito è stata allestita una perizia fonica tuttavia ritenuta non conclusiva dal Governo, che con risoluzione del 21 dicembre 2004 non ha quindi approvato il nuovo azzonamento, scelta confermata su ricorso del Comune dall'allora Tribunale della pianificazione. Sottolinea poi che con risoluzione del 19 settembre 2007 il Governo, riguardo alle particelle in esame, rilevava che la loro pianificazione doveva essere formalmente coordinata con il progetto di semisvincolo autostradale. Questi accenni sono ininfluenti: decisivo essendo il fatto che quelle più estese, prima dell'entrata in vigore delle nuove norme federali, non erano attribuite alla zona edificabile.

Il Comune richiama poi il Masterplan del 2009, che dimostrerebbe la volontà delle parti di porre basi qualitative per future costruzioni, il piano di indirizzo del 2010, una Convenzione tra il Cantone e il Comune dell'ottobre 2011 per giungere a una variante di piano regolatore condivisa, il nuovo piano di indirizzo del 2012, un progetto di C.B.________ e infine l'adozione, il 14 ottobre 2013, da parte del Legislativo comunale della variante di piano regolatore confermata su referendum nella votazione popolare del 9 febbraio 2014. Ciò nulla muta al fatto che prima il Governo, adito con due ricorsi, e la Corte cantonale poi, rettamente, non hanno approvato la variante, che rientra manifestamente nel campo di applicazione degli art. 38a LPT e 52a OPT. Il rilievo che sarebbe difficile immaginare la non edificabilità per la parte rimanente, non edificata, della particella n. 5644 e quella dei restanti circa 4'000 m2 della n. 4758, non approvata dal Consiglio di Stato, poiché comprometterebbe un'edificabilità razionale e armoniosa dell'intero fondo, non impone chiaramente di non applicare dette norme nel caso di specie.

Al riguardo giova del resto rilevare che la Corte cantonale, come già in precedenti cause concernenti il Cantone Ticino, ha correttamente applicato le nuove norme federali (sentenze 1C 541/2016 del 27 febbraio 2017 consid. 2 e 3 e 1C 386/2015 dell'8 dicembre 2015 consid. 2, vedi anche sentenza 1C 490/2014 del 27 ottobre 2015 consid. 2.3 e 3).

Anche l'assunto ricorsuale secondo cui si tratterrebbe di una superficie complessiva di "soli" circa 13'200 m2 non è decisivo, ricordato il noto sovradimensionamento delle zone edificabili nel Cantone Ticino (DTF 143 II 588 consid. 2.6 pag. 595; 141 II 393 consid. 3 pag. 399).
Neppure l'accenno a una disparità di trattamento con fondi attigui regge, visto ch'essi sono stati attribuiti alla zona edificabile prima dell'entrata in vigore delle menzionate norme federali.

3.3. La Corte cantonale ha stabilito che all'epoca determinante solo la particella n. 49 possedeva la qualità di superficie edificabile, motivo per cui tale destinazione, sulla quale si diffonde il ricorso, non è litigiosa.

Il ricorrente osserva che nel Comune la zona edificabile delimitata dal piano regolatore del 1973 è decaduta dal 1° gennaio 1988, deducendone che secondo l'art. 36 cpv. 3 LPT, in tale ipotesi, il comprensorio già largamente edificato varrebbe quale zona edificabile per quanto solo "provvisoria". Adduce che si tratterrebbe di un cosiddetto spazio vuoto tra le costruzioni ("Baulücke"; sul tema vedi DTF 132 II 218 consid. 4.2 pag. 223; 131 II 728 consid. 2.1-2.4) e che la variante, chiudendo tali spazi, perseguirebbe anche lo scopo di densificare gli insediamenti. Al riguardo si limita tuttavia a richiamare sentenze precedenti all'entrata in vigore delle citate nuove norme federali, senza tentare di spiegare perché nella fattispecie si potrebbe rinunciare a dezonare almeno la superficie in questione. Con riferimento all'applicazione delle nuove norme federali, il ricorrente osserva soltanto, in maniera invero speciosa, che gli azzonamenti sarebbero stati sospesi da parte del Governo.
Il Comune sostiene poi, a torto, che la conclusione della Corte cantonale, secondo cui solo la particella n. 49 possedeva la qualità di superficie edificabile mentre le altre l'avevano persa il 1° gennaio 1988, sarebbe sproporzionata, perché per lo meno avrebbe dovuto essere approvata la variante in esame limitatamente a questo fondo. La destinazione pianificatoria di detta particella dovrà se del caso essere esaminata definitivamente nel contesto di una domanda di costruzione.

