2C_686/2020 - 2020-09-03 - Sanità & sicurezza sociale - Epidemiengesetz, Verordnung [des Regierungsrats des Kantons Zürich] über Massnahmen zur Bekämpfung der COVID-19-Epidemie vom 24. August 2020

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

2C 686/2020

Urteil vom 3. September 2020

II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichterin Aubry Girardin, als Einzelrichterin,
Gerichtsschreiber Hugi Yar.

Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführerin,

gegen

Regierungsrat des Kantons Zürich,

Gegenstand
Epidemiengesetz, Verordnung [des Regierungsrats des Kantons Zürich] über Massnahmen zur Bekämpfung der COVID-19-Epidemie vom 24. August 2020,

Beschwerde gegen die Verfügung des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3. Abteilung, vom 26. August 2020 (AN.2020.00011).

Erwägungen:

1.

1.1. Am 24. August 2020 beschloss der Regierungsrat des Kantons Zürich, eine Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie zu erlassen (Dispositiv Ziff. I). Die Verordnung trete - so der Beschluss - am 27. August 2020 in Kraft und gelte bis zum 30. September 2020 (Dispositiv Ziff. II). Gegen die Verordnung und Dispositiv II könne innert zehn Tagen, von der Veröffentlichung an gerechnet, beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich Beschwerde erhoben werden (Dispositiv Ziff. III). Dem Lauf der Beschwerdefrist und der Einreichung einer Beschwerde werde die aufschiebende Wirkung entzogen (Dispositiv Ziff. IV).

1.2. Verschiedene Personen gelangten hiergegen an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich; sie ersuchten dieses unter anderem darum, superprovisorisch der Verordnung des Regierungsrats die Anwendung zu versagen. Der zuständige Abteilungspräsident am Verwaltungsgericht wies den entsprechenden Antrag am 26. August 2020 ab. Er begründete seinen Entscheid damit, dass ohne Anwendung der verschiedenen angeordneten Massnahmen zur Eindämmung der Ausbreitung der COVID-19-Pandemie insofern ein schwerer Nachteil entstehe, "als das Risiko von Neuinfektionen und damit auch das Risiko von schweren Krankheitsverläufen und Todesfällen wieder anstiege". Die angeordneten Massnahmen seien nach dem derzeitigen Wissensstand geeignet, die Covid-19-Epidemie wirksam zu bekämpfen und namentlich Neuansteckungen zu verhindern. Der damit verbundene Eingriff in die persönliche Freiheit wiege nicht besonders schwer: Einerseits gelte die mit der angefochtenen Verordnung angeordnete Pflicht, eine Gesichtsmaske zu tragen, nur in Innenräumen von Einkaufsläden, Einkaufszentren und Märkten und sei damit örtlich stark begrenzt. Andererseits würden die Massnahmen nur bis am 30. September 2020 gelten und seien damit auch zeitlich limitiert. Die verschiedenen
Massnahmen traten am 27. August 2020 in Kraft.

1.3. A.________, eine der Beschwerdeführerinnen vor dem Verwaltungsgericht, gelangte gegen die Verfügung vom 26. August 2020 am 31. August 2020 an das Bundesgericht. Sie beantragt,
- Ziffer 1 der Verfügung des Verwaltungsgerichts aufzuheben (Abweisung des Gesuchs um superprovisorische Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung sowie um Anordnung superprovisorischer Massnahmen). Es sei superprovisorisch festzustellen, dass Dispositiv-Ziffer 4 des Regierungsratsbeschlusses vom 24. August 2020 in Sachen Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie in dem Punkt aufzuheben sei, als einer Beschwerde keine aufschiebende Wirkung zukomme.
- Es sei festzustellen, dass eine formell und inhaltlich genügende Beschwerde spätestens am 26. August 2020 beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich eingegangen sei, sodass die Verordnung gesamthaft per sofort ihre Geltung verliere und erst nach der rechtskräftigen Behandlung der Beschwerde wieder in Kraft treten könne.

