1C_780/2013 - 2014-03-04 - Procedura amministrativa - Einsichtsrecht in ein Protokoll des Spitalrats (Art. 9, 10, 13 und 16 BV, § 23 IDG/ZH)

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}

1C 780/2013

Urteil vom 4. März 2014

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Merkli, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichter Karlen, Eusebio,
Gerichtsschreiber Geisser.

Verfahrensbeteiligte
Universitätsspital Zürich (USZ), Spitalrat, Bolleystrasse 40, 8091 Zürich,
Beschwerdeführer,

gegen

X.________, vertreten durch Rechtsanwältin Katja Ammann,
Beschwerdegegner.

Gegenstand
Einsichtsrecht in ein Protokoll des Spitalrats (Art. 9 , 10 , 13 und 16 BV, § 23 IDG/ZH),

Beschwerde gegen das Urteil vom 4. September 2013 des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 4. Abteilung, 4. Kammer.

Sachverhalt:

A.
Das Universitätsspital Zürich stellte Oberarzt X.________ am 13. Januar 2009 im Amt ein. Der Spitalrat des Universitätsspitals und anschliessend das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich hiessen das dagegen erhobene Rechtsmittel teilweise gut.
Später ersuchte X.________ um Einsicht in verschiedene Aktendossiers. Er erhielt unter anderem Einblick in das Protokoll der Sitzung des Spitalrats vom 15. Dezember 2010, in dem über seinen Fall Bericht erstattet und das zweckmässige Vorgehen in künftigen vergleichbaren Fällen diskutiert wurde. In dem ihm zur Kenntnis gebrachten Protokollauszug waren die Namen verschiedener Personen unkenntlich gemacht. Am 23. Mai 2012 verlangte X.________, es sei ihm ein vollständiger Auszug jenes Protokolls - ohne Schwärzungen und inklusive Beilagen - zuzustellen und ihm mitzuteilen, wer dieses Protokoll erstellt habe, wer für dessen Vollständigkeit verantwortlich sei, welche Personen an der Sitzung anwesend gewesen seien und wer das Protokoll und die darin genannten Beilagen erhalten habe. Der Spitalrat wies diese zusätzlichen Begehren am 13. Juni 2012 ab. Er begründete dies damit, dass bei einer Offenlegung seine Aufsichtsfunktion gefährdet erscheine und die Interessen Privater, denen Vertraulichkeit ihrer Auskünfte zugesichert worden sei, verletzt werden könnten. Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich hiess die dagegen erhobene Beschwerde am 4. September 2013 teilweise gut, soweit es darauf eintrat und sie nicht gegenstandslos geworden
war. Es wies den Spitalrat an, X.________ im Sinne der Erwägungen teilweise Einsicht in den Auszug des Protokolls vom 15. Dezember 2010 zu gewähren und ihm mitzuteilen, wer an der Sitzung vom 15. Dezember 2010 anwesend war.

B.
Der Spitalrat des Universitätsspitals beantragt dem Bundesgericht mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 4. September 2013 teilweise aufzuheben, eventualiter die Sache an ihn zurückzuweisen, um alle Personen, deren Namen eingeschwärzt wurde, vor Bekanntgabe ihrer Namen dazu anzuhören.
X.________ stellt den Antrag, es sei auf die Beschwerde nicht einzutreten, eventualiter sei sie abzuweisen. Das Verwaltungsgericht hat auf Vernehmlassung verzichtet.

Erwägungen:

1.
Streitgegenstand bildet der Umfang der Einsicht, die dem Beschwerdegegner gemäss den Bestimmungen des zürcherischen Gesetzes über die Information und den Datenschutz vom 12. Februar 2007 (IDG/ZH) in das Protokoll vom 15. Dezember 2010 zu gewähren ist. Es handelt sich dabei um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit, die nicht vom Ausnahmekatalog von Art. 83 BGG erfasst wird und daher grundsätzlich dem Bundesgericht mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten unterbreitet werden kann.

2.
Der Beschwerdeführer - das Universitätsspital Zürich (USZ) - ist eine öffentlich-rechtliche Anstalt mit eigener Rechtspersönlichkeit (§ 1 des Gesetzes über das Universitätsspital Zürich vom 19. September 2005 [USZG]). Als solcher steht ihm das Beschwerderecht gemäss Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG nicht zu (Michael Pflüger, Die Legitimation des Gemeinwesens zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, 2013, N. 855; Hansjörg Seiler, in: Hansjörg Seiler et al., Bundesgerichtsgesetz (BGG), 2007, Art. 89 N. 57; Bernhard Waldmann, in: Bundesgerichtsgesetz, Basler Kommentar, 2. Aufl. 2011, Art. 89 N. 59). Ebenso wenig ergibt sich die Beschwerdelegitimation des Beschwerdeführers aus einer spezialgesetzlichen Bestimmung im Sinne von Art. 89 Abs. 2 lit. d BGG. Als Grundlage für seine Beschwerdeberechtigung kommt somit allein die allgemeine Norm von Art. 89 Abs. 1 BGG in Betracht. Der Beschwerdeführer beruft sich denn auch allein auf diese Norm.

3.
Nach Art. 89 Abs. 1 BGG ist zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nur befugt, wer durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat. Diese Regelung ist in erster Linie auf Privatpersonen zugeschnitten, doch kann sich auch das Gemeinwesen darauf stützen, falls es durch einen Entscheid gleich oder ähnlich wie ein Privater oder aber in spezifischer Weise in der Wahrung seiner hoheitlichen Aufgaben betroffen wird und nicht bloss das allgemeine Interesse an der richtigen Rechtsanwendung geltend macht. Gemeinwesen sind allerdings gestützt auf diese allgemeine Legitimationsbestimmung nur restriktiv zur Beschwerdeführung zuzulassen (BGE 138 II 506 E. 2.1.1 S. 508 f.). Der Beschwerdeführer hat darzulegen, dass diese Voraussetzungen erfüllt sind, soweit deren Vorliegen nicht ohne weiteres ersichtlich ist (BGE 133 II 400 E. 2 S. 403 f.).
In der Beschwerdeschrift fehlt eine nähere Begründung zur Frage der Legitimation. Der Beschwerdeführer hält diese offenbar ohne weiteres für gegeben. Da er durch den angefochtenen Entscheid offenkundig nicht wie eine Privatperson betroffen wird, ist allein zu prüfen, ob dieser für den Beschwerdeführer eine erhebliche Betroffenheit in wichtigen öffentlichen Interessen bewirkt. Die Rechtsprechung bejaht das namentlich in Fällen, in denen einem Entscheid präjudizielle Bedeutung für die öffentliche Aufgabenerfüllung zukommt, oder wenn er die Erteilung einer erheblichen Anzahl weiterer Bewilligungen nach sich zieht (BGE 138 II 506 E. 2.1.1 S. 508 f.; 135 II 12 E. 1.2.2 S. 15 f.).
Wie das in Art. 17 der Zürcher Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV/ZH) verankerte Öffentlichkeitsprinzip im Bereich der Spitalaufsicht zu verwirklichen ist, berührt zwar wichtige öffentliche Interessen in einem Bereich der hoheitlichen Staatstätigkeit. Die Bejahung der Legitimation setzt jedoch nach der erwähnten Rechtsprechung zusätzlich voraus, dass der angefochtene Entscheid den Beschwerdeführer bei der Aufgabenerfüllung in erheblicher Weise berührt. Er wehrt sich gegen die Bekanntgabe der anonymisierten Namen und weist auf damit verbundene Nachteile für den Meinungsbildungsprozess des Spitalrats hin. Diese bestünden insbesondere in der Möglichkeit des unsachlichen Drucks von aussen auf die Mitglieder des Spitalrats, in der Gefahr vor unbegründeten zivil- und strafrechtlichen Klagen bzw. Anzeigen sowie in der Erschwerung der Abwicklung noch hängiger oder zu erwartender Rechtsstreitigkeiten mit dem Beschwerdegegner. Diese Auswirkungen bringt das Öffentlichkeitsprinzip jedoch naturgemäss immer mit sich, und sie erzeugen keine legitimationsbegründende besondere Betroffenheit. Das Bundesgericht hat jüngst erklärt, dass die mit dem Öffentlichkeitsgrundsatz verbundene Kontrollfunktion durch die Rechtsgemeinschaft massgeblich
beeinträchtigt oder gar illusorisch wäre, wenn die an einem Entscheid beteiligten Richter unbekannt bleiben könnten. Richter und Richterinnen übten ein öffentliches Amt aus und hätten für die von ihnen gefällten Urteile einzustehen und sich allfälliger Kritik zu stellen (BGE 139 I 129 E. 3.6 S. 136). Das Gleiche gilt auch für die Mitglieder des Spitalrates. Die Vorinstanz führt zu Recht aus, dass sich die Sitzungsteilnehmer nicht im rechtsfreien Raum bewegten und keines besonderen Schutzes vor allfälligen rechtlichen Schritten der von den Äusserungen betroffenen Personen bedürften. Es sollte auch selbstverständlich sein, dass sich Behördenmitglieder nicht von unsachlichem Druck von aussen beeinflussen lassen. Was der Beschwerdeführer vorbringt, belegt nicht, dass eine Bekanntgabe der Namen der Sitzungsteilnehmer die Funktionsfähigkeit des Spitalrats ernsthaft beeinträchtigen könnte. Es fehlt deshalb an der von der Rechtsprechung geforderten erheblichen Betroffenheit des Beschwerdeführers.

