9C_340/2023 - 2023-10-04 - Prestations complémentaires à l'AVS/AI - Ergänzungsleistung zur AHV/IV (örtliche Zuständigkeit; formelle und materielle Rechtskraft)

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

9C 340/2023

Urteil vom 4. Oktober 2023

III. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Parrino, Präsident,
Bundesrichter Stadelmann,
Bundesrichterin Moser-Szeless, Bundesrichter Beusch, Bundesrichterin Scherrer Reber,
Gerichtsschreiber Traub.

Verfahrensbeteiligte
A.________,
vertreten durch Maria Rita Marty,
Beschwerdeführerin,

gegen

Sozialversicherungen Glarus,
Burgstrasse 6, 8750 Glarus,
Beschwerdegegnerin.

Gegenstand
Ergänzungsleistung zur AHV/IV (örtliche Zuständigkeit; formelle und materielle Rechtskraft),

Beschwerde gegen das Urteil des Sozialversicherungsgerichts des Kantons Zürich vom 16. März 2023 (ZL.2022.00011).

Sachverhalt:

A.
A.________ (geb. 1937), bis dahin im Kanton Glarus wohnhaft, trat am 18. Februar 2020 in die Pflegewohngruppe des Seniorenzentrums B.________ in U.________ (ZH) ein. Der Gemeinderat U.________ lehnte ihre Anmeldung zur Niederlassung ab mit der Begründung, infolge ihrer mittelschweren Demenz sei sie in der Frage der Wohnsitznahme nicht urteilsfähig; es fehle an der nötigen Absicht dauernden Verbleibens (Beschluss vom 16. März 2021). A.________ rekurrierte beim Bezirksrat Meilen.
Inzwischen hatte die Ausgleichskasse Glarus am 30. März 2021 einen Einspracheentscheid betreffend Ergänzungsleistungen für A.________ erlassen. Die Betroffene erhob am 11. Mai 2021 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Glarus. Das Verwaltungsgericht des Kantons Glarus überwies die Beschwerde am 14. Mai 2021 formlos an das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich mit dem Hinweis, A.________ habe nach Auskunft des zuständigen Einwohneramts am 17. Februar 2020 ihren Wohnsitz in den Kanton Zürich verlegt. Das Zürcher Sozialversicherungsgericht hörte die Parteien zur Frage der örtlichen Zuständigkeit an. Die Rechtsvertreterin der Beschwerdeführerin berichtete dem Sozialversicherungsgericht am 3. Juni 2021 von dem beim Bezirksrat Meilen hängigen Verfahren. Die Ausgleichskasse Glarus ersuchte darum, das Beschwerdeverfahren zu sistieren, bis ein rechtskräftiger Entscheid zum Wohnsitz vorliege.
Mit Beschluss vom 15. Juli 2021 trat das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich auf die Beschwerde nicht ein und überwies die Sache an das Verwaltungsgericht des Kantons Glarus. Das Sozialversicherungsgericht erwog, A.________ habe bis zum massgebenden Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung am 11. Mai 2021 im Kanton Zürich keinen Wohnsitz begründet; das Rekursverfahren gegen den abschlägigen Beschluss des Gemeinderates vom 16. März 2021 sei noch hängig. Bis zur Begründung eines neuen Wohnsitzes gelte nach Art. 24 Abs. 1 ZGB der bisherige (im Kanton Glarus) als sogenannt fiktiver Wohnsitz. Eine Sistierung lehnte das Sozialversicherungsgericht ab; die für die Beurteilung der örtlichen Zuständigkeit massgebenden Verhältnisse zum Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung stünden einem Eintreten "jetzt und in Zukunft" entgegen. Das Glarner Verwaltungsgericht legte ein Verfahren an und setzte der Beschwerdegegnerin Frist zur Beschwerdeantwort.
Mit Beschluss vom 29. September 2021 hiess der Bezirksrat Meilen den Rekurs von A.________ gegen den abschlägigen Bescheid der Gemeinde U.________ gut. Es sei davon auszugehen, dass A.________ in Bezug auf die Anmeldung zur Wohnsitznahme urteilsfähig sei. Der Bezirksrat wies die Gemeinde an, A.________ rückwirkend auf den 18. Februar 2020 zur Niederlassung anzumelden. Die Gemeinde teilte der Rechtsvertreterin von A.________ am 1. Oktober 2021 mit, sie anerkenne den Beschluss des Bezirksrats und lege kein Rechtsmittel ein. Am 5. Oktober 2021 gab die Rechtsvertreterin von A.________ dem Glarner Verwaltungsgericht Kenntnis vom Bezirksratsbeschluss und von der definitiven Wohnsitznahme im Kanton Zürich. Mit Verfügung vom 8. Oktober 2021 trat das Verwaltungsgericht des Kantons Glarus auf die Beschwerde nicht ein. Es hob die laufende Frist zur Beschwerdeantwort auf und überwies die Sache zuständigkeitshalber an das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich (Art. 58 Abs. 3 ATSG).