1.4. Das Bundesgericht hat weder Akten noch Vernehmlassungen eingeholt.

2.
Die Beschwerde richtet sich gegen eine superprovisorische Zwischenverfügung über eine vorsorgliche Massnahme.

2.1. Gegen diese ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nur zulässig, wenn der angefochtene Entscheid einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken kann (vgl. Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG). Dessen Vorliegen hat die Beschwerdeführerin darzutun. Ist nämlich die Zulässigkeit eines Rechtsmittels - wie hier - zweifelhaft, beschlägt die der Beschwerde führenden Partei obliegende Begründungspflicht gemäss Art. 42 Abs. 2 BGG grundsätzlich auch die Eintretensvoraussetzungen; die für deren Vorliegen massgeblichen Aspekte müssen in diesem Fall von der Beschwerde führenden Person detailliert aufgezeigt werden (vgl. BGE 138 III 46 E. 1.2 S. 47; 136 IV 92 E. 4.2 S. 96; 134 II 137 E. 1.3.3 S. 141; 133 II 249 E. 1.1 S. 251, 353 E. 1 S. 356, 400 E. 2 S. 404). Die Beschwerdeführerin legt nicht dar, inwiefern ihr durch den angefochtenen Zwischenentscheid ein nicht wiedergutzumachender Nachteil rechtlicher Natur drohen würde, nachdem das Verwaltungsgericht in der Sache selber entscheiden oder nach Anhörung des Regierungsrats allenfalls erneut über das Gesuch um vorsorgliche Massnahmen befinden wird (vgl. BGE 139 III 86 E. 1.1.1 S. 88).

2.2. Das Bundesgericht soll sich regelmässig nur einmal mit einem Fall befassen müssen und diesen insgesamt beurteilen können (BGE 133 III 629 E. 2.1 S. 631 mit Hinweisen). Nur wenn prozessökonomische Gründe eine frühere Befassung zwingend gebieten und mit der Öffnung des Rechtswegs kein verfahrensrechtlicher Leerlauf verbunden ist, rechtfertigt es sich, allenfalls ein Zwischenverfahren einzuleiten (vgl. BGE 133 III 629 E. 2.1 S. 630 f.; Urteil 2C 215/2012 vom 17. März 2012 E. 1.2.2). Eine solche Notwendigkeit tut die Beschwerdeführerin nicht dar: Angefochten ist lediglich eine superprovisorische Verfügung, d.h. eine solche die ohne Anhörung des Regierungsrats ergangen ist. Die blosse Verlängerung oder Verteuerung des Verfahrens bildet praxisgemäss keinen nicht wieder gutzumachenden Nachteil rechtlicher Natur (BGE 137 III 522 E. 1.3 S. 525; 136 II 165 E. 1.2.1 S. 170; Urteil 2C 215/2012 vom 17. März 2012 E. 1.2.2). Die - allenfalls vorübergehende örtlich und zeitlich beschränkte - Pflicht zum Tragen einer Maske bildet keinen nicht wiedergutzumachenden Nachteil im Sinne von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG.

3.

3.1. Auch in der Sache ist die Beschwerde ungenügend begründet (Art. 106 Abs. 2 BGG) : Entscheidet eine Behörde über vorsorgliche Massnahmen, namentlich über die Gewährung oder den Entzug der aufschiebenden Wirkung, tut sie dies aufgrund einer summarischen Prüfung der auf dem Spiele stehenden Interessen, ohne sich vertieft mit den sich stellenden Sach- und Rechtsfragen auseinanderzusetzen. Erst recht auferlegt sich das Bundesgericht bei der Überprüfung der von der Vorinstanz vorgenommenen Interessenabwägung Zurückhaltung. Es hebt einen Entscheid über vorsorgliche Massnahmen nur auf, wenn die beanstandete Interessenabwägung einer vernünftigen Grundlage entbehrt und nicht nachvollziehbar erscheint, d.h. der Entscheid letztlich unhaltbar bzw. willkürlich ist (vgl. die Urteile 2C 478/ 2015 vom 3. Juni 2015 E. 2.1 und 2C 81/2012 vom 27. Januar 2012 E. 2.2).

3.2. Das Bundesgerichtsgesetz trägt diesem Umstand namentlich dadurch Rechnung, dass Art. 98 BGG die bei der Anfechtung von Entscheiden über vorsorgliche Massnahmen möglichen Beschwerdegründe auf die Rüge der Verletzung verfassungsmässiger Rechte beschränkt. Die Beschwerde führende Partei hat unter Berücksichtigung der mit Entscheiden über vorsorgliche Massnahmen verbundenen Besonderheiten gezielt und in Auseinandersetzung mit den für das Ergebnis des angefochtenen Entscheids massgeblichen Erwägungen in gedrängter Form plausibel darzulegen, welche verfassungsmässigen Rechte und inwiefern diese durch die angefochtene Zwischenverfügung verletzt worden sein sollen (Art. 106 Abs. 2 BGG; "qualifizierte Begründungspflicht").

