2C_686/2020 - 2020-09-03 - Gesundheitswesen & soziale Sicherheit - Epidemiengesetz, Verordnung [des Regierungsrats des Kantons Zürich] über Massnahmen zur Bekämpfung der COVID-19-Epidemie vom 24. August 2020

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

2C 686/2020

Urteil vom 3. September 2020

II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichterin Aubry Girardin, als Einzelrichterin,
Gerichtsschreiber Hugi Yar.

Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführerin,

gegen

Regierungsrat des Kantons Zürich,

Gegenstand
Epidemiengesetz, Verordnung [des Regierungsrats des Kantons Zürich] über Massnahmen zur Bekämpfung der COVID-19-Epidemie vom 24. August 2020,

Beschwerde gegen die Verfügung des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3. Abteilung, vom 26. August 2020 (AN.2020.00011).

Erwägungen:

1.

1.1. Am 24. August 2020 beschloss der Regierungsrat des Kantons Zürich, eine Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie zu erlassen (Dispositiv Ziff. I). Die Verordnung trete - so der Beschluss - am 27. August 2020 in Kraft und gelte bis zum 30. September 2020 (Dispositiv Ziff. II). Gegen die Verordnung und Dispositiv II könne innert zehn Tagen, von der Veröffentlichung an gerechnet, beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich Beschwerde erhoben werden (Dispositiv Ziff. III). Dem Lauf der Beschwerdefrist und der Einreichung einer Beschwerde werde die aufschiebende Wirkung entzogen (Dispositiv Ziff. IV).

1.2. Verschiedene Personen gelangten hiergegen an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich; sie ersuchten dieses unter anderem darum, superprovisorisch der Verordnung des Regierungsrats die Anwendung zu versagen. Der zuständige Abteilungspräsident am Verwaltungsgericht wies den entsprechenden Antrag am 26. August 2020 ab. Er begründete seinen Entscheid damit, dass ohne Anwendung der verschiedenen angeordneten Massnahmen zur Eindämmung der Ausbreitung der COVID-19-Pandemie insofern ein schwerer Nachteil entstehe, "als das Risiko von Neuinfektionen und damit auch das Risiko von schweren Krankheitsverläufen und Todesfällen wieder anstiege". Die angeordneten Massnahmen seien nach dem derzeitigen Wissensstand geeignet, die Covid-19-Epidemie wirksam zu bekämpfen und namentlich Neuansteckungen zu verhindern. Der damit verbundene Eingriff in die persönliche Freiheit wiege nicht besonders schwer: Einerseits gelte die mit der angefochtenen Verordnung angeordnete Pflicht, eine Gesichtsmaske zu tragen, nur in Innenräumen von Einkaufsläden, Einkaufszentren und Märkten und sei damit örtlich stark begrenzt. Andererseits würden die Massnahmen nur bis am 30. September 2020 gelten und seien damit auch zeitlich limitiert. Die verschiedenen
Massnahmen traten am 27. August 2020 in Kraft.

1.3. A.________, eine der Beschwerdeführerinnen vor dem Verwaltungsgericht, gelangte gegen die Verfügung vom 26. August 2020 am 31. August 2020 an das Bundesgericht. Sie beantragt,
- Ziffer 1 der Verfügung des Verwaltungsgerichts aufzuheben (Abweisung des Gesuchs um superprovisorische Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung sowie um Anordnung superprovisorischer Massnahmen). Es sei superprovisorisch festzustellen, dass Dispositiv-Ziffer 4 des Regierungsratsbeschlusses vom 24. August 2020 in Sachen Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie in dem Punkt aufzuheben sei, als einer Beschwerde keine aufschiebende Wirkung zukomme.
- Es sei festzustellen, dass eine formell und inhaltlich genügende Beschwerde spätestens am 26. August 2020 beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich eingegangen sei, sodass die Verordnung gesamthaft per sofort ihre Geltung verliere und erst nach der rechtskräftigen Behandlung der Beschwerde wieder in Kraft treten könne.

1.4. Das Bundesgericht hat weder Akten noch Vernehmlassungen eingeholt.

2.
Die Beschwerde richtet sich gegen eine superprovisorische Zwischenverfügung über eine vorsorgliche Massnahme.

2.1. Gegen diese ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nur zulässig, wenn der angefochtene Entscheid einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken kann (vgl. Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG). Dessen Vorliegen hat die Beschwerdeführerin darzutun. Ist nämlich die Zulässigkeit eines Rechtsmittels - wie hier - zweifelhaft, beschlägt die der Beschwerde führenden Partei obliegende Begründungspflicht gemäss Art. 42 Abs. 2 BGG grundsätzlich auch die Eintretensvoraussetzungen; die für deren Vorliegen massgeblichen Aspekte müssen in diesem Fall von der Beschwerde führenden Person detailliert aufgezeigt werden (vgl. BGE 138 III 46 E. 1.2 S. 47; 136 IV 92 E. 4.2 S. 96; 134 II 137 E. 1.3.3 S. 141; 133 II 249 E. 1.1 S. 251, 353 E. 1 S. 356, 400 E. 2 S. 404). Die Beschwerdeführerin legt nicht dar, inwiefern ihr durch den angefochtenen Zwischenentscheid ein nicht wiedergutzumachender Nachteil rechtlicher Natur drohen würde, nachdem das Verwaltungsgericht in der Sache selber entscheiden oder nach Anhörung des Regierungsrats allenfalls erneut über das Gesuch um vorsorgliche Massnahmen befinden wird (vgl. BGE 139 III 86 E. 1.1.1 S. 88).

2.2. Das Bundesgericht soll sich regelmässig nur einmal mit einem Fall befassen müssen und diesen insgesamt beurteilen können (BGE 133 III 629 E. 2.1 S. 631 mit Hinweisen). Nur wenn prozessökonomische Gründe eine frühere Befassung zwingend gebieten und mit der Öffnung des Rechtswegs kein verfahrensrechtlicher Leerlauf verbunden ist, rechtfertigt es sich, allenfalls ein Zwischenverfahren einzuleiten (vgl. BGE 133 III 629 E. 2.1 S. 630 f.; Urteil 2C 215/2012 vom 17. März 2012 E. 1.2.2). Eine solche Notwendigkeit tut die Beschwerdeführerin nicht dar: Angefochten ist lediglich eine superprovisorische Verfügung, d.h. eine solche die ohne Anhörung des Regierungsrats ergangen ist. Die blosse Verlängerung oder Verteuerung des Verfahrens bildet praxisgemäss keinen nicht wieder gutzumachenden Nachteil rechtlicher Natur (BGE 137 III 522 E. 1.3 S. 525; 136 II 165 E. 1.2.1 S. 170; Urteil 2C 215/2012 vom 17. März 2012 E. 1.2.2). Die - allenfalls vorübergehende örtlich und zeitlich beschränkte - Pflicht zum Tragen einer Maske bildet keinen nicht wiedergutzumachenden Nachteil im Sinne von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG.

3.

3.1. Auch in der Sache ist die Beschwerde ungenügend begründet (Art. 106 Abs. 2 BGG) : Entscheidet eine Behörde über vorsorgliche Massnahmen, namentlich über die Gewährung oder den Entzug der aufschiebenden Wirkung, tut sie dies aufgrund einer summarischen Prüfung der auf dem Spiele stehenden Interessen, ohne sich vertieft mit den sich stellenden Sach- und Rechtsfragen auseinanderzusetzen. Erst recht auferlegt sich das Bundesgericht bei der Überprüfung der von der Vorinstanz vorgenommenen Interessenabwägung Zurückhaltung. Es hebt einen Entscheid über vorsorgliche Massnