1C_780/2013 - 2014-03-04 - Procédure administrative - Einsichtsrecht in ein Protokoll des Spitalrats (Art. 9, 10, 13 und 16 BV, § 23 IDG/ZH)

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}

1C_780/2013

Urteil vom 4. März 2014

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Merkli, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichter Karlen, Eusebio,
Gerichtsschreiber Geisser.

Verfahrensbeteiligte
Universitätsspital Zürich (USZ), Spitalrat, Bolleystrasse 40, 8091 Zürich,
Beschwerdeführer,

gegen

X.________, vertreten durch Rechtsanwältin Katja Ammann,
Beschwerdegegner.

Gegenstand
Einsichtsrecht in ein Protokoll des Spitalrats (Art. 9 , 10 , 13 und 16 BV, § 23 IDG/ZH),

Beschwerde gegen das Urteil vom 4. September 2013 des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 4. Abteilung, 4. Kammer.

Sachverhalt:

A.
Das Universitätsspital Zürich stellte Oberarzt X.________ am 13. Januar 2009 im Amt ein. Der Spitalrat des Universitätsspitals und anschliessend das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich hiessen das dagegen erhobene Rechtsmittel teilweise gut.
Später ersuchte X.________ um Einsicht in verschiedene Aktendossiers. Er erhielt unter anderem Einblick in das Protokoll der Sitzung des Spitalrats vom 15. Dezember 2010, in dem über seinen Fall Bericht erstattet und das zweckmässige Vorgehen in künftigen vergleichbaren Fällen diskutiert wurde. In dem ihm zur Kenntnis gebrachten Protokollauszug waren die Namen verschiedener Personen unkenntlich gemacht. Am 23. Mai 2012 verlangte X.________, es sei ihm ein vollständiger Auszug jenes Protokolls - ohne Schwärzungen und inklusive Beilagen - zuzustellen und ihm mitzuteilen, wer dieses Protokoll erstellt habe, wer für dessen Vollständigkeit verantwortlich sei, welche Personen an der Sitzung anwesend gewesen seien und wer das Protokoll und die darin genannten Beilagen erhalten habe. Der Spitalrat wies diese zusätzlichen Begehren am 13. Juni 2012 ab. Er begründete dies damit, dass bei einer Offenlegung seine Aufsichtsfunktion gefährdet erscheine und die Interessen Privater, denen Vertraulichkeit ihrer Auskünfte zugesichert worden sei, verletzt werden könnten. Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich hiess die dagegen erhobene Beschwerde am 4. September 2013 teilweise gut, soweit es darauf eintrat und sie nicht gegenstandslos geworden
war. Es wies den Spitalrat an, X.________ im Sinne der Erwägungen teilweise Einsicht in den Auszug des Protokolls vom 15. Dezember 2010 zu gewähren und ihm mitzuteilen, wer an der Sitzung vom 15. Dezember 2010 anwesend war.

B.
Der Spitalrat des Universitätsspitals beantragt dem Bundesgericht mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 4. September 2013 teilweise aufzuheben, eventualiter die Sache an ihn zurückzuweisen, um alle Personen, deren Namen eingeschwärzt wurde, vor Bekanntgabe ihrer Namen dazu anzuhören.
X.________ stellt den Antrag, es sei auf die Beschwerde nicht einzutreten, eventualiter sei sie abzuweisen. Das Verwaltungsgericht hat auf Vernehmlassung verzichtet.

Erwägungen:

1.
Streitgegenstand bildet der Umfang der Einsicht, die dem Beschwerdegegner gemäss den Bestimmungen des zürcherischen Gesetzes über die Information und den Datenschutz vom 12. Februar 2007 (IDG/ZH) in das Protokoll vom 15. Dezember 2010 zu gewähren ist. Es handelt sich dabei um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit, die nicht vom Ausnahmekatalog von Art. 83 BGG erfasst wird und daher grundsätzlich dem Bundesgericht mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten unterbreitet werden kann.

