Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C 403/2017
Urteil vom 4. Dezember 2018
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichter Zünd, Donzallaz, Stadelmann, Haag,
Gerichtsschreiber Brunner.
Verfahrensbeteiligte
1. A.________,
2. B.________,
Beschwerdeführer,
beide vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Roger Brändli,
gegen
Bundesamt für Landwirtschaft.
Gegenstand
Zulagen für verkäste Milch und Fütterung ohne Silage,
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung II,
vom 28. Februar 2017 (B-835/2016).
Sachverhalt:
A.
A.a. A.________ und B.________ sind Milchproduzenten. Sie füttern ihre Kühe ohne Silage. Als Direktlieferanten belieferten sie die von C.________ beherrschte D.________ AG.
A.b. Die Milchgenossenschaft E.________ war eine vorzeitig aus der Milchkontingentierung ausgestiegene Produzenten-Milchverwerter-Organisation. Gemäss einer Grundsatzvereinbarung vom 13. Februar 2006 zwischen C.________ und der Milchgenossenschaft E.________ war Letztere ab Februar 2006 Milchverwerterin, wobei sich C.________ verpflichtet hatte, die Milch im Auftrag und auf Kosten der Milchgenossenschaft E.________ zu verarbeiten.
A.c. Zwischen September 2006 und April 2009 richtete das Bundesamt für Landwirtschaft (hiernach: BLW) die Zulagen für verkäste Milch und Fütterung ohne Silage der Milchgenossenschaft E.________ zur Weiterleitung an ihre Produzenten aus. Den Direktlieferanten der D.________ AG wurden die Zulagen bis Mai 2007 direkt ausgerichtet. Zwischen Juni 2007 und April 2009 wurden die Direktlieferanten der D.________ AG dann ebenfalls über die Milchgenossenschaft E.________ abgerechnet.
A.d. Mitte Mai 2009 wurde bekannt, dass die Milchgenossenschaft E.________ finanzielle Schwierigkeiten hatte. Deshalb richtete das BLW die Zulagen für den Monat Mai 2009 direkt den betroffenen Milchproduzenten aus.
A.e. An ihrer ausserordentlichen Generalversammlung vom 28. Mai 2009 stellte die Milchgenossenschaft E.________ ihre Mitglieder für den freien Milchverkauf ab dem 1. Juni 2009 frei. Ihre Produzenten mussten somit ab diesem Zeitpunkt einen neuen Milchverwerter suchen.
A.f. Im August 2009 unterzeichneten A.________ und B.________ je ein "Bestätigungsblatt über das Vorgehen des Bundesamtes für Landwirtschaft bei der Auszahlung von Zulagen ab Produktionsperiode Mai 2009 (nach dem Entscheid der ausserordentlichen Generalversammlung der Milchgenossenschaft E.________ vom 28. Mai 2009) ". Das Bestätigungsblatt enthielt folgenden Text:
"Zulagen Produktionsperiode Mai 2009
Ich habe davon Kenntnis genommen, dass mir die im Begleitschreiben vom 6. August 2009 aufgeführten Zulagen der Produktionsperiode Mai 2009 durch das BLW direkt ausbezahlt werden und die D.________ AG bzw. die Milchgenossenschaft E.________ bei der Milchgeldzahlung der Produktionsperiode Mai 2009 eine entsprechende Korrektur in gleicher Höhe vornehmen wird.
Zulagen ab Produktionsperiode Juni 2009
Ich habe davon Kenntnis genommen, dass das BLW ab Produktionsperiode Juni 2009 die Zulage für verkäste Milch und für Fütterung ohne Silage meinem jeweiligen Milchverwerter überweist. Der Milchverwerter ist gemäss Artikel 6
SR 916.350.2 Ordonnance du 25 juin 2008 concernant les suppléments et l'enregistrement des données dans le domaine du lait (Ordonnance sur le soutien du prix du lait, OSL) - Ordonnance sur le soutien du prix du lait OSL Art. 6 Obligation faite à l'utilisateur de lait de verser les suppléments et de tenir une comptabilité - Les utilisateurs de lait sont tenus: |
|
a | de verser les suppléments visés aux art. 1c et 2 aux producteurs auxquels ils ont acheté le lait transformé en fromage, dans le délai d'un mois; et |
b | de les présenter séparément dans les comptes portant sur l'achat du lait et de tenir une comptabilité permettant de vérifier les contributions qu'ils ont reçues et versées au titre des suppléments. |
A.________ und B.________ gaben jeweils die D.________ AG als ihre Milchverwerterin an. Entsprechend richtete das BLW die Zulagen für verkäste Milch und Fütterung ohne Silage für den Zeitraum von Juni 2009 bis Oktober 2011 der D.________ AG zur Weiterleitung an A.________ und B.________ aus.
Die D.________ AG leitete diese Zulagen nicht bzw. nicht vollumfänglich an A.________ und B.________ weiter.
A.g. Über die Milchgenossenschaft E.________ wurde mit Wirkung ab 7. Januar 2011 der Konkurs eröffnet; die Löschung von Amtes wegen erfolgte am 13. Oktober 2014.
Über die D.________ AG wurde mit Wirkung ab 8. Februar 2012 der Konkurs eröffnet.
A.h. Mit Schreiben vom 26. Februar 2015 an das Bundesamt für Landwirtschaft (BLW) machten A.________ und B.________ geltend, der Bund trage das Risiko dafür, dass die D.________ AG ihnen die zwischen Frühjahr 2009 und Oktober 2011 erhaltenen Zulagen nicht weitergegeben habe und ersuchten das BLW um Stellungnahme bzw. Bestätigung, dass für die nicht weitergeleiteten Zulagen nach wie vor ein Erfüllungsanspruch bestehe.