3.3. Die Beschwerdeführerin argumentiert appellatorisch in der Sache und legt nicht dar, inwiefern die superprovisorische Verfügung als solche verfassungsmässige Rechte verletzen würde; ihren - eher auf den Rechtsstreit in der Hauptsache bezogenen - Vorbringen lässt sich nicht entnehmen, inwiefern die angefochtene Zwischenverfügung und die dort vorgenommene Interessenabwägung inhaltlich verfassungswidrig wären (vgl. das Urteil 2C 478/2015 vom 3. Juni 2015 E. 2.2); dies ist auch nicht ersichtlich. Sie zeigt - entgegen ihrer Begründungspflicht (Art. 106 Abs. 2 BGG) - nicht auf, inwiefern der angefochtene Entscheid im Rahmen der beschränkten Prüfungskognition vor der Vorinstanz und im bundesgerichtlichen Verfahren (vgl. vorstehende E. 3.1) willkürlich bzw. offensichtlich unhaltbar wäre.

4.

4.1. Zusammengefasst ergibt sich, dass die Beschwerdeführerin entgegen ihrer Mitwirkungspflicht nicht aufgezeigt hat, inwiefern ihr durch den Zwischenentscheid ein nicht wiedergutzumachender Nachteil droht (vgl. vorstehende E. 2); in der Sache hat sie es unterlassen, darzulegen, inwiefern der angefochtene superprovisorische Entscheid verfassungsmässige Rechte - und insbesondere das Willkürverbot - verletzen würde (vgl. vorstehende E. 3).

4.2. Die Beschwerde enthält in keinerlei Hinsicht eine hinreichende, der Verfahrenskonstellation angepasste Begründung (vgl. das Urteil 2C 478/2015 vom 3. Juni 2015 E. 2.3). Es ist deshalb darauf mit Entscheid der Instruktionsrichterin im Verfahren nach Art. 108 BGG nicht einzutreten. Ergänzend kann noch darauf hingewiesen werden, dass der Beschwerdeantrag 2 unzulässig gewesen wäre: Die Gültigkeit der beim Verwaltungsgericht eingereichten Beschwerde ist durch dieses zu beurteilen; erst dessen Entscheid darüber könnte gegebenenfalls vom Bundesgericht überprüft werden.

5.

5.1. Auf die Beschwerde ist nicht einzutreten. Mit dem vorliegenden Prozessentscheid wird das Gesuch um Erlass einer superprovisorischen Anordnung im bundesgerichtlichen Verfahren gegenstandslos.

5.2. Die unterliegende Beschwerdeführerin hat die Kosten für das bundesgerichtliche Verfahren zu tragen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Es sind keine Parteientschädigungen geschuldet (Art. 68 Abs. 3 BGG).

Demnach erkennt die Einzelrichterin:

1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 3. September 2020

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Die Einzelrichterin: Aubry Girardin