Insistendo sul fatto che le autorità cantonali non avrebbero mai dubitato della vocazione edilizia dei fondi interessati dalla causa in un comprensorio già largamente edificato, il ricorrente disattende che, prima dell'entrata in vigore delle nuove citate norme federali, questi fondi non erano stati definitivamente attributi alla zona edificabile, ciò che era decisivo. La generica critica di un accertamento inesatto dei fatti in tale ambito (art. 97 LTF) è quindi priva di consistenza, ritenuto del resto che gli accertamenti di fatto posti a fondamento dell'impugnato giudizio non sono contestati con la necessaria motivazione qualificata (DTF 143 I 377 consid. 1.2 pag. 380; 143 V 19 consid. 2.2 pag. 23) e neppure risultano essere arbitrari (su questa nozione vedi DTF 144 III 145 consid. 2), per cui sono vincolanti per il Tribunale federale (art. 97 cpv. 1 e 105 cpv. 1 LTF).

4.
In quanto ammissibile il ricorso dev'essere pertanto respinto. Non si prelevano spese giudiziarie (art. 66 cpv. 4 LTF).

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.

2.
Non si prelevano spese giudiziarie.

3.
Comunicazione alle parti, rispettivamente al loro patrocinatore, al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.

Losanna, 5 novembre 2018

In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero

Il Presidente: Merkli

Il Cancelliere: Crameri

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 38^a Disposizioni transitorie della modifica del 15 giugno 2012 - 1 I Cantoni adattano i propri piani direttori ai requisiti di cui agli articoli 8 e 8a capoverso 1 entro cinque anni dall'entrata in vigore della modifica del 15 giugno 2012.
¹	I Cantoni adattano i propri piani direttori ai requisiti di cui agli articoli 8 e 8a capoverso 1 entro cinque anni dall'entrata in vigore della modifica del 15 giugno 2012.
²	Fino all'approvazione dell'adattamento del piano direttore da parte del Consiglio federale non è consentito al Cantone interessato di aumentare la superficie complessiva delle zone edificabili delimitate con decisione passata in giudicato.
³	Scaduto il termine di cui al capoverso 1, non è ammessa la delimitazione di nuove zone edificabili finché il Cantone interessato non ha ottenuto l'approvazione dell'adattamento del piano direttore da parte del Consiglio federale.
⁴	I Cantoni disciplinano entro cinque anni dall'entrata in vigore della modifica del 15 giugno 2012 un'adeguata compensazione di vantaggi e svantaggi rilevanti secondo i requisiti dell'articolo 5.
⁵	Scaduto il termine di cui al capoverso 4, non è ammessa la delimitazione di nuove zone edificabili finché il Cantone interessato non dispone di un'adeguata compensazione secondo i requisiti dell'articolo 5. Il Consiglio federale designa tali Cantoni dopo averli sentiti.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 86 Autorità inferiori in generale - 1 Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
¹	Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
^a	del Tribunale amministrativo federale;
^b	del Tribunale penale federale;
^c	dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva;
^d	delle autorità cantonali di ultima istanza, sempreché non sia ammissibile il ricorso al Tribunale amministrativo federale.
²	I Cantoni istituiscono tribunali superiori che giudicano quali autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale, in quanto un'altra legge federale non preveda che le decisioni di altre autorità giudiziarie sono impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
³	Per le decisioni di carattere prevalentemente politico i Cantoni possono istituire quale autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale un'autorità diversa da un tribunale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 100 Ricorso contro decisioni - 1 Il ricorso contro una decisione deve essere depositato presso il Tribunale federale entro 30 giorni dalla notificazione del testo integrale della decisione.
¹	Il ricorso contro una decisione deve essere depositato presso il Tribunale federale entro 30 giorni dalla notificazione del testo integrale della decisione.
²	Il termine è di dieci giorni per i ricorsi contro le decisioni:
^a	delle autorità cantonali di vigilanza in materia di esecuzione e fallimento;
^b	nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale e dell'assistenza amministrativa internazionale in materia fiscale;
^c	in materia di ritorno di un minore secondo la Convenzione europea del 20 maggio 198090 sul riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia di affidamento di minori e sul ristabilimento dell'affidamento oppure secondo la Convenzione del 25 ottobre 198091 sugli aspetti civili del rapimento internazionale di minori;
^d	del Tribunale federale dei brevetti in materia di rilascio di una licenza secondo l'articolo 40d della legge del 25 giugno 195493 sui brevetti.
³	Il termine è di cinque giorni per i ricorsi contro le decisioni:
^a	delle autorità cantonali di vigilanza in materia di esecuzione e fallimento pronunciate nell'ambito dell'esecuzione cambiaria;
^b	dei Governi cantonali su ricorsi concernenti votazioni federali.
⁴	Il termine è di tre giorni per i ricorsi contro le decisioni dei Governi cantonali su ricorsi concernenti le elezioni al Consiglio nazionale.
⁵	Per i ricorsi concernenti conflitti di competenza tra due Cantoni, il termine decorre al più tardi dal giorno in cui in ciascun Cantone sono state pronunciate decisioni impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
⁶	...94
⁷	Il ricorso per denegata o ritardata giustizia può essere interposto in ogni tempo.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
^a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 50 - 1 L'autonomia comunale è garantita nella misura prevista dal diritto cantonale.
¹	L'autonomia comunale è garantita nella misura prevista dal diritto cantonale.
²	Nell'ambito del suo agire, la Confederazione tiene conto delle possibili conseguenze per i Comuni.
³	La Confederazione prende in considerazione la particolare situazione delle città, degli agglomerati e delle regioni di montagna.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 106 Applicazione del diritto - 1 Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
¹	Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
²	Esamina la violazione di diritti fondamentali e di disposizioni di diritto cantonale e intercantonale soltanto se il ricorrente ha sollevato e motivato tale censura.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 105 Fatti determinanti - 1 Il Tribunale federale fonda la sua sentenza sui fatti accertati dall'autorità inferiore.
¹	Il Tribunale federale fonda la sua sentenza sui fatti accertati dall'autorità inferiore.
²	Può rettificare o completare d'ufficio l'accertamento dei fatti dell'autorità inferiore se è stato svolto in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'articolo 95.
³	Se il ricorso è diretto contro una decisione d'assegnazione o rifiuto di prestazioni pecuniarie dell'assicurazione militare o dell'assicurazione contro gli infortuni, il Tribunale federale non è vincolato dall'accertamento dei fatti operato dall'autorità inferiore.96