A.i. Mit Schreiben vom 24. März 2015 teilte das BLW A.________ und B.________ mit, dass diese ihm gegenüber keinen Erfüllungsanspruch auf Ausrichtung der nicht erhaltenen Zulagen hätten. Das Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung (WBF) habe am 2. Oktober 2012 eine von Milchproduzenten der D.________ AG eingereichte Aufsichtsbeschwerde abgewiesen und festgehalten, dass das Bundesamt seine Aufsichtspflicht sachgerecht wahrgenommen habe.
A.j. Mit Schreiben vom 13. August 2015 ersuchten A.________ und B.________ das BLW um eine erneute Prüfung der Angelegenheit. Es gehe nicht um ein Fehlverhalten des Bundes oder um Schadenersatz. Vielmehr gehe es nur um die Frage, wer das Risiko trage, wenn die vom Bund an den Milchverwerter ausbezahlten Zulagen nicht beim Produzenten ankämen. Sie seien der Ansicht, der Produzent habe gegenüber dem Bund als Schuldner solange einen Erfüllungsanspruch auf die Zulagen, bis das Geld eingetroffen sei.
A.k. Mit Schreiben vom 2. September 2015 teilte das BLW A.________ und B.________ mit, dass der Erfüllungsanspruch des Milchproduzenten erlösche, sobald die Zulagen an den Milchverwerter ausbezahlt seien. Damit sichergestellt werde, dass die Zulagen beim Produzenten ankämen, sehe die Milchpreisstützungsverordnung eine Aufsichtspflicht des BLW vor. Dieses habe unmittelbar nach Bekanntwerden der finanziellen Schwierigkeiten der Milchgenossenschaft E.________ Mitte Mai 2009 reagiert und die Zulagen für den Monat Mai 2009 direkt den Milchproduzenten ausgerichtet. Ab Juni 2009 habe sie die Zulagen mit dem schriftlichen Einverständnis der Produzenten an die D.________ AG ausbezahlt. Das BLW sei erstmals im Oktober 2011 über massive Ausstände der D.________ AG betreffend Milchgeldzahlungen informiert worden und habe die Zulagen ab diesem Zeitpunkt direkt an die Produzenten ausgerichtet. Zwischen Juni 2009 und Oktober 2011 hätten A.________ und B.________ nie mitgeteilt, dass sie die Zulagen nicht erhalten hätten.
A.l. Mit Schreiben vom 7. September 2015 ersuchten A.________ und B.________ das BLW um Erlass einer anfechtbaren Verfügung, falls es weiterhin daran festhalten sollte, dass ihr Erfüllungsanspruch auf Ausrichtung der Zulagen erloschen sei.
B.
Mit Verfügung vom 8. Januar 2016 stellte das BLW fest, dass A.________ und B.________ für den Zeitraum von Juni 2009 bis Oktober 2011 ihm gegenüber keinen Erfüllungsanspruch auf Ausrichtung der Zulagen für verkäste Milch und Fütterung ohne Silage hätten. Eine gegen die Verfügung erhobene Beschwerde wies das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 28. Februar 2017 ab.
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 1. Mai 2017 beantragen A.________ und B.________ die Aufhebung des vorinstanzlichen Urteils. Es sei festzustellen, dass sie für den Zeitraum von Juni 2009 bis Oktober 2011 gegenüber dem BLW einen Erfüllungsanspruch auf Ausrichtung der Zulagen für verkäste Milch und für Fütterung ohne Silage hätten.
Während das Bundesverwaltungsgericht auf Vernehmlassung verzichtet, beantragt das BLW die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Mit Eingabe vom 16. August 2017 reichten A.________ und B.________ eine abschliessende Stellungnahme ein.
Erwägungen:
1.
1.1. Angefochten ist ein Endentscheid des Bundesverwaltungsgerichts in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts, die unter keinen Ausschlussgrund gemäss Art. 83
SR 916.350.2 Ordonnance du 25 juin 2008 concernant les suppléments et l'enregistrement des données dans le domaine du lait (Ordonnance sur le soutien du prix du lait, OSL) - Ordonnance sur le soutien du prix du lait OSL Art. 6 Obligation faite à l'utilisateur de lait de verser les suppléments et de tenir une comptabilité - Les utilisateurs de lait sont tenus: |
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a | de verser les suppléments visés aux art. 1c et 2 aux producteurs auxquels ils ont acheté le lait transformé en fromage, dans le délai d'un mois; et |
b | de les présenter séparément dans les comptes portant sur l'achat du lait et de tenir une comptabilité permettant de vérifier les contributions qu'ils ont reçues et versées au titre des suppléments. |
SR 916.350.2 Ordonnance du 25 juin 2008 concernant les suppléments et l'enregistrement des données dans le domaine du lait (Ordonnance sur le soutien du prix du lait, OSL) - Ordonnance sur le soutien du prix du lait OSL Art. 6 Obligation faite à l'utilisateur de lait de verser les suppléments et de tenir une comptabilité - Les utilisateurs de lait sont tenus: |
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a | de verser les suppléments visés aux art. 1c et 2 aux producteurs auxquels ils ont acheté le lait transformé en fromage, dans le délai d'un mois; et |
b | de les présenter séparément dans les comptes portant sur l'achat du lait et de tenir une comptabilité permettant de vérifier les contributions qu'ils ont reçues et versées au titre des suppléments. |
SR 916.350.2 Ordonnance du 25 juin 2008 concernant les suppléments et l'enregistrement des données dans le domaine du lait (Ordonnance sur le soutien du prix du lait, OSL) - Ordonnance sur le soutien du prix du lait OSL Art. 6 Obligation faite à l'utilisateur de lait de verser les suppléments et de tenir une comptabilité - Les utilisateurs de lait sont tenus: |
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a | de verser les suppléments visés aux art. 1c et 2 aux producteurs auxquels ils ont acheté le lait transformé en fromage, dans le délai d'un mois; et |