B.
Am 2. Februar 2022 liess A.________ beim Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich ein "Gesuch um Anhandnahme der Beschwerde vom 11. Mai 2021" einreichen. Sie machte geltend, bei Erhebung der Beschwerde gegen den Einspracheentscheid der Ausgleichskasse Glarus sei sie bereits im Kanton Zürich wohnhaft gewesen, weshalb die dortige Beschwerdeinstanz zuständig sei. Dies sei freilich erst seit dem Bezirksratsbeschluss vom 29. September 2021 bekannt. Auf den Entscheid vom 15. Juli 2021, mangels örtlicher Zuständigkeit nicht auf die Beschwerde einzutreten, sei "im Lichte dieses neuen Sachverhaltes" zurückzukommen.
Das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich behandelte das Gesuch um Anhandnahme der Beschwerde als Revisionsgesuch (bezüglich seines auf Nichteintreten lautenden Beschlusses vom 15. Juli 2021) und trat darauf wiederum nicht ein. Die mit Kenntnis des Bezirksratsbeschlusses sowie des Rechtsmittelverzichts der Gemeinde ausgelöste 90-tägige Frist zur Einreichung eines Revisionsgesuchs sei spätestens am 20. Januar 2022 abgelaufen (Urteil vom 16. März 2023).

C.
A.________ lässt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erheben. Sie beantragt, das angefochtene Urteil sei aufzuheben und das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich anzuweisen, die Beschwerde vom 11. Mai 2021 an die Hand zu nehmen. Ausserdem ersucht sie um unentgeltliche Rechtspflege.
Das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich verzichtet auf eine Stellungnahme.

Erwägungen:

1.
Die Dritte öffentlich-rechtliche Abteilung (bis Ende 2022: Zweite sozialrechtliche Abteilung) war bis Ende Juni 2023 zuständig für Beschwerden betreffend die Ergänzungsleistungen (Art. 82 lit. a BGG sowie Art. 31 lit. g des Reglements für das Bundesgericht vom 20. November 2006 [BGerR; SR 173.110.131] in der bis zum 30. Juni 2023 geltenden Fassung). Die am 15. Mai 2023 eingereichte Beschwerde wird noch durch diese Abteilung behandelt; die Vierte öffentlich-rechtliche Abteilung ist erst für die nach dem 30. Juni 2023 eingereichten Beschwerden betreffend Ergänzungsleistungen zuständig (vgl. den am 1. Juli 2023 in Kraft getretenen Art. 32 lit. i BGerR).

2.
Beim angefochtenen Nichteintretensentscheid handelt es sich um einen verfahrensabschliessenden Entscheid (Endentscheid) nach Art. 90 BGG. Dagegen kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (BGE 143 V 363 E. 1). Das Bundesgericht prüft die formellen Gültigkeitserfordernisse des vorinstanzlichen Verfahrens, insbesondere auch die Frage, ob das kantonale Gericht zu Recht auf eine Beschwerde nicht eingetreten ist, von Amtes wegen und mit freier Kognition (BGE 142 V 67 E. 2.1).

3.
Neben dieser Frage (dazu E. 4) ist zu prüfen (E. 5), ob die Vorinstanz im angefochtenen Urteil vom 16. März 2023 zu Recht davon ausgeht, dass sie aufgrund ihres Nichteintretensentscheids vom 15. Juli 2021 - im Widerspruch zu den nach dem Bezirksratsbeschluss vom 29. September 2021 feststehenden Verhältnissen - definitiv örtlich unzuständig sei, was die Behandlung der Beschwerde gegen den Einspracheentscheid der Ausgleichskasse Glarus vom 30. März 2021 angeht.

4.

4.1. Die Vorinstanz behandelt das Gesuch der Beschwerdeführerin um Anhandnahme des Beschwerdeverfahrens als Gesuch um Revision ihres Nichteintretensentscheids vom 15. Juli 2021. Anlass des Revisionsgesuchs sei der Beschluss des Bezirksrats Meilen vom 29. September 2021, wonach die Beschwerdeführerin schon seit dem 18. Februar 2020 Wohnsitz im Kanton Zürich hat. Dabei handle es sich um eine neue erhebliche Tatsache beziehungsweise um ein Beweismittel im Sinn des Revisionsrechts. Die mit Entdeckung des Revisionsgrunds (Kenntnis des Bezirksratsbeschlusses und des Rechtsmittelverzichts der Wohnsitzgemeinde) ausgelöste 90-tägige Frist sei bei Einreichung des Gesuchs schon abgelaufen gewesen.
Die Beschwerdeführerin hält dagegen, der Nichteintretensentscheid vom 15. Juli 2021 sei nie rechtskräftig geworden. Dessen Revision sei somit nicht erforderlich. Nachdem die Wohnsitzfrage durch den Bezirksratsbeschluss vom 29. September 2021 rückwirkend geklärt worden und das Glarner Gericht seinerseits nicht eingetreten sei, habe sie davon ausgehen dürfen, dass das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich die Beschwerde ohne Weiteres behandeln würde. Als sie erfahren habe, dass dies nicht der Fall sei, habe sie umgehend das Gesuch um Anhandnahme gestellt.