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 95 Diritto svizzero - Il ricorrente può far valere la violazione:
^a	del diritto federale;
^b	del diritto internazionale;
^c	dei diritti costituzionali cantonali;
^d	delle disposizioni cantonali in materia di diritto di voto dei cittadini e di elezioni e votazioni popolari;
^e	del diritto intercantonale.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 8^a Contenuto del piano direttore nell'ambito degli insediamenti - 1 Nell'ambito degli insediamenti, il piano direttore indica in particolare:
¹	Nell'ambito degli insediamenti, il piano direttore indica in particolare:
^a	le dimensioni complessive delle superfici insediative, la loro distribuzione nel Cantone e le misure atte a garantire il coordinamento regionale della loro espansione;
^b	le misure volte ad assicurare il coordinamento fra gli insediamenti e i trasporti, nonché un'urbanizzazione razionale che permetta di risparmiare superfici;
^c	le misure finalizzate a uno sviluppo degli insediamenti centripeto e di elevata qualità;
^d	le misure volte ad assicurare la conformità delle zone edificabili alle condizioni di cui all'articolo 15; e
^e	le misure volte a rafforzare il rinnovamento degli insediamenti.
²	e 3...29

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 15 Zone edificabili - 1 Le zone edificabili vanno definite in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per 15 anni.
¹	Le zone edificabili vanno definite in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per 15 anni.
²	Le zone edificabili sovradimensionate devono essere ridotte.
³	L'ubicazione e le dimensioni delle zone edificabili vanno coordinate al di là dei confini comunali, rispettando gli scopi e i principi della pianificazione del territorio. In particolare occorre conservare le superfici per l'avvicendamento delle colture e rispettare la natura e il paesaggio.
⁴	Un terreno può essere assegnato a una zona edificabile se:
^a	è idoneo all'edificazione;
^b	sarà prevedibilmente necessario all'edificazione, urbanizzato ed edificato entro 15 anni, anche in caso di sfruttamento coerente delle riserve interne d'utilizzazione delle zone edificabili esistenti;
^c	le superfici coltive non sono frazionate;
^d	la sua disponibilità è garantita sul piano giuridico; e
^e	l'assegnazione consente di attuare quanto disposto nel piano direttore.
⁵	La Confederazione e i Cantoni elaborano congiuntamente direttive tecniche per l'assegnazione di terreni alle zone edificabili, segnatamente per il calcolo del fabbisogno di tali zone.