b | de les présenter séparément dans les comptes portant sur l'achat du lait et de tenir une comptabilité permettant de vérifier les contributions qu'ils ont reçues et versées au titre des suppléments. |
SR 916.350.2 Ordonnance du 25 juin 2008 concernant les suppléments et l'enregistrement des données dans le domaine du lait (Ordonnance sur le soutien du prix du lait, OSL) - Ordonnance sur le soutien du prix du lait OSL Art. 6 Obligation faite à l'utilisateur de lait de verser les suppléments et de tenir une comptabilité - Les utilisateurs de lait sont tenus: |
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a | de verser les suppléments visés aux art. 1c et 2 aux producteurs auxquels ils ont acheté le lait transformé en fromage, dans le délai d'un mois; et |
b | de les présenter séparément dans les comptes portant sur l'achat du lait et de tenir une comptabilité permettant de vérifier les contributions qu'ils ont reçues et versées au titre des suppléments. |
SR 916.350.2 Ordonnance du 25 juin 2008 concernant les suppléments et l'enregistrement des données dans le domaine du lait (Ordonnance sur le soutien du prix du lait, OSL) - Ordonnance sur le soutien du prix du lait OSL Art. 6 Obligation faite à l'utilisateur de lait de verser les suppléments et de tenir une comptabilité - Les utilisateurs de lait sont tenus: |
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a | de verser les suppléments visés aux art. 1c et 2 aux producteurs auxquels ils ont acheté le lait transformé en fromage, dans le délai d'un mois; et |
b | de les présenter séparément dans les comptes portant sur l'achat du lait et de tenir une comptabilité permettant de vérifier les contributions qu'ils ont reçues et versées au titre des suppléments. |
1.2. Feststellungsbegehren sind subsidiär zu Leistungsbegehren und nur zulässig, wenn daran ein schutzwürdiges Feststellungsinteresse besteht. Zudem kann ein Feststellungsantrag nicht abstrakte, theoretische Rechtsfragen zum Gegenstand haben, sondern nur konkrete Rechte oder Pflichten (vgl. BGE 137 II 199 E. 6.5 S. 218; 126 II 300 E. 2c S. 303).
Gegenstand des vorinstanzlichen Urteils ist eine Feststellungsverfügung des BLW. Die Vorinstanz räumt ein, dass die Beschwerdeführer die Ausrichtung der umstrittenen Zulagen mittels eines Leistungsbegehrens gegenüber dem BLW hätten verlangen können. Dennoch gingen sowohl das BLW als auch die Vorinstanz übereinstimmend davon aus, die Beschwerdeführer hätten ein schutzwürdiges Feststellungsinteresse im Sinne von Art. 25 Abs. 2
SR 916.350.2 Ordonnance du 25 juin 2008 concernant les suppléments et l'enregistrement des données dans le domaine du lait (Ordonnance sur le soutien du prix du lait, OSL) - Ordonnance sur le soutien du prix du lait OSL Art. 6 Obligation faite à l'utilisateur de lait de verser les suppléments et de tenir une comptabilité - Les utilisateurs de lait sont tenus: |
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a | de verser les suppléments visés aux art. 1c et 2 aux producteurs auxquels ils ont acheté le lait transformé en fromage, dans le délai d'un mois; et |
b | de les présenter séparément dans les comptes portant sur l'achat du lait et de tenir une comptabilité permettant de vérifier les contributions qu'ils ont reçues et versées au titre des suppléments. |
SR 916.350.2 Ordonnance du 25 juin 2008 concernant les suppléments et l'enregistrement des données dans le domaine du lait (Ordonnance sur le soutien du prix du lait, OSL) - Ordonnance sur le soutien du prix du lait OSL Art. 6 Obligation faite à l'utilisateur de lait de verser les suppléments et de tenir une comptabilité - Les utilisateurs de lait sont tenus: |
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a | de verser les suppléments visés aux art. 1c et 2 aux producteurs auxquels ils ont acheté le lait transformé en fromage, dans le délai d'un mois; et |
b | de les présenter séparément dans les comptes portant sur l'achat du lait et de tenir une comptabilité permettant de vérifier les contributions qu'ils ont reçues et versées au titre des suppléments. |
SR 916.350.2 Ordonnance du 25 juin 2008 concernant les suppléments et l'enregistrement des données dans le domaine du lait (Ordonnance sur le soutien du prix du lait, OSL) - Ordonnance sur le soutien du prix du lait OSL Art. 6 Obligation faite à l'utilisateur de lait de verser les suppléments et de tenir une comptabilité - Les utilisateurs de lait sont tenus: |
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a | de verser les suppléments visés aux art. 1c et 2 aux producteurs auxquels ils ont acheté le lait transformé en fromage, dans le délai d'un mois; et |
b | de les présenter séparément dans les comptes portant sur l'achat du lait et de tenir une comptabilité permettant de vérifier les contributions qu'ils ont reçues et versées au titre des suppléments. |
SR 916.350.2 Ordonnance du 25 juin 2008 concernant les suppléments et l'enregistrement des données dans le domaine du lait (Ordonnance sur le soutien du prix du lait, OSL) - Ordonnance sur le soutien du prix du lait OSL Art. 6 Obligation faite à l'utilisateur de lait de verser les suppléments et de tenir une comptabilité - Les utilisateurs de lait sont tenus: |
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a | de verser les suppléments visés aux art. 1c et 2 aux producteurs auxquels ils ont acheté le lait transformé en fromage, dans le délai d'un mois; et |
b | de les présenter séparément dans les comptes portant sur l'achat du lait et de tenir une comptabilité permettant de vérifier les contributions qu'ils ont reçues et versées au titre des suppléments. |
2.
Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1
SR 916.350.2 Ordonnance du 25 juin 2008 concernant les suppléments et l'enregistrement des données dans le domaine du lait (Ordonnance sur le soutien du prix du lait, OSL) - Ordonnance sur le soutien du prix du lait OSL Art. 6 Obligation faite à l'utilisateur de lait de verser les suppléments et de tenir une comptabilité - Les utilisateurs de lait sont tenus: |
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a | de verser les suppléments visés aux art. 1c et 2 aux producteurs auxquels ils ont acheté le lait transformé en fromage, dans le délai d'un mois; et |
b | de les présenter séparément dans les comptes portant sur l'achat du lait et de tenir une comptabilité permettant de vérifier les contributions qu'ils ont reçues et versées au titre des suppléments. |
SR 916.350.2 Ordonnance du 25 juin 2008 concernant les suppléments et l'enregistrement des données dans le domaine du lait (Ordonnance sur le soutien du prix du lait, OSL) - Ordonnance sur le soutien du prix du lait OSL Art. 6 Obligation faite à l'utilisateur de lait de verser les suppléments et de tenir une comptabilité - Les utilisateurs de lait sont tenus: |
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a | de verser les suppléments visés aux art. 1c et 2 aux producteurs auxquels ils ont acheté le lait transformé en fromage, dans le délai d'un mois; et |
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a | de verser les suppléments visés aux art. 1c et 2 aux producteurs auxquels ils ont acheté le lait transformé en fromage, dans le délai d'un mois; et |
b | de les présenter séparément dans les comptes portant sur l'achat du lait et de tenir une comptabilité permettant de vérifier les contributions qu'ils ont reçues et versées au titre des suppléments. |
SR 916.350.2 Ordonnance du 25 juin 2008 concernant les suppléments et l'enregistrement des données dans le domaine du lait (Ordonnance sur le soutien du prix du lait, OSL) - Ordonnance sur le soutien du prix du lait OSL Art. 6 Obligation faite à l'utilisateur de lait de verser les suppléments et de tenir une comptabilité - Les utilisateurs de lait sont tenus: |
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a | de verser les suppléments visés aux art. 1c et 2 aux producteurs auxquels ils ont acheté le lait transformé en fromage, dans le délai d'un mois; et |
b | de les présenter séparément dans les comptes portant sur l'achat du lait et de tenir une comptabilité permettant de vérifier les contributions qu'ils ont reçues et versées au titre des suppléments. |
SR 916.350.2 Ordonnance du 25 juin 2008 concernant les suppléments et l'enregistrement des données dans le domaine du lait (Ordonnance sur le soutien du prix du lait, OSL) - Ordonnance sur le soutien du prix du lait OSL Art. 6 Obligation faite à l'utilisateur de lait de verser les suppléments et de tenir une comptabilité - Les utilisateurs de lait sont tenus: |
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a | de verser les suppléments visés aux art. 1c et 2 aux producteurs auxquels ils ont acheté le lait transformé en fromage, dans le délai d'un mois; et |
b | de les présenter séparément dans les comptes portant sur l'achat du lait et de tenir une comptabilité permettant de vérifier les contributions qu'ils ont reçues et versées au titre des suppléments. |
SR 916.350.2 Ordonnance du 25 juin 2008 concernant les suppléments et l'enregistrement des données dans le domaine du lait (Ordonnance sur le soutien du prix du lait, OSL) - Ordonnance sur le soutien du prix du lait OSL Art. 6 Obligation faite à l'utilisateur de lait de verser les suppléments et de tenir une comptabilité - Les utilisateurs de lait sont tenus: |
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a | de verser les suppléments visés aux art. 1c et 2 aux producteurs auxquels ils ont acheté le lait transformé en fromage, dans le délai d'un mois; et |
b | de les présenter séparément dans les comptes portant sur l'achat du lait et de tenir une comptabilité permettant de vérifier les contributions qu'ils ont reçues et versées au titre des suppléments. |
SR 916.350.2 Ordonnance du 25 juin 2008 concernant les suppléments et l'enregistrement des données dans le domaine du lait (Ordonnance sur le soutien du prix du lait, OSL) - Ordonnance sur le soutien du prix du lait OSL Art. 6 Obligation faite à l'utilisateur de lait de verser les suppléments et de tenir une comptabilité - Les utilisateurs de lait sont tenus: |
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a | de verser les suppléments visés aux art. 1c et 2 aux producteurs auxquels ils ont acheté le lait transformé en fromage, dans le délai d'un mois; et |
b | de les présenter séparément dans les comptes portant sur l'achat du lait et de tenir une comptabilité permettant de vérifier les contributions qu'ils ont reçues et versées au titre des suppléments. |
SR 916.350.2 Ordonnance du 25 juin 2008 concernant les suppléments et l'enregistrement des données dans le domaine du lait (Ordonnance sur le soutien du prix du lait, OSL) - Ordonnance sur le soutien du prix du lait OSL Art. 6 Obligation faite à l'utilisateur de lait de verser les suppléments et de tenir une comptabilité - Les utilisateurs de lait sont tenus: |
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a | de verser les suppléments visés aux art. 1c et 2 aux producteurs auxquels ils ont acheté le lait transformé en fromage, dans le délai d'un mois; et |
b | de les présenter séparément dans les comptes portant sur l'achat du lait et de tenir une comptabilité permettant de vérifier les contributions qu'ils ont reçues et versées au titre des suppléments. |