4.2.

4.2.1. Nach Art. 61 lit. i ATSG muss das kantonale Recht die Revision von Entscheiden u.a. wegen Entdeckung neuer Tatsachen oder Beweismittel gewährleisten. Das zürcherische Gesetz vom 7. März 1993 über das Sozialversicherungsgericht (GSVGer; LS 212.81) sieht in § 29 lit. a vor, dass am Verfahren Beteiligte die Revision rechtskräftiger Entscheide des Gerichts verlangen können, wenn sie neue erhebliche Tatsachen erfahren oder Beweismittel auffinden, die sie im früheren Verfahren nicht beibringen konnten. Das Revisionsgesuch ist innert 90 Tagen, von der Entdeckung des Revisionsgrundes an gerechnet, beim Gericht schriftlich einzureichen (§ 30 Abs. 1 GSVGer).

4.2.2. Inwiefern hier überhaupt ein Revisionstatbestand gegeben ist, kann offenbleiben. Es liegt schon deswegen kein revisionsfähiger Entscheid vor, weil der Beschluss des Sozialversicherungsgerichts des Kantons Zürich vom 15. Juli 2021, den die Vorinstanz als Revisionsobjekt sieht, nicht rechtskräftig geworden ist (dazu E. 5). Mangels Rechtskraft erübrigt es sich auch zu prüfen, ob ein anderer Rückkommenstitel des kantonalen Rechts (Wiedererwägung, Widerruf) zur Verfügung stünde (vgl. dazu BGE 147 V 65 E. 4).

4.3. Nachdem eine Revision des Nichteintretensentscheids vom 15. Juli 2021 ausser Betracht fällt, steht fest, dass die Vorinstanz insoweit zu Unrecht auf das Gesuch der Beschwerdeführerin vom 2. Februar 2022 nicht eingetreten ist.

5.
Zu prüfen bleibt, ob die Beschwerdeführerin zu Recht geltend macht, dass der Beschluss vom 15. Juli 2021, mit dem die Vorinstanz ihre örtliche Unzuständigkeit festgestellt hat, keinen Bestand hat. Die Vorinstanz nimmt an, der Entscheid sei rechtskräftig.

5.1. Die Frage der Rechtsbeständigkeit ist unter den Aspekten der formellen (nachfolgend E. 5.2) und der materiellen Rechtskraft (E. 5.3) zu beurteilen. Ein Entscheid wird formell rechtskräftig, sobald er nicht mehr anfechtbar, mithin vollstreckbar ist. Materielle Rechtskraft meint Unabänderlichkeit, Unwiderruflichkeit der gerichtlich beurteilten Sache ( res iudicata) und ihre Verbindlichkeit im Hinblick auf zukünftige Verfahren (vgl. z.B. RHINOW ET AL., Öffentliches Prozessrecht, 4. Aufl. 2021, Rz. 951 ff.; SABINE SPROSS, in: Gesetz über das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich, Kommentar, Zünd/Pfiffner Rauber [Hrsg.], 2. Aufl. 2009, Vorbemerkungen zu §§ 29-32 N 2; MARKUS/WUFFLI, Rechtskraft und Vollstreckbarkeit: zwei Begriffe, ein Konzept?, in: ZBJV 2015 S. 83 f.).

5.2.

5.2.1. Zu beurteilen ist die Rechtskraft eines Beschlusses, mit dem die Vorinstanz ihre örtliche Zuständigkeit als kantonale Beschwerdeinstanz verneint hat. Im Verwaltungsverfahren der Ergänzungsleistungen richtet sich die örtliche Zuständigkeit für die Festsetzung und Auszahlung nach Art. 21 ELG (Urteil 9C 392/2019 vom 27. August 2019 E. 3.1). Grundsätzlich ist die EL-Durchführungsstelle im Wohnsitzkanton des Bezügers zuständig. Der Aufenthalt in einem Pflegeheim in einem anderen Kanton begründet keine neue Zuständigkeit (vgl. Art. 21 Abs. 1bis ELG; BGE 142 V 67 E. 3.1 f.). Nach der seit Anfang 2021 gültigen Fassung des ELG bleibt der Kanton, in dem die Person vor Eintritt in das Heim oder die Einrichtung Wohnsitz hatte (hier der Kanton Glarus), auch dann zuständig, wenn die Person am Standort des Heims oder der Einrichtung (hier im Kanton Zürich) neuen Wohnsitz begründet (Art. 21 Abs. 1quater ELG). Dieser EL-rechtlichen Sondernorm kommt für die Bestimmung der örtlich zuständigen Beschwerdeinstanz indessen keine Bedeutung zu (BGE 142 V 67 E. 2.2; IVO SCHWEGLER, in: Basler Kommentar zum ATSG, 2020, N 5 und 12 zu Art. 58 ATSG; JEAN MÉTRAL, in: Commentaire romand, Loi sur la partie générale des assurances sociales, 2018, N 17 zu
Art. 58 ATSG). Art. 58 Abs. 1 ATSG regelt die örtliche Zuständigkeit der kantonalen Versicherungsgerichte im Bereich der Ergänzungsleistungen abschliessend (Urteil 9C 489/2022 vom 27. April 2023 E. 3.1 mit Hinweisen). Demnach liegt die Zuständigkeit zur Behandlung von Beschwerden stets beim Versicherungsgericht desjenigen Kantons, in dem die versicherte Person oder der Beschwerde führende Dritte zur Zeit der Beschwerdeerhebung (zivilrechtlichen) Wohnsitz hat.