4.
Aus diesen Gründen ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.
Gemäss Art. 66 Abs. 4 BGG sind keine Gerichtskosten zu erheben. Der Beschwerdeführer hat jedoch den Beschwerdegegner für das bundesgerichtliche Verfahren angemessen zu entschädigen (Art. 68 Abs. 2 BGG). Der vom Letzteren geltend gemachte Aufwand ist nicht näher substanziiert. Die Parteientschädigung ist daher nach richterlichem Ermessen festzusetzen.
Mit dem Entscheid in der Sache wird das Gesuch um Gewährung der aufschiebenden Wirkung gegenstandslos.

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.
Es werden keine Kosten erhoben.

3.
Der Beschwerdeführer hat den Beschwerdegegner für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 3'000.-- zu entschädigen.

4.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 4. Abteilung, 4. Kammer, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 4. März 2014

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Das präsidierende Mitglied: Merkli

Der Gerichtsschreiber: Geisser

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 10 Diritto alla vita e alla libertà personale - 1 Ognuno ha diritto alla vita. La pena di morte è vietata.
¹	Ognuno ha diritto alla vita. La pena di morte è vietata.
²	Ognuno ha diritto alla libertà personale, in particolare all'integrità fisica e psichica e alla libertà di movimento.
³	La tortura nonché ogni altro genere di trattamento o punizione crudele, inumano o degradante sono vietati.

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 13 Protezione della sfera privata - 1 Ognuno ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, della sua abitazione, della sua corrispondenza epistolare nonché delle sue relazioni via posta e telecomunicazioni.
¹	Ognuno ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, della sua abitazione, della sua corrispondenza epistolare nonché delle sue relazioni via posta e telecomunicazioni.
²	Ognuno ha diritto d'essere protetto da un impiego abusivo dei suoi dati personali.