SR 916.350.2 Ordonnance du 25 juin 2008 concernant les suppléments et l'enregistrement des données dans le domaine du lait (Ordonnance sur le soutien du prix du lait, OSL) - Ordonnance sur le soutien du prix du lait OSL Art. 6 Obligation faite à l'utilisateur de lait de verser les suppléments et de tenir une comptabilité - Les utilisateurs de lait sont tenus: |
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a | de verser les suppléments visés aux art. 1c et 2 aux producteurs auxquels ils ont acheté le lait transformé en fromage, dans le délai d'un mois; et |
b | de les présenter séparément dans les comptes portant sur l'achat du lait et de tenir une comptabilité permettant de vérifier les contributions qu'ils ont reçues et versées au titre des suppléments. |
Soweit die Beschwerdeführer in ihrer Stellungnahme vom 16. August 2017 zur Vernehmlassung des BLW dessen (bereits im Urteil der Vorinstanz zitierten) Ausführungen zur Kooperation zwischen der Milchgenossenschaft E.________ und C.________ "mit Nichtwissen" bestreiten, ist darauf nicht einzugehen. Darin liegt keine gesetzeskonform substanziierte Rüge willkürlicher Tatsachenfeststellungen (Art. 42 Abs. 2
SR 916.350.2 Ordonnance du 25 juin 2008 concernant les suppléments et l'enregistrement des données dans le domaine du lait (Ordonnance sur le soutien du prix du lait, OSL) - Ordonnance sur le soutien du prix du lait OSL Art. 6 Obligation faite à l'utilisateur de lait de verser les suppléments et de tenir une comptabilité - Les utilisateurs de lait sont tenus: |
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a | de verser les suppléments visés aux art. 1c et 2 aux producteurs auxquels ils ont acheté le lait transformé en fromage, dans le délai d'un mois; et |
b | de les présenter séparément dans les comptes portant sur l'achat du lait et de tenir une comptabilité permettant de vérifier les contributions qu'ils ont reçues et versées au titre des suppléments. |
SR 916.350.2 Ordonnance du 25 juin 2008 concernant les suppléments et l'enregistrement des données dans le domaine du lait (Ordonnance sur le soutien du prix du lait, OSL) - Ordonnance sur le soutien du prix du lait OSL Art. 6 Obligation faite à l'utilisateur de lait de verser les suppléments et de tenir une comptabilité - Les utilisateurs de lait sont tenus: |
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a | de verser les suppléments visés aux art. 1c et 2 aux producteurs auxquels ils ont acheté le lait transformé en fromage, dans le délai d'un mois; et |
b | de les présenter séparément dans les comptes portant sur l'achat du lait et de tenir une comptabilité permettant de vérifier les contributions qu'ils ont reçues et versées au titre des suppléments. |
3.
Strittig ist einzig die Frage, ob das BLW mit der Auszahlung der Zulagen an die D.________ AG zwischen Juni 2009 und Oktober 2011 seine Verpflichtung gegenüber den Beschwerdeführern mit schuldbefreiender Wirkung erfüllt hat.
3.1. Die zu beurteilende Frage ist nach den für den Zeitraum von Juni 2009 bis Oktober 2011 geltenden Rechtsnormen zu beantworten. Soweit interessierend, haben die einschlägigen Bestimmungen keine materiellen Änderungen erfahren, weshalb sie nachfolgend in der Fassung der Systematischen Sammlung des Bundesrechts zitiert werden. Gemäss Art. 38 Abs. 1
SR 916.350.2 Ordonnance du 25 juin 2008 concernant les suppléments et l'enregistrement des données dans le domaine du lait (Ordonnance sur le soutien du prix du lait, OSL) - Ordonnance sur le soutien du prix du lait OSL Art. 6 Obligation faite à l'utilisateur de lait de verser les suppléments et de tenir une comptabilité - Les utilisateurs de lait sont tenus: |
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a | de verser les suppléments visés aux art. 1c et 2 aux producteurs auxquels ils ont acheté le lait transformé en fromage, dans le délai d'un mois; et |
b | de les présenter séparément dans les comptes portant sur l'achat du lait et de tenir une comptabilité permettant de vérifier les contributions qu'ils ont reçues et versées au titre des suppléments. |
SR 916.350.2 Ordonnance du 25 juin 2008 concernant les suppléments et l'enregistrement des données dans le domaine du lait (Ordonnance sur le soutien du prix du lait, OSL) - Ordonnance sur le soutien du prix du lait OSL Art. 6 Obligation faite à l'utilisateur de lait de verser les suppléments et de tenir une comptabilité - Les utilisateurs de lait sont tenus: |
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a | de verser les suppléments visés aux art. 1c et 2 aux producteurs auxquels ils ont acheté le lait transformé en fromage, dans le délai d'un mois; et |
b | de les présenter séparément dans les comptes portant sur l'achat du lait et de tenir une comptabilité permettant de vérifier les contributions qu'ils ont reçues et versées au titre des suppléments. |
SR 916.350.2 Ordonnance du 25 juin 2008 concernant les suppléments et l'enregistrement des données dans le domaine du lait (Ordonnance sur le soutien du prix du lait, OSL) - Ordonnance sur le soutien du prix du lait OSL Art. 6 Obligation faite à l'utilisateur de lait de verser les suppléments et de tenir une comptabilité - Les utilisateurs de lait sont tenus: |
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a | de verser les suppléments visés aux art. 1c et 2 aux producteurs auxquels ils ont acheté le lait transformé en fromage, dans le délai d'un mois; et |
b | de les présenter séparément dans les comptes portant sur l'achat du lait et de tenir une comptabilité permettant de vérifier les contributions qu'ils ont reçues et versées au titre des suppléments. |