5.2.2. Wirft der Wohnsitz Fragen auf, kann es geschehen, dass alle infrage kommenden kantonalen Beschwerdeinstanzen ihre jeweilige Zuständigkeit verneinen und ein sogenannter negativer Kompetenzkonflikt entsteht. Nach Art. 100 Abs. 5 BGG beginnt bei interkantonalen Kompetenzkonflikten die Frist für die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten "spätestens" dann zu laufen, wenn in beiden Kantonen Entscheide getroffen worden sind, gegen welche Beschwerde geführt werden kann. Hält die betroffene Person das erste Nichteintreten für falsch, kann sie trotzdem den zweiten (für richtig gehaltenen) Zuständigkeitsentscheid abwarten und diesen anfechten, dabei aber geltend machen, der erste Entscheid sei bundesrechtswidrig (GRÉGORY BOVEY, in: Commentaire de la LTF, 3. Aufl. 2022, N 34 zu Art. 100 BGG). Nach dem Wortlaut von Art. 100 Abs. 5 BGG ("spätestens") ist freilich auch schon der erste Nichteintretensentscheid umgehend anfechtbar (BGE 139 V 170 E. 2.2; SCHWEGLER, a.a.O., N 35 zu Art. 58 ATSG). Bei Anfechtung des zweiten Nichteintretensentscheids gehört der erste - mitangefochten - zum Verfahrensgegenstand. Folglich wird der frühere auch erst zusammen mit dem späteren, nach Ablauf von dessen Rechtsmittelfrist, formell
rechtskräftig (BGE 148 I 104 E. 1.1; 143 V 363 E. 2; 135 V 153 E. 1.1 und 1.2; UELI KIESER, Kommentar zum ATSG, 4. Aufl. 2020, N 46 zu Art. 58 ATSG).

5.2.3. Im vorliegenden Fall hat das Verwaltungsgericht des Kantons Glarus eine bei ihm eingereichte Beschwerde gegen einen Einspracheentscheid der EL-Durchführungsstelle formlos an das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich überwiesen, weil es davon ausging, der für die örtliche Zuständigkeit massgebende zivilrechtliche Wohnsitz der Beschwerdeführerin befinde sich inzwischen im Kanton Zürich. Das Zürcher Sozialversicherungsgericht trat am 15. Juli 2021 aber nicht auf die Beschwerde ein, obwohl ihm bekannt war, dass vor dem zuständigen Bezirksrat noch ein Rekursverfahren in der Frage des Wohnsitzes hängig war. Offenkundig rechnete die Vorinstanz nicht damit, dass der Bezirksrat die Wohnsitzbegründung rückwirkend terminieren würde. Das Glarner Verwaltungsgericht eröffnete das Beschwerdeverfahren. Am 29. September 2021 entschied der Bezirksrat Meilen indessen, dass die Beschwerdeführerin schon seit dem 18. Februar 2020 - mithin vor Einreichung der Beschwerde vom 11. Mai 2021 - im Kanton Zürich niedergelassen sei. Damit war die Wohnsitzfrage endgültig geklärt; der Bezirksratsbeschluss wurde umgehend rechtskräftig, nachdem die betroffene Gemeinde den Verzicht auf ein Rechtsmittel erklärt hatte (vgl. HANS-JAKOB MOSIMANN, in:
Basler Kommentar zum ATSG, 2020, N 2 zu Art. 54 ATSG). In der Folge trat das Glarner Verwaltungsgericht auf die Beschwerde nicht ein und überwies die Sache wiederum an das Zürcher Sozialversicherungsgericht (Verfügung vom 8. Oktober 2021).
Nach allgemeiner Regel wäre die formelle Rechtskraft des Zürcher Nichteintretensentscheids vom 15. Juli 2021 bis zum Ablauf der Rechtsmittelfrist der Glarner Verfügung vom 8. Oktober 2021 aufgeschoben gewesen (oben E. 5.2.2). Die Beschwerdeführerin hat keinen der beiden Entscheide angefochten. Damit stellt sich die Frage, ob ihr entgegenzuhalten ist, der - unbestrittenermassen nicht mit der objektiven Rechtslage übereinstimmende - Nichtzuständigkeitsentscheid vom 15. Juli 2021 sei rechtskräftig geworden. Falls dies zu bejahen sein sollte, fände die Beschwerde gegen den Einspracheentscheid betreffend Ergänzungsleistungen keinen Gerichtsstand.