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 16 Libertà d'opinione e d'informazione - 1 La libertà d'opinione e d'informazione è garantita.
¹	La libertà d'opinione e d'informazione è garantita.
²	Ognuno ha il diritto di formarsi liberamente la propria opinione, di esprimerla e diffonderla senza impedimenti.
³	Ognuno ha il diritto di ricevere liberamente informazioni, nonché di procurarsele presso fonti accessibili a tutti e di diffonderle.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 83 Eccezioni - Il ricorso è inammissibile contro:
^a	le decisioni in materia di sicurezza interna o esterna del Paese, neutralità, protezione diplomatica e altri affari esteri, in quanto il diritto internazionale non conferisca un diritto al giudizio da parte di un tribunale;
^b	le decisioni in materia di naturalizzazione ordinaria;
^c	le decisioni in materia di diritto degli stranieri concernenti:
^c1	l'entrata in Svizzera,
^c2	i permessi o autorizzazioni al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto,
^c3	l'ammissione provvisoria,
^c4	l'espulsione fondata sull'articolo 121 capoverso 2 della Costituzione federale e l'allontanamento,
^c5	le deroghe alle condizioni d'ammissione,
^c6	la proroga del permesso per frontalieri, il cambiamento di Cantone, il cambiamento d'impiego del titolare di un permesso per frontalieri, nonché il rilascio di documenti di viaggio a stranieri privi di documenti;
^d	le decisioni in materia d'asilo pronunciate:
^d1	dal Tribunale amministrativo federale, salvo quelle che concernono persone contro le quali è pendente una domanda d'estradizione presentata dallo Stato che hanno abbandonato in cerca di protezione,
^d2	da un'autorità cantonale inferiore e concernenti un permesso o un'autorizzazione al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto;
^e	le decisioni concernenti il rifiuto dell'autorizzazione a procedere penalmente contro membri di autorità o contro agenti della Confederazione;
^f	le decisioni in materia di appalti pubblici se:
^fbis	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti decisioni secondo l'articolo 32i della legge del 20 marzo 200963 sul trasporto di viaggiatori;
^f1	non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale; sono fatti salvi i ricorsi contro gli appalti del Tribunale amministrativo federale, del Tribunale penale federale, del Tribunale federale dei brevetti, del Ministero pubblico della Confederazione e delle autorità giudiziarie cantonali superiori, o
^f2	il valore stimato della commessa non raggiunge il valore soglia determinante secondo l'articolo 52 capoverso 1 in combinato disposto con l'allegato 4 numero 2 della legge federale del 21 giugno 201961 sugli appalti pubblici;
^g	le decisioni in materia di rapporti di lavoro di diritto pubblico, in quanto concernano una controversia non patrimoniale, ma non la parità dei sessi;
^h	le decisioni concernenti l'assistenza amministrativa internazionale, eccettuata l'assistenza amministrativa in materia fiscale;
ⁱ	le decisioni in materia di servizio militare, civile o di protezione civile;
^j	le decisioni in materia di approvvigionamento economico del Paese adottate in situazioni di grave penuria;
^k	le decisioni concernenti i sussidi al cui ottenimento la legislazione non conferisce un diritto;
^l	le decisioni concernenti l'imposizione di dazi operata in base alla classificazione tariffaria o al peso delle merci;
^m	le decisioni concernenti il condono o la dilazione del pagamento di tributi; in deroga alla presente disposizione, il ricorso è ammissibile contro le decisioni concernenti il condono dell'imposta federale diretta o dell'imposta cantonale o comunale sul reddito e sull'utile se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o se si tratta per altri motivi di un caso particolarmente importante;
ⁿ	le decisioni in materia di energia nucleare concernenti:
ⁿ¹	l'esigenza di un nulla osta o la modifica di un'autorizzazione o di una decisione,
ⁿ²	l'approvazione di un piano d'accantonamenti per le spese di smaltimento antecedenti lo spegnimento di un impianto nucleare,
ⁿ³	i nulla osta;
^o	le decisioni in materia di circolazione stradale concernenti l'omologazione del tipo di veicoli;
^p	le decisioni del Tribunale amministrativo federale in materia di traffico delle telecomunicazioni, radiotelevisione e poste concernenti:68
^p1	concessioni oggetto di una pubblica gara,
^p2	controversie secondo l'articolo 11a della legge del 30 aprile 199769 sulle telecomunicazioni;
^p3	controversie secondo l'articolo 8 della legge del 17 dicembre 201071 sulle poste;
^q	le decisioni in materia di medicina dei trapianti concernenti:
^q1	l'iscrizione nella lista d'attesa,
^q2	l'attribuzione di organi;
^r	le decisioni in materia di assicurazione malattie pronunciate dal Tribunale amministrativo federale in virtù dell'articolo 3472 della legge del 17 giugno 200573 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF);
^s	le decisioni in materia di agricoltura concernenti:
^s1	...
^s2	la delimitazione delle zone nell'ambito del catasto della produzione;
^t	le decisioni concernenti l'esito di esami e di altre valutazioni della capacità, segnatamente nei settori della scuola, della formazione continua e dell'esercizio della professione;
^u	le decisioni in materia di offerte pubbliche di acquisto (art. 125-141 della L del 19 giu. 201577 sull'infrastruttura finanziaria);
^v	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti divergenze d'opinione tra autorità in materia di assistenza amministrativa o giudiziaria a livello nazionale;
^w	le decisioni in materia di diritto dell'elettricità concernenti l'approvazione dei piani di impianti elettrici a corrente forte e di impianti elettrici a corrente debole e l'espropriazione dei diritti necessari per la costruzione o l'esercizio di siffatti impianti, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale;
^x	le decisioni concernenti la concessione di contributi di solidarietà ai sensi della legge federale del 30 settembre 201681 sulle misure coercitive a scopo assistenziale e i collocamenti extrafamiliari prima del 1981, tranne se si pone una questione di diritto di importanza fondamentale o si tratta di un caso particolarmente importante per altri motivi;
^y	le decisioni pronunciate dal Tribunale amministrativo federale nelle procedure amichevoli per evitare un'imposizione non conforme alla convenzione internazionale applicabile in ambito fiscale;
^z	le decisioni concernenti le autorizzazioni edilizie di impianti eolici d'interesse nazionale secondo l'articolo 71c capoverso 1 lettera b della legge federale del 30 settembre 201684 sull'energia e le autorizzazioni di competenza cantonale a esse necessariamente connesse, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
^a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 68 Spese ripetibili - 1 Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
¹	Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
²	La parte soccombente è di regola tenuta a risarcire alla parte vincente, secondo la tariffa del Tribunale federale, tutte le spese necessarie causate dalla controversia.
³	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non sono di regola accordate spese ripetibili se vincono una causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali.
⁴	Si applica per analogia l'articolo 66 capoversi 3 e 5.
⁵	Il Tribunale federale conferma, annulla o modifica, a seconda dell'esito del procedimento, la decisione sulle spese ripetibili pronunciata dall'autorità inferiore. Può stabilire esso stesso l'importo di tali spese secondo la tariffa federale o cantonale applicabile o incaricarne l'autorità inferiore.