2.
Der Beschwerdeführer - das Universitätsspital Zürich (USZ) - ist eine öffentlich-rechtliche Anstalt mit eigener Rechtspersönlichkeit (§ 1 des Gesetzes über das Universitätsspital Zürich vom 19. September 2005 [USZG]). Als solcher steht ihm das Beschwerderecht gemäss Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG nicht zu (Michael Pflüger, Die Legitimation des Gemeinwesens zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, 2013, N. 855; Hansjörg Seiler, in: Hansjörg Seiler et al., Bundesgerichtsgesetz (BGG), 2007, Art. 89 N. 57; Bernhard Waldmann, in: Bundesgerichtsgesetz, Basler Kommentar, 2. Aufl. 2011, Art. 89 N. 59). Ebenso wenig ergibt sich die Beschwerdelegitimation des Beschwerdeführers aus einer spezialgesetzlichen Bestimmung im Sinne von Art. 89 Abs. 2 lit. d BGG. Als Grundlage für seine Beschwerdeberechtigung kommt somit allein die allgemeine Norm von Art. 89 Abs. 1 BGG in Betracht. Der Beschwerdeführer beruft sich denn auch allein auf diese Norm.

3.
Nach Art. 89 Abs. 1 BGG ist zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nur befugt, wer durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat. Diese Regelung ist in erster Linie auf Privatpersonen zugeschnitten, doch kann sich auch das Gemeinwesen darauf stützen, falls es durch einen Entscheid gleich oder ähnlich wie ein Privater oder aber in spezifischer Weise in der Wahrung seiner hoheitlichen Aufgaben betroffen wird und nicht bloss das allgemeine Interesse an der richtigen Rechtsanwendung geltend macht. Gemeinwesen sind allerdings gestützt auf diese allgemeine Legitimationsbestimmung nur restriktiv zur Beschwerdeführung zuzulassen (BGE 138 II 506 E. 2.1.1 S. 508 f.). Der Beschwerdeführer hat darzulegen, dass diese Voraussetzungen erfüllt sind, soweit deren Vorliegen nicht ohne weiteres ersichtlich ist (BGE 133 II 400 E. 2 S. 403 f.).
In der Beschwerdeschrift fehlt eine nähere Begründung zur Frage der Legitimation. Der Beschwerdeführer hält diese offenbar ohne weiteres für gegeben. Da er durch den angefochtenen Entscheid offenkundig nicht wie eine Privatperson betroffen wird, ist allein zu prüfen, ob dieser für den Beschwerdeführer eine erhebliche Betroffenheit in wichtigen öffentlichen Interessen bewirkt. Die Rechtsprechung bejaht das namentlich in Fällen, in denen einem Entscheid präjudizielle Bedeutung für die öffentliche Aufgabenerfüllung zukommt, oder wenn er die Erteilung einer erheblichen Anzahl weiterer Bewilligungen nach sich zieht (BGE 138 II 506 E. 2.1.1 S. 508 f.; 135 II 12 E. 1.2.2 S. 15 f.).
Wie das in Art. 17 der Zürcher Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV/ZH) verankerte Öffentlichkeitsprinzip im Bereich der Spitalaufsicht zu verwirklichen ist, berührt zwar wichtige öffentliche Interessen in einem Bereich der hoheitlichen Staatstätigkeit. Die Bejahung der Legitimation setzt jedoch nach der erwähnten Rechtsprechung zusätzlich voraus, dass der angefochtene Entscheid den Beschwerdeführer bei der Aufgabenerfüllung in erheblicher Weise berührt. Er wehrt sich gegen die Bekanntgabe der anonymisierten Namen und weist auf damit verbundene Nachteile für den Meinungsbildungsprozess des Spitalrats hin. Diese bestünden insbesondere in der Möglichkeit des unsachlichen Drucks von aussen auf die Mitglieder des Spitalrats, in der Gefahr vor unbegründeten zivil- und strafrechtlichen Klagen bzw. Anzeigen sowie in der Erschwerung der Abwicklung noch hängiger oder zu erwartender Rechtsstreitigkeiten mit dem Beschwerdegegner. Diese Auswirkungen bringt das Öffentlichkeitsprinzip jedoch naturgemäss immer mit sich, und sie erzeugen keine legitimationsbegründende besondere Betroffenheit. Das Bundesgericht hat jüngst erklärt, dass die mit dem Öffentlichkeitsgrundsatz verbundene Kontrollfunktion durch die Rechtsgemeinschaft massgeblich
beeinträchtigt oder gar illusorisch wäre, wenn die an einem Entscheid beteiligten Richter unbekannt bleiben könnten. Richter und Richterinnen übten ein öffentliches Amt aus und hätten für die von ihnen gefällten Urteile einzustehen und sich allfälliger Kritik zu stellen (BGE 139 I 129 E. 3.6 S. 136). Das Gleiche gilt auch für die Mitglieder des Spitalrates. Die Vorinstanz führt zu Recht aus, dass sich die Sitzungsteilnehmer nicht im rechtsfreien Raum bewegten und keines besonderen Schutzes vor allfälligen rechtlichen Schritten der von den Äusserungen betroffenen Personen bedürften. Es sollte auch selbstverständlich sein, dass sich Behördenmitglieder nicht von unsachlichem Druck von aussen beeinflussen lassen. Was der Beschwerdeführer vorbringt, belegt nicht, dass eine Bekanntgabe der Namen der Sitzungsteilnehmer die Funktionsfähigkeit des Spitalrats ernsthaft beeinträchtigen könnte. Es fehlt deshalb an der von der Rechtsprechung geforderten erheblichen Betroffenheit des Beschwerdeführers.