Der Gerichtsschreiber: Hugi Yar

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 93 Altre decisioni pregiudiziali e incidentali - 1 Il ricorso è ammissibile contro altre decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente se:
¹	Il ricorso è ammissibile contro altre decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente se:
^a	esse possono causare un pregiudizio irreparabile; o
^b	l'accoglimento del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione finale consentendo di evitare una procedura probatoria defatigante o dispendiosa.
²	Le decisioni pregiudiziali e incidentali nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale e nel campo dell'asilo non sono impugnabili.87 Rimangono salvi i ricorsi contro le decisioni sulla carcerazione in vista d'estradizione come anche sul sequestro di beni e valori, sempreché siano adempiute le condizioni di cui al capoverso 1.
³	Se il ricorso in virtù dei capoversi 1 e 2 non è ammissibile o non è stato interposto, le decisioni pregiudiziali e incidentali possono essere impugnate mediante ricorso contro la decisione finale in quanto influiscano sul contenuto della stessa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 42 Atti scritti - 1 Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
¹	Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
^1bis	Se un procedimento in materia civile si è svolto in inglese dinanzi all'autorità inferiore, gli atti scritti possono essere redatti in tale lingua.14
²	Nei motivi occorre spiegare in modo conciso perché l'atto impugnato viola il diritto. Qualora il ricorso sia ammissibile soltanto se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o un caso particolarmente importante per altri motivi, occorre spiegare perché la causa adempie siffatta condizione.15 16
³	Se sono in possesso della parte, i documenti indicati come mezzi di prova devono essere allegati; se l'atto scritto è diretto contro una decisione, anche questa deve essere allegata.
⁴	In caso di trasmissione per via elettronica, la parte o il suo patrocinatore deve munire l'atto scritto di una firma elettronica qualificata secondo la legge del 18 marzo 201617 sulla firma elettronica. Il Tribunale federale determina mediante regolamento:
^a	il formato dell'atto scritto e dei relativi allegati;
^b	le modalità di trasmissione;
^c	le condizioni alle quali può essere richiesta la trasmissione successiva di documenti cartacei in caso di problemi tecnici.18
⁵	Se mancano la firma della parte o del suo patrocinatore, la procura dello stesso o gli allegati prescritti, o se il patrocinatore non è autorizzato in quanto tale, è fissato un congruo termine per sanare il vizio, con la comminatoria che altrimenti l'atto scritto non sarà preso in considerazione.
⁶	Gli atti illeggibili, sconvenienti, incomprensibili, prolissi o non redatti in una lingua ufficiale possono essere del pari rinviati al loro autore affinché li modifichi.
⁷	Gli atti scritti dovuti a condotta processuale da querulomane o altrimenti abusiva sono inammissibili.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 93 Altre decisioni pregiudiziali e incidentali - 1 Il ricorso è ammissibile contro altre decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente se:
¹	Il ricorso è ammissibile contro altre decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente se:
^a	esse possono causare un pregiudizio irreparabile; o
^b	l'accoglimento del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione finale consentendo di evitare una procedura probatoria defatigante o dispendiosa.
²	Le decisioni pregiudiziali e incidentali nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale e nel campo dell'asilo non sono impugnabili.87 Rimangono salvi i ricorsi contro le decisioni sulla carcerazione in vista d'estradizione come anche sul sequestro di beni e valori, sempreché siano adempiute le condizioni di cui al capoverso 1.
³	Se il ricorso in virtù dei capoversi 1 e 2 non è ammissibile o non è stato interposto, le decisioni pregiudiziali e incidentali possono essere impugnate mediante ricorso contro la decisione finale in quanto influiscano sul contenuto della stessa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 106 Applicazione del diritto - 1 Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
¹	Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
²	Esamina la violazione di diritti fondamentali e di disposizioni di diritto cantonale e intercantonale soltanto se il ricorrente ha sollevato e motivato tale censura.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 106 Applicazione del diritto - 1 Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
¹	Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
²	Esamina la violazione di diritti fondamentali e di disposizioni di diritto cantonale e intercantonale soltanto se il ricorrente ha sollevato e motivato tale censura.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 108 Giudice unico - 1 Il presidente della corte decide in procedura semplificata circa:
¹	Il presidente della corte decide in procedura semplificata circa:
^a	la non entrata nel merito su ricorsi manifestamente inammissibili;
^b	la non entrata nel merito su ricorsi manifestamente non motivati in modo sufficiente (art. 42 cpv. 2);
^c	la non entrata nel merito su ricorsi querulomani o abusivi.
²	Può delegare questo compito a un altro giudice.
³	La motivazione della decisione si limita a una breve indicazione del motivo d'inammissibilità.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 68 Spese ripetibili - 1 Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
¹	Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
²	La parte soccombente è di regola tenuta a risarcire alla parte vincente, secondo la tariffa del Tribunale federale, tutte le spese necessarie causate dalla controversia.
³	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non sono di regola accordate spese ripetibili se vincono una causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali.
⁴	Si applica per analogia l'articolo 66 capoversi 3 e 5.
⁵	Il Tribunale federale conferma, annulla o modifica, a seconda dell'esito del procedimento, la decisione sulle spese ripetibili pronunciata dall'autorità inferiore. Può stabilire esso stesso l'importo di tali spese secondo la tariffa federale o cantonale applicabile o incaricarne l'autorità inferiore.