5.2.4. Ein Nichteintretensentscheid wegen örtlicher Unzuständigkeit impliziert die Zuständigkeit eines anderen Gerichts. Die positive Zuweisung der Zuständigkeit liegt indessen ausserhalb der Regelungskompetenz des sich für unzuständig haltenden Gerichts. Jede Beschwerdeinstanz kann die Frage der örtlichen Zuständigkeit nur für sich selbst beurteilen, die Sache immerhin aber interkantonal an die Behörde überweisen, die sie für zuständig hält (Art. 58 Abs. 3 ATSG). Nach einer ersten Unzuständigkeitsbekundung (zur Möglichkeit einer formlosen Überweisung anstelle eines förmlichen Nichteintretensentscheids vgl. unten E. 5.3.2) liegt ein vollständiges, abschliessendes Erkenntnis erst vor, nachdem sich die andere infrage kommende Instanz geäussert hat, sei es, dass sie ihre Zuständigkeit ebenfalls verneint und die als negativen Kompetenzkonflikt bezeichnete Pattsituation eintritt, oder dass sie sie bejaht und die Sache an die Hand nimmt. In beiden Konstellationen wird nach Ablauf der Rechtsmittelfrist zusammen mit dem zweiten Prozessentscheid auch der erste formell rechtskräftig.
Vorliegend ist die Ausgangslage indessen eine andere: Nachdem der Wohnsitz der Beschwerdeführerin aufgrund des Bezirksratsbeschlusses vom 29. September 2021 definitiv feststand, führte die Erledigung des Verfahrens beim Glarner Verwaltungsgericht durch Nichteintreten keineswegs zu einem Zuständigkeitskonflikt, der auf dem Rechtsmittelweg zu lösen gewesen wäre. Es gab keine latent konkurrierenden Zuständigkeiten verschiedener Beschwerdeinstanzen mehr. Somit fehlten der Gegenstand für ein Beschwerdeverfahren und das Rechtsschutzinteresse an der Durchsetzung des zutreffenden Gerichtsstands. An sich wäre das Glarner Verfahren bloss als gegenstandslos abzuschreiben (statt durch Nichteintreten zu erledigen) gewesen (zur Abgrenzung vgl. BGE 137 I 23 E. 1.3.1; 118 Ia 488 E. 1a). Der Nichteintretensentscheid des Zürcher Sozialversicherungsgerichts vom 15. Juli 2021 konnte - mangels eines negativen Kompetenzkonflikts - nicht formell rechtskräftig werden. Die Beschwerdeführerin hatte keinen Grund, ihn mittels einer Beschwerde gegen die Verfügung des Verwaltungsgerichts Glarus vom 8. Oktober 2021 nachträglich anzufechten.

5.2.5. Unter diesen Voraussetzungen kam ohne Weiteres die mit der objektiven Rechtslage übereinstimmende Zuständigkeit der Vorinstanz zum Tragen. Um eine formelle Rechtsverweigerung (Art. 29 Abs. 1 BV) zu vermeiden (dazu BGE 148 I 104 E. 6.1; 144 II 184 E. 3.1) und um einen effektiven Zugang zum gerichtlichen Rechtsschutz zu gewährleisten (Rechtsweggarantie, Art. 29a BV; vgl. etwa BERNHARD WALDMANN, in: Basler Kommentar zur Bundesverfassung, 2015, N 13 zu Art. 29a BV), war es insoweit geboten, dass die Vorinstanz nach Erhalt der Verfügung des Verwaltungsgerichts Glarus von Amtes wegen auf den Nichteintretensentscheid vom 15. Juli 2021 zurückkommt und das Beschwerdeverfahren aufnimmt.

5.3. Dies steht allerdings unter dem Vorbehalt, dass die Vorinstanz nicht unter dem Titel der materiellen Rechtskraft an ihren Nichteintretensentscheid vom 15. Juli 2021 gebunden war.

5.3.1. Nach der Rechtsprechung bedeutet materielle Rechtskraft, dass ein formell rechtskräftiges Urteil in jedem späteren Verfahren mit denselben Parteien verbindlich ist (BGE 145 III 143 E. 5.1; 139 III 126 E. 3.1; vgl. auch BGE 142 III 210 E. 2; Urteil 9C 335/2020 vom 25. August 2020 E. 1.3). Auch das urteilende Gericht selbst ist nicht zur Abänderung einer bereits abgeurteilten Sache ( res iudicata) befugt. Die Frage, unter welchen Voraussetzungen ein Urteil materiell rechtskräftig wird, richtet sich nach Bundes- oder kantonalem Recht, je nachdem, worauf sich die Regelung stützt (vgl. BGE 144 I 11 E. 4.2; 125 III 241 E. 1). Der im Prozessentscheid vom 15. Juli 2021 verneinte Gerichtsstand betrifft Bundesrecht (Art. 58 ATSG).
Die materielle Rechtskraft setzt freilich nicht unter allen Umständen voraus, dass das Urteil bereits formell rechtskräftig ist. In der Regel kann ein Gericht schon während laufender Rechtsmittelfrist nicht mehr auf seinen eigenen Entscheid zurückkommen (UELI KIESER, in: Kommentar zum ATSG, 4. Aufl. 2020, N 11 zu Art. 53 ATSG; DERSELBE, Das Verwaltungsverfahren in der Sozialversicherung, 1999, Rz. 590).