4.
Aus diesen Gründen ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.
Gemäss Art. 66 Abs. 4 BGG sind keine Gerichtskosten zu erheben. Der Beschwerdeführer hat jedoch den Beschwerdegegner für das bundesgerichtliche Verfahren angemessen zu entschädigen (Art. 68 Abs. 2 BGG). Der vom Letzteren geltend gemachte Aufwand ist nicht näher substanziiert. Die Parteientschädigung ist daher nach richterlichem Ermessen festzusetzen.
Mit dem Entscheid in der Sache wird das Gesuch um Gewährung der aufschiebenden Wirkung gegenstandslos.

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.
Es werden keine Kosten erhoben.

3.
Der Beschwerdeführer hat den Beschwerdegegner für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 3'000.-- zu entschädigen.

4.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 4. Abteilung, 4. Kammer, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 4. März 2014

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Das präsidierende Mitglied: Merkli

Der Gerichtsschreiber: Geisser

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 10 Droit à la vie et liberté personnelle - 1 Tout être humain a droit à la vie. La peine de mort est interdite.
¹	Tout être humain a droit à la vie. La peine de mort est interdite.
²	Tout être humain a droit à la liberté personnelle, notamment à l'intégrité physique et psychique et à la liberté de mouvement.
³	La torture et tout autre traitement ou peine cruels, inhumains ou dégradants sont interdits.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 13 Protection de la sphère privée - 1 Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile, de sa correspondance et des relations qu'elle établit par la poste et les télécommunications.
¹	Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile, de sa correspondance et des relations qu'elle établit par la poste et les télécommunications.
²	Toute personne a le droit d'être protégée contre l'emploi abusif des données qui la concernent.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 16 Libertés d'opinion et d'information - 1 La liberté d'opinion et la liberté d'information sont garanties.
¹	La liberté d'opinion et la liberté d'information sont garanties.
²	Toute personne a le droit de former, d'exprimer et de répandre librement son opinion.
³	Toute personne a le droit de recevoir librement des informations, de se les procurer aux sources généralement accessibles et de les diffuser.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 83 Exceptions - Le recours est irrecevable contre:
^a	les décisions concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, la neutralité, la protection diplomatique et les autres affaires relevant des relations extérieures, à moins que le droit international ne confère un droit à ce que la cause soit58 jugée par un tribunal;
^b	les décisions relatives à la naturalisation ordinaire;
^c	les décisions en matière de droit des étrangers qui concernent:
^c1	l'entrée en Suisse,
^c2	une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit,
^c3	l'admission provisoire,
^c4	l'expulsion fondée sur l'art. 121, al. 2, de la Constitution ou le renvoi,
^c5	les dérogations aux conditions d'admission,
^c6	la prolongation d'une autorisation frontalière, le déplacement de la résidence dans un autre canton, le changement d'emploi du titulaire d'une autorisation frontalière et la délivrance de documents de voyage aux étrangers sans pièces de légitimation;
^d	les décisions en matière d'asile qui ont été rendues:
^d1	par le Tribunal administratif fédéral, sauf celles qui concernent des personnes visées par une demande d'extradition déposée par l'État dont ces personnes cherchent à se protéger,
^d2	par une autorité cantonale précédente et dont l'objet porte sur une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit;
^e	les décisions relatives au refus d'autoriser la poursuite pénale de membres d'autorités ou du personnel de la Confédération;
^f	les décisions en matière de marchés publics:
^fbis	les décisions du Tribunal administratif fédéral concernant les décisions visées à l'art. 32i de la loi fédérale du 20 mars 2009 sur le transport de voyageurs65;
^f1	si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe; sont réservés les recours concernant des marchés du Tribunal administratif fédéral, du Tribunal pénal fédéral, du Tribunal fédéral des brevets, du Ministère public de la Confédération et des autorités judiciaires supérieures des cantons, ou