SR 916.350.2 Ordonnance du 25 juin 2008 concernant les suppléments et l'enregistrement des données dans le domaine du lait (Ordonnance sur le soutien du prix du lait, OSL) - Ordonnance sur le soutien du prix du lait OSL Art. 6 Obligation faite à l'utilisateur de lait de verser les suppléments et de tenir une comptabilité - Les utilisateurs de lait sont tenus: |
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a | de verser les suppléments visés aux art. 1c et 2 aux producteurs auxquels ils ont acheté le lait transformé en fromage, dans le délai d'un mois; et |
b | de les présenter séparément dans les comptes portant sur l'achat du lait et de tenir une comptabilité permettant de vérifier les contributions qu'ils ont reçues et versées au titre des suppléments. |
3 Abs. 1
SR 916.350.2 Ordonnance du 25 juin 2008 concernant les suppléments et l'enregistrement des données dans le domaine du lait (Ordonnance sur le soutien du prix du lait, OSL) - Ordonnance sur le soutien du prix du lait OSL Art. 3 Demandes - 1 Les demandes de versement des suppléments visés aux art. 1c et 2 sont établies par les utilisateurs de lait. Elles sont adressées tous les mois au service administratif visé à l'art. 12.18 |
|
1 | Les demandes de versement des suppléments visés aux art. 1c et 2 sont établies par les utilisateurs de lait. Elles sont adressées tous les mois au service administratif visé à l'art. 12.18 |
2 | Les demandes provenant d'exploitations d'estivage sont adressées au service administratif au moins une fois par an. |
3 | Les demandes de versement du supplément visé à l'art. 2a sont établies par les producteurs de lait. Elles sont adressées au service administratif visé à l'art. 12.19 |
4 | Le producteur de lait peut autoriser l'utilisateur de lait à déposer une demande conformément à l'art. 3, al. 3.20 |
5 | Il doit annoncer au service administratif: |
a | l'octroi d'une autorisation; |
b | le numéro d'identification des personnes mandatées figurant dans la banque de données sur le lait; |
c | le retrait de l'autorisation.21 |
SR 916.350.2 Ordonnance du 25 juin 2008 concernant les suppléments et l'enregistrement des données dans le domaine du lait (Ordonnance sur le soutien du prix du lait, OSL) - Ordonnance sur le soutien du prix du lait OSL Art. 3 Demandes - 1 Les demandes de versement des suppléments visés aux art. 1c et 2 sont établies par les utilisateurs de lait. Elles sont adressées tous les mois au service administratif visé à l'art. 12.18 |
|
1 | Les demandes de versement des suppléments visés aux art. 1c et 2 sont établies par les utilisateurs de lait. Elles sont adressées tous les mois au service administratif visé à l'art. 12.18 |
2 | Les demandes provenant d'exploitations d'estivage sont adressées au service administratif au moins une fois par an. |
3 | Les demandes de versement du supplément visé à l'art. 2a sont établies par les producteurs de lait. Elles sont adressées au service administratif visé à l'art. 12.19 |
4 | Le producteur de lait peut autoriser l'utilisateur de lait à déposer une demande conformément à l'art. 3, al. 3.20 |
5 | Il doit annoncer au service administratif: |
a | l'octroi d'une autorisation; |
b | le numéro d'identification des personnes mandatées figurant dans la banque de données sur le lait; |
c | le retrait de l'autorisation.21 |
SR 916.350.2 Ordonnance du 25 juin 2008 concernant les suppléments et l'enregistrement des données dans le domaine du lait (Ordonnance sur le soutien du prix du lait, OSL) - Ordonnance sur le soutien du prix du lait OSL Art. 6 Obligation faite à l'utilisateur de lait de verser les suppléments et de tenir une comptabilité - Les utilisateurs de lait sont tenus: |
|
a | de verser les suppléments visés aux art. 1c et 2 aux producteurs auxquels ils ont acheté le lait transformé en fromage, dans le délai d'un mois; et |
b | de les présenter séparément dans les comptes portant sur l'achat du lait et de tenir une comptabilité permettant de vérifier les contributions qu'ils ont reçues et versées au titre des suppléments. |
SR 916.350.2 Ordonnance du 25 juin 2008 concernant les suppléments et l'enregistrement des données dans le domaine du lait (Ordonnance sur le soutien du prix du lait, OSL) - Ordonnance sur le soutien du prix du lait OSL Art. 6 Obligation faite à l'utilisateur de lait de verser les suppléments et de tenir une comptabilité - Les utilisateurs de lait sont tenus: |
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a | de verser les suppléments visés aux art. 1c et 2 aux producteurs auxquels ils ont acheté le lait transformé en fromage, dans le délai d'un mois; et |
b | de les présenter séparément dans les comptes portant sur l'achat du lait et de tenir une comptabilité permettant de vérifier les contributions qu'ils ont reçues et versées au titre des suppléments. |
SR 916.350.2 Ordonnance du 25 juin 2008 concernant les suppléments et l'enregistrement des données dans le domaine du lait (Ordonnance sur le soutien du prix du lait, OSL) - Ordonnance sur le soutien du prix du lait OSL Art. 6 Obligation faite à l'utilisateur de lait de verser les suppléments et de tenir une comptabilité - Les utilisateurs de lait sont tenus: |
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a | de verser les suppléments visés aux art. 1c et 2 aux producteurs auxquels ils ont acheté le lait transformé en fromage, dans le délai d'un mois; et |
b | de les présenter séparément dans les comptes portant sur l'achat du lait et de tenir une comptabilité permettant de vérifier les contributions qu'ils ont reçues et versées au titre des suppléments. |