5.3.2. Dieser Regelfall von Selbstbindung ist hier jedoch nicht gegeben. Nach Art. 58 Abs. 3 ATSG überweist die Behörde, die sich als unzuständig erachtet, die Beschwerde ohne Verzug an das zuständige Versicherungsgericht. Das Gericht, das sich für unzuständig hält, kann einen Nichteintretensentscheid erlassen oder die Sache auch (formlos) an das zuständig erscheinende Gericht eines anderen Kantons weiterleiten (BGE 143 V 363 E. 2; SCHWEGLER, a.a.O., N 34 zu Art. 58 ATSG; MÉTRAL, a.a.O., N 20 zu Art. 58 ATSG). Allein schon diese Erledigungsalternative schliesst aus, dass die erste Nichtanhandnahmeerklärung - ob formlose Weiterleitung oder Nichteintretensentscheid - materiell rechtskräftig wird, noch bevor sich das andere Gericht erklärt hat. Für das Gericht, an das die Sache zuständigkeitshalber überwiesen wird, ist ein erster Nichteintretensentscheid ohnehin unverbindlich, weil es frei bleiben muss, sich gegebenenfalls seinerseits für unzuständig zu erklären; kein Gericht kann über die Zuständigkeit eines anderen Gerichts entscheiden, es sei denn als Rechtsmittelinstanz (BGE 138 III 471 E. 6; vgl. MIGUEL SOGO, Das andere Gericht ist zuständig - oder doch nicht, in: SJZ 2016 S. 539, mit Hinweis auf ANDRÉ BLOCH, Die Prüfung der
örtlichen Zuständigkeit von Amtes wegen und die Folgen bei örtlicher Unzuständigkeit gemäss Art. 34 GestG, 2003, S. 226, 228 f.). Entsprechend frei bleibt auch das Gericht, das den Nichteintretensentscheid erlassen hat, selbst.

5.3.3. Mangels materieller Rechtskraft des Beschlusses vom 15. Juli 2021 stand einer zuständigkeitsmässigen Aufnahme des Beschwerdeverfahrens nichts im Weg.

5.4. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass ein Nichteintretensentscheid wegen örtlicher Unzuständigkeit nach Art. 58 ATSG nicht formell rechtskräftig werden kann, solange kein negativer Kompetenzkonflikt eintritt oder nicht ein anderes Gericht die Sache an die Hand nimmt. Er wird für sich allein auch nicht materiell rechtskräftig.

5.5. Erweist sich der Nichteintretensentscheid vom 15. Juli 2021 als nicht rechtsbeständig, ist das am 11. Mai 2021 eingeleitete Beschwerdeverfahren seitens der Vorinstanz aufzugreifen. Das angefochtene Urteil ist aufzuheben.

6.
Die im vorliegenden Urteil abgehandelten Fragen tangieren das EL-rechtliche Verhältnis zwischen Beschwerdeführerin und Beschwerdegegnerin nicht. Auch mit Blick auf den Hergang des mit dem angefochtenen Nichteintretensentscheid ausgelösten selbständigen Verfahrens (vgl. E. 2) kann die Ausgleichskasse des Kantons Glarus nicht als unterliegende Partei im Sinn von Art. 68 Abs. 2 BGG betrachtet werden. Daher entschädigt der Kanton Zürich die Beschwerdeführerin für das bundesgerichtliche Verfahren, dies infolge des Verursacherprinzips (dazu etwa Urteil 8C 846/2016 vom 24. Mai 2017 E. 4; vgl. auch Urteil 9C 518/2014 vom 23. September 2014 E. 5; zur Frage der Entschädigungsberechtigung: Art. 9 des Reglements vom 31. März 2006 über die Parteientschädigung und die Entschädigung für die amtliche Vertretung im Verfahren vor dem Bundesgericht [SR 173.110.210.3]). Der Kanton trägt keine Gerichtskosten (Art. 66 Abs. 4 BGG).
Das Gesuch der Beschwerdeführerin um unentgeltliche Rechtspflege ist gegenstandslos. Mit Blick auf den Antrag um unentgeltliche Rechtspflege geht die Entschädigung praxisgemäss direkt an die Rechtsvertreterin. Die Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens sind im Rahmen des Urteils in der Sache zu verlegen.