^f2	si la valeur estimée du marché à adjuger est inférieure à la valeur seuil déterminante visée à l'art. 52, al. 1, et fixée à l'annexe 4, ch. 2, de la loi fédérale du 21 juin 2019 sur les marchés publics63;
^g	les décisions en matière de rapports de travail de droit public qui concernent une contestation non pécuniaire, sauf si elles touchent à la question de l'égalité des sexes;
^h	les décisions en matière d'entraide administrative internationale, à l'exception de l'assistance administrative en matière fiscale;
ⁱ	les décisions en matière de service militaire, de service civil ou de service de protection civile;
^j	les décisions en matière d'approvisionnement économique du pays qui sont prises en cas de pénurie grave;
^k	les décisions en matière de subventions auxquelles la législation ne donne pas droit;
^l	les décisions en matière de perception de droits de douane fondée sur le classement tarifaire ou le poids des marchandises;
^m	les décisions sur l'octroi d'un sursis de paiement ou sur la remise de contributions; en dérogation à ce principe, le recours contre les décisions sur la remise de l'impôt fédéral direct ou de l'impôt cantonal ou communal sur le revenu et sur le bénéfice est recevable, lorsqu'une question juridique de principe se pose ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
ⁿ	les décisions en matière d'énergie nucléaire qui concernent:
ⁿ¹	l'exigence d'un permis d'exécution ou la modification d'une autorisation ou d'une décision,
ⁿ²	l'approbation d'un plan de provision pour les coûts d'évacuation encourus avant la désaffection d'une installation nucléaire,
ⁿ³	les permis d'exécution;
^o	les décisions en matière de circulation routière qui concernent la réception par type de véhicules;
^p	les décisions du Tribunal administratif fédéral en matière de télécommunications, de radio et de télévision et en matière postale qui concernent:70
^p1	une concession ayant fait l'objet d'un appel d'offres public,
^p2	un litige découlant de l'art. 11a de la loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications71;
^p3	un litige au sens de l'art. 8 de la loi du 17 décembre 2010 sur la poste73;
^q	les décisions en matière de médecine de transplantation qui concernent:
^q1	l'inscription sur la liste d'attente,
^q2	l'attribution d'organes;
^r	les décisions en matière d'assurance-maladie qui ont été rendues par le Tribunal administratif fédéral sur la base de l'art. 3474 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF)75;
^s	les décisions en matière d'agriculture qui concernent:
^s1	...
^s2	la délimitation de zones dans le cadre du cadastre de production;
^t	les décisions sur le résultat d'examens ou d'autres évaluations des capacités, notamment en matière de scolarité obligatoire, de formation ultérieure ou d'exercice d'une profession;
^u	les décisions relatives aux offres publiques d'acquisition (art. 125 à 141 de la loi du 19 juin 2015 sur l'infrastructure des marchés financiers79);
^v	les décisions du Tribunal administratif fédéral en cas de divergences d'opinion entre des autorités en matière d'entraide judiciaire ou d'assistance administrative au niveau national;
^w	les décisions en matière de droit de l'électricité qui concernent l'approbation des plans des installations électriques à courant fort et à courant faible et l'expropriation de droits nécessaires à la construction ou à l'exploitation de telles installations, si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe.
^x	les décisions en matière d'octroi de contributions de solidarité au sens de la loi fédérale du 30 septembre 2016 sur les mesures de coercition à des fins d'assistance et les placements extrafamiliaux antérieurs à 198183, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
^y	les décisions prises par le Tribunal administratif fédéral dans des procédures amiables visant à éviter une imposition non conforme à une convention internationale applicable dans le domaine fiscal;
^z	les décisions citées à l'art. 71c, al. 1, let. b, de la loi du 30 septembre 2016 sur l'énergie86 concernant les autorisations de construire et les autorisations relevant de la compétence des cantons destinées aux installations éoliennes d'intérêt national qui y sont nécessairement liées, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.