SR 700.1 Ordinanza del 28 giugno 2000 sulla pianificazione del territorio (OPT) OPT Art. 52^a Disposizioni transitorie della modifica del 2 aprile 2014
¹	Se al momento dell'entrata in vigore della modifica del 2 aprile 2014 è pendente un ricorso contro la decisione dell'autorità cantonale secondo l'articolo 26 LPT concernente l'approvazione di un azzonamento, l'articolo 38a capoverso 2 LPT non si applica all'azzonamento quando il ricorso non porta né ad un riesame né ad una correzione materiale parziale della decisione di approvazione oppure se è stato intentato in modo temerario.
²	Durante il periodo transitorio di cui all'articolo 38a capoverso 2 LPT possono essere approvati azzonamenti soltanto se:
^a	dall'entrata in vigore della presente disposizione, nel Cantone viene dezonata almeno la stessa superficie oppure il dezonamento è effettuato nel quadro della stessa decisione;
^b	sono delimitate zone destinate a utilizzazioni pubbliche nelle quali il Cantone pianifica la realizzazione di infrastrutture molto importanti e urgenti; oppure
^c	sono delimitate altre zone d'importanza cantonale che si rivelano urgentemente necessarie e se, in sede di approvazione di cui all'articolo 26 LPT, è stata definita e cautelata la superficie da dezonare; l'obbligo di dezonamento decade se, secondo il piano direttore, non è necessario adempiervi.
³	Nei Cantoni che hanno delegato completamente ai Comuni la competenza di stabilire le zone di pianificazione (art. 27 LPT), tale competenza spetta anche al governo cantonale fino all'approvazione dell'adattamento del piano direttore secondo l'articolo 38a capoverso 2 LPT.
⁴	La competenza per la soppressione e la proroga delle zone di pianificazione già stabilite secondo il capoverso 3 continua a spettare al governo cantonale anche dopo l'approvazione dell'adattamento del piano direttore.
⁵	Alla scadenza del termine fissato, i Cantoni designati secondo l'articolo 38a capoverso 5 secondo periodo LPT figureranno in un allegato alla presente ordinanza.
⁶	Finché il piano direttore, inclusi gli oggetti designati secondo l'articolo 32b lettera f, non è stato approvato dalla Confederazione, ma al massimo per cinque anni dall'entrata in vigore della presente modifica, il governo cantonale può stabilire provvisoriamente con decisione semplice l'elenco dei monumenti culturali di importanza cantonale.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 26 Approvazione dei piani d'utilizzazione da parte dell'autorità cantonale - 1 Un'autorità cantonale approva i piani d'utilizzazione e le loro modificazioni.
¹	Un'autorità cantonale approva i piani d'utilizzazione e le loro modificazioni.
²	Essa esamina se sono conformi con i piani direttori cantonali approvati dal Consiglio federale.
³	I piani d'utilizzazione diventano vincolanti approvati che siano dall'autorità cantonale.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 35 - 1 I Cantoni provvedono affinché:
¹	I Cantoni provvedono affinché:
^a	...
^b	i piani d'utilizzazione siano elaborati in tempo utile, o comunque presenti otto anni dopo l'entrata in vigore della legge.
²	...86
³	I piani d'utilizzazione vigenti al momento dell'entrata in vigore della presente legge rimangono validi secondo il diritto cantonale fintanto che non saranno approvati dall'autorità competente.87

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 36 Misure introduttive dei Cantoni - 1 I Cantoni emanano le disposizioni necessarie all'applicazione della legge.
¹	I Cantoni emanano le disposizioni necessarie all'applicazione della legge.
²	Fintanto che il diritto cantonale non avrà designato altre autorità, i governi cantonali sono autorizzati ad emanare ordinamenti provvisori, in particolare a stabilire zone di pianificazione (art. 27) e ad emanare disposizioni restrittive per costruzioni fuori delle zone edificabili (art. 27a).88
³	In assenza di zone edificabili e salvo diversa disposizione del diritto cantonale, il comprensorio già largamente edificato vale quale zona edificabile provvisoria.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 2 Obbligo di pianificare - 1 Confederazione, Cantoni e Comuni elaborano e coordinano le pianificazioni necessarie ai loro compiti d'incidenza territoriale.
¹	Confederazione, Cantoni e Comuni elaborano e coordinano le pianificazioni necessarie ai loro compiti d'incidenza territoriale.
²	Essi tengono conto delle incidenze territoriali della loro altra attività.
³	Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 97 Accertamento inesatto dei fatti - 1 Il ricorrente può censurare l'accertamento dei fatti soltanto se è stato svolto in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'articolo 95 e l'eliminazione del vizio può essere determinante per l'esito del procedimento.
¹	Il ricorrente può censurare l'accertamento dei fatti soltanto se è stato svolto in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'articolo 95 e l'eliminazione del vizio può essere determinante per l'esito del procedimento.
²	Se il ricorso è diretto contro una decisione d'assegnazione o rifiuto di prestazioni pecuniarie dell'assicurazione militare o dell'assicurazione contro gli infortuni, può essere censurato qualsiasi accertamento inesatto o incompleto dei fatti giuridicamente rilevanti.87

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.