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Das Urteil des Sozialversicherungsgerichts des Kantons Zürich vom 16. März 2023 wird aufgehoben.

2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.

3.
Der Kanton Zürich entschädigt die Rechtsvertreterin der Beschwerdeführerin, lic. iur. Maria Rita Marty, Zürich, für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 2'800.-.

4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich, der Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich und dem Bundesamt für Sozialversicherungen schriftlich mitgeteilt.

Luzern, 4. Oktober 2023

Im Namen der III. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Parrino

Der Gerichtsschreiber: Traub

SR 210 Code civil suisse du 10 décembre 1907 CC Art. 24 - 1 Toute personne conserve son domicile aussi longtemps qu'elle ne s'en est pas créé un nouveau.
¹	Toute personne conserve son domicile aussi longtemps qu'elle ne s'en est pas créé un nouveau.
²	Le lieu où elle réside est considéré comme son domicile, lorsque l'existence d'un domicile antérieur ne peut être établie ou lorsqu'elle a quitté son domicile à l'étranger et n'en a pas acquis un nouveau en Suisse.

SR 830.1 Loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA) LPGA Art. 58 Compétence - 1 Le tribunal des assurances compétent est celui du canton de domicile de l'assuré ou d'une autre partie au moment du dépôt du recours.
¹	Le tribunal des assurances compétent est celui du canton de domicile de l'assuré ou d'une autre partie au moment du dépôt du recours.
²	Si l'assuré ou une autre partie sont domiciliés à l'étranger, le tribunal des assurances compétent est celui du canton de leur dernier domicile en Suisse ou celui du canton de domicile de leur dernier employeur suisse; si aucun de ces domiciles ne peut être déterminé, le tribunal des assurances compétent est celui du canton où l'organe d'exécution a son siège.
³	Le tribunal qui décline sa compétence transmet sans délai le recours au tribunal compétent.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110.131 Règlement du 20 novembre 2006 du Tribunal fédéral (RTF) RTF Art. 31 Troisième Cour de droit public - (art. 22 LTF)
^a	impôts et taxes;
^b	assurance-vieillesse et survivants;
^c	assurance-invalidité;
^d	allocations pour perte de gain (y compris maternité);
^e	assurance-maladie;
^f	prévoyance professionnelle (art. 73 et 74 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur la prévoyance professionnelle, vieillesse, survivants et invalidité29);
^g	...

SR 173.110.131 Règlement du 20 novembre 2006 du Tribunal fédéral (RTF) RTF Art. 32 Quatrième Cour de droit public - (art. 22 LTF)
^a	assurance-invalidité;
^b	assurance-accidents;
^c	assurance-chômage;
^d	assurance sociale cantonale;
^e	allocations familiales;
^f	aide sociale et aide dans des situations de détresse selon l'art. 12 Cst.32;
^g	assurance militaire;
^h	...
ⁱ	prestations complémentaires;
^j	prestations transitoires pour chômeurs âgés.

SR 830.1 Loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA) LPGA Art. 61 Procédure - Sous réserve de l'art. 1, al. 3, de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative48, la procédure devant le tribunal cantonal des assurances est réglée par le droit cantonal. Elle doit satisfaire aux exigences suivantes:
^a	elle doit être simple, rapide et en règle générale publique;
^b	l'acte de recours doit contenir un exposé succinct des faits et des motifs invoqués, ainsi que les conclusions; si l'acte n'est pas conforme à ces règles, le tribunal impartit un délai convenable au recourant pour combler les lacunes, en l'avertissant qu'en cas d'inobservation le recours sera écarté;
^c	le tribunal établit avec la collaboration des parties les faits déterminants pour la solution du litige; il administre les preuves nécessaires et les apprécie librement;
^d	le tribunal n'est pas lié par les conclusions des parties; il peut réformer, au détriment du recourant, la décision attaquée ou accorder plus que le recourant n'avait demandé; il doit cependant donner aux parties l'occasion de se prononcer ou de retirer le recours;
^e	si les circonstances le justifient, les parties peuvent être convoquées aux débats;
^f	le droit de se faire assister par un conseil doit être garanti; lorsque les circonstances le justifient, l'assistance judiciaire gratuite est accordée au recourant;
^fbis	pour les litiges en matière de prestations, la procédure est soumise à des frais judiciaires si la loi spéciale le prévoit; si la loi spéciale ne prévoit pas de frais judiciaires pour de tels litiges, le tribunal peut en mettre à la charge de la partie qui agit de manière téméraire ou fait preuve de légèreté;
^g	le recourant qui obtient gain de cause a droit au remboursement de ses frais et dépens dans la mesure fixée par le tribunal; leur montant est déterminé sans égard à la valeur litigieuse d'après l'importance et la complexité du litige;
^h	les jugements contiennent les motifs retenus, l'indication des voies de recours ainsi que les noms des membres du tribunal et sont notifiés par écrit;
ⁱ	les jugements sont soumis à révision si des faits ou des moyens de preuve nouveaux sont découverts ou si un crime ou un délit a influencé le jugement.