SR 916.350.2 Ordonnance du 25 juin 2008 concernant les suppléments et l'enregistrement des données dans le domaine du lait (Ordonnance sur le soutien du prix du lait, OSL) - Ordonnance sur le soutien du prix du lait OSL Art. 8 Enregistrement et communication des données relatives à la production - 1 Les utilisateurs de lait enregistrent chaque jour les quantités de lait de vache, de brebis et de chèvre livrées par les producteurs, en faisant la distinction entre exploitation et exploitation d'estivage.28 |
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1 | Les utilisateurs de lait enregistrent chaque jour les quantités de lait de vache, de brebis et de chèvre livrées par les producteurs, en faisant la distinction entre exploitation et exploitation d'estivage.28 |
2 | Ils communiquent tous les mois au service administratif les quantités livrées par producteur, au plus tard le 10 du mois suivant, en faisant la distinction entre exploitation et exploitation d'estivage. Les données sont communiquées conformément aux prescriptions du service administratif.29 |
3 | Les données relatives à la production provenant d'exploitations d'estivage sont communiquées au service administratif au terme de la période d'estivage, au plus tard cependant le 15 décembre. |
SR 916.350.2 Ordonnance du 25 juin 2008 concernant les suppléments et l'enregistrement des données dans le domaine du lait (Ordonnance sur le soutien du prix du lait, OSL) - Ordonnance sur le soutien du prix du lait OSL Art. 9 Enregistrement et communication des données de mise en valeur - 1 Les utilisateurs de lait effectuent un contrôle quotidien de l'utilisation et en présentent sur demande les résultats aux organes de contrôle de l'OFAG. Il doit ressortir du contrôle d'utilisation quelles quantités de lait de vache, de brebis et de chèvre ont été:30 |
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1 | Les utilisateurs de lait effectuent un contrôle quotidien de l'utilisation et en présentent sur demande les résultats aux organes de contrôle de l'OFAG. Il doit ressortir du contrôle d'utilisation quelles quantités de lait de vache, de brebis et de chèvre ont été:30 |
a | achetées; |
b | vendues non transformées; |
c | transformées dans l'entreprise. |
2 | Pour la matière première transformée dans l'entreprise, il faut indiquer: |
a | la quantité transformée; |
b | le type de produits fabriqués; |
c | la quantité de produits fabriqués. |
3 | Les utilisateurs de lait communiquent au service administratif: |
a | chaque mois, au plus tard le 10 du mois suivant: comment ils ont mis en valeur les matières premières, en faisant la distinction entre exploitation et exploitation d'estivage; |
b | ...31 |
3bis | Les données visées à l'al. 3 sont communiquées conformément aux prescriptions du service administratif.32 |
4 | Les données relatives à la mise en valeur du lait dans les exploitations d'estivage sont communiquées au service administratif au terme de la période d'estivage, au plus tard le 15 décembre. |
Gemäss "Botschaft zur Reform der Agrarpolitik: Zweite Etappe (Agrarpolitik 2002) " vom 26. Juni 1996 zum heutigen Art. 38
SR 916.350.2 Ordonnance du 25 juin 2008 concernant les suppléments et l'enregistrement des données dans le domaine du lait (Ordonnance sur le soutien du prix du lait, OSL) - Ordonnance sur le soutien du prix du lait OSL Art. 9 Enregistrement et communication des données de mise en valeur - 1 Les utilisateurs de lait effectuent un contrôle quotidien de l'utilisation et en présentent sur demande les résultats aux organes de contrôle de l'OFAG. Il doit ressortir du contrôle d'utilisation quelles quantités de lait de vache, de brebis et de chèvre ont été:30 |
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1 | Les utilisateurs de lait effectuent un contrôle quotidien de l'utilisation et en présentent sur demande les résultats aux organes de contrôle de l'OFAG. Il doit ressortir du contrôle d'utilisation quelles quantités de lait de vache, de brebis et de chèvre ont été:30 |
a | achetées; |
b | vendues non transformées; |
c | transformées dans l'entreprise. |
2 | Pour la matière première transformée dans l'entreprise, il faut indiquer: |
a | la quantité transformée; |
b | le type de produits fabriqués; |
c | la quantité de produits fabriqués. |
3 | Les utilisateurs de lait communiquent au service administratif: |
a | chaque mois, au plus tard le 10 du mois suivant: comment ils ont mis en valeur les matières premières, en faisant la distinction entre exploitation et exploitation d'estivage; |
b | ...31 |
3bis | Les données visées à l'al. 3 sont communiquées conformément aux prescriptions du service administratif.32 |
4 | Les données relatives à la mise en valeur du lait dans les exploitations d'estivage sont communiquées au service administratif au terme de la période d'estivage, au plus tard le 15 décembre. |
3.2. Wie die Vorinstanz richtig feststellt, wird auf Gesetzes- und Verordnungsstufe festgehalten, dass die Milchproduzenten für die Zulagen anspruchsberechtigt sind und Schuldner der Zulagen der Bund ist. Die Überweisung der Zulagen über den Milchverwerter an den Produzenten ergibt sich lediglich aus der Verordnung. Gemäss der zitierten Botschaft liegen dem in Art. 6 lit. a
SR 916.350.2 Ordonnance du 25 juin 2008 concernant les suppléments et l'enregistrement des données dans le domaine du lait (Ordonnance sur le soutien du prix du lait, OSL) - Ordonnance sur le soutien du prix du lait OSL Art. 6 Obligation faite à l'utilisateur de lait de verser les suppléments et de tenir une comptabilité - Les utilisateurs de lait sont tenus: |