SR 831.30 Loi fédérale du 6 octobre 2006 sur les prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI (Loi sur les prestations complémentaires, LPC) - Loi sur les prestations complémentaires LPC Art. 21 Organisation et procédure - 1 Le canton de domicile du bénéficiaire est compétent pour fixer et verser les prestations complémentaires.79
¹	Le canton de domicile du bénéficiaire est compétent pour fixer et verser les prestations complémentaires.79
^1bis	Il reste compétent lorsque le bénéficiaire entre dans un home, un hôpital ou une autre institution situés dans un autre canton, ou lorsqu'une personne majeure est placée, par décision d'une autorité, dans une famille résidant dans un autre canton.80
^1ter	Il est également compétent si le droit aux prestations complémentaires naît après l'admission dans un home, un hôpital ou une autre institution, ou après le placement dans une famille.81
^1quater	Si la personne considérée élit domicile dans le canton où se situe le home ou l'institution, le canton dans lequel elle était domiciliée avant l'admission est compétent.82
^1quinquies	Si une personne venant de l'étranger est immédiatement admise dans un home, un hôpital ou une autre institution, le canton dans lequel cette personne élit domicile est compétent.83
²	Les cantons désignent les organes chargés de recevoir et d'examiner les demandes, de fixer et de verser les prestations. Ils peuvent confier ces tâches aux caisses cantonales de compensation, mais non aux autorités compétentes en matière d'aide sociale.
³	Les cantons informent les ayants droit potentiels de manière adéquate.
⁴	Les prestations complémentaires peuvent être versées conjointement avec la rente de l'AVS ou de l'AI.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 100 Recours contre une décision - 1 Le recours contre une décision doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète.
¹	Le recours contre une décision doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète.
²	Le délai de recours est de dix jours contre:
^a	les décisions d'une autorité cantonale de surveillance en matière de poursuite pour dettes et de faillite;
^b	les décisions en matière d'entraide pénale internationale et d'assistance administrative internationale en matière fiscale;
^c	les décisions portant sur le retour d'un enfant fondées sur la Convention européenne du 20 mai 1980 sur la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière de garde des enfants et le rétablissement de la garde des enfants92 ou sur la Convention du 25 octobre 1980 sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants93.
^d	les décisions du Tribunal fédéral des brevets concernant l'octroi d'une licence visée à l'art. 40d de la loi du 25 juin 1954 sur les brevets95.
³	Le délai de recours est de cinq jours contre:
^a	les décisions d'une autorité cantonale de surveillance en matière de poursuite pour effets de change;
^b	les décisions d'un gouvernement cantonal sur recours concernant des votations fédérales.
⁴	Le délai de recours est de trois jours contre les décisions d'un gouvernement cantonal sur recours touchant aux élections au Conseil national.
⁵	En matière de recours pour conflit de compétence entre deux cantons, le délai de recours commence à courir au plus tard le jour où chaque canton a pris une décision pouvant faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
⁶	...96
⁷	Le recours pour déni de justice ou retard injustifié peut être formé en tout temps.

SR 830.1 Loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA) LPGA Art. 54 Exécution - 1 Les décisions et les décisions sur opposition sont exécutoires lorsque:
¹	Les décisions et les décisions sur opposition sont exécutoires lorsque:
^a	elles ne peuvent plus être attaquées par une opposition ou un recours;
^b	l'opposition ou le recours n'a pas d'effet suspensif;
^c	l'effet suspensif attribué à une opposition ou à un recours a été retiré.
²	Les décisions et les décisions sur opposition exécutoires qui portent condamnation à payer une somme d'argent ou à fournir des sûretés sont assimilées aux jugements exécutoires au sens de l'art. 80 de la loi fédérale du 11 avril 1889 sur la poursuite pour dettes et la faillite45.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 29 Garanties générales de procédure - 1 Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
¹	Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
²	Les parties ont le droit d'être entendues.
³	Toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert.

SR 830.1 Loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA) LPGA Art. 53 Révision et reconsidération - 1 Les décisions et les décisions sur opposition formellement passées en force sont soumises à révision si l'assuré ou l'assureur découvre subséquemment des faits nouveaux importants ou trouve des nouveaux moyens de preuve qui ne pouvaient être produits auparavant.
¹	Les décisions et les décisions sur opposition formellement passées en force sont soumises à révision si l'assuré ou l'assureur découvre subséquemment des faits nouveaux importants ou trouve des nouveaux moyens de preuve qui ne pouvaient être produits auparavant.
²	L'assureur peut revenir sur les décisions ou les décisions sur opposition formellement passées en force lorsqu'elles sont manifestement erronées et que leur rectification revêt une importance notable.
³	Jusqu'à l'envoi de son préavis à l'autorité de recours, l'assureur peut reconsidérer une décision ou une décision sur opposition contre laquelle un recours a été formé.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.