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a | de verser les suppléments visés aux art. 1c et 2 aux producteurs auxquels ils ont acheté le lait transformé en fromage, dans le délai d'un mois; et |
b | de les présenter séparément dans les comptes portant sur l'achat du lait et de tenir une comptabilité permettant de vérifier les contributions qu'ils ont reçues et versées au titre des suppléments. |
SR 916.350.2 Ordonnance du 25 juin 2008 concernant les suppléments et l'enregistrement des données dans le domaine du lait (Ordonnance sur le soutien du prix du lait, OSL) - Ordonnance sur le soutien du prix du lait OSL Art. 6 Obligation faite à l'utilisateur de lait de verser les suppléments et de tenir une comptabilité - Les utilisateurs de lait sont tenus: |
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a | de verser les suppléments visés aux art. 1c et 2 aux producteurs auxquels ils ont acheté le lait transformé en fromage, dans le délai d'un mois; et |
b | de les présenter séparément dans les comptes portant sur l'achat du lait et de tenir une comptabilité permettant de vérifier les contributions qu'ils ont reçues et versées au titre des suppléments. |
Damit kommt bei gesetzeskonformer Auslegung der Verordnungsbestimmungen dem Milchverwerter lediglich die Funktion eines Erfüllungsgehilfen des Bundes in der administrativen Abwicklung der Auszahlung der Zulagen zu. Dass der Bundesverordnungsgeber keine direkte Auszahlung an den Milchproduzenten vorsieht, sondern zwecks administrativer Vereinfachung die Bundesstelle damit beauftragt, die Auszahlung über den Milchverwerter vorzunehmen, liegt nicht im Interesse des Milchproduzenten, sondern einzig im Interesse des Bundes. Die damit verbundenen Risiken sind somit dem Bund zuzurechnen und können dem Produzenten nicht entgegengehalten werden.
Entgegen der Auffassung der Vorinstanz vermag das von den Beschwerdeführern unterzeichnete Bestätigungsblatt vom 8./10. August 2009 an dieser Einschätzung nichts zu ändern. Das Bestätigungsblatt gibt lediglich die gesetzliche bzw. verordnungsrechtlich geregelte Zahlungsabwicklung wieder. Inwiefern es aber eine über die gesetzlichen Vorschriften hinausgehende Wirkung entfalten bzw. nur aufgrund des Bestätigungsblattes eine ausdrückliche Ermächtigung zur schuldbefreienden Leistung an einen Dritten vorliegen sollte, ist nicht ersichtlich.
4.
4.1. Dies führt zur Gutheissung der Beschwerde und zur Aufhebung des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. Februar 2017 (B-835/2016). Es wird festgestellt, dass die Beschwerdeführer für den Zeitraum von Juni 2009 bis Oktober 2011 gegenüber dem BLW einen Erfüllungsanspruch auf Ausrichtung der Zulagen für verkäste Milch und für Fütterung ohne Silage haben.
4.2. Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt das Bundesamt für Landwirtschaft die Verfahrenskosten, da es in seinem Vermögensinteresse handelt (Art. 66 Abs. 4
SR 916.350.2 Ordonnance du 25 juin 2008 concernant les suppléments et l'enregistrement des données dans le domaine du lait (Ordonnance sur le soutien du prix du lait, OSL) - Ordonnance sur le soutien du prix du lait OSL Art. 6 Obligation faite à l'utilisateur de lait de verser les suppléments et de tenir une comptabilité - Les utilisateurs de lait sont tenus: |
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a | de verser les suppléments visés aux art. 1c et 2 aux producteurs auxquels ils ont acheté le lait transformé en fromage, dans le délai d'un mois; et |
b | de les présenter séparément dans les comptes portant sur l'achat du lait et de tenir une comptabilité permettant de vérifier les contributions qu'ils ont reçues et versées au titre des suppléments. |
SR 916.350.2 Ordonnance du 25 juin 2008 concernant les suppléments et l'enregistrement des données dans le domaine du lait (Ordonnance sur le soutien du prix du lait, OSL) - Ordonnance sur le soutien du prix du lait OSL Art. 6 Obligation faite à l'utilisateur de lait de verser les suppléments et de tenir une comptabilité - Les utilisateurs de lait sont tenus: |
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a | de verser les suppléments visés aux art. 1c et 2 aux producteurs auxquels ils ont acheté le lait transformé en fromage, dans le délai d'un mois; et |
b | de les présenter séparément dans les comptes portant sur l'achat du lait et de tenir une comptabilité permettant de vérifier les contributions qu'ils ont reçues et versées au titre des suppléments. |
4.3. Zur Regelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen des vorinstanzlichen Verfahrens ist die Sache an das Bundesverwaltungsgericht zurückzuweisen.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen, und das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. Februar 2017 wird aufgehoben. Es wird festgestellt, dass die Beschwerdeführer für den Zeitraum von Juni 2009 bis Oktober 2011 gegenüber dem BLW einen Erfüllungsanspruch auf Ausrichtung der Zulagen für verkäste Milch und für Fütterung ohne Silage haben.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden dem Bundesamt für Landwirtschaft auferlegt.
3.
Das Bundesamt für Landwirtschaft hat die Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 2'500.-- zu entschädigen.
4.
Die Sache wird zur Neuverlegung der Kosten und der Parteientschädigung des vorangegangenen Verfahrens an das Bundesverwaltungsgericht zurückgewiesen.
5.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung II, und dem Eidgenössischen Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 4. Dezember 2018
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Seiler
Der Gerichtsschreiber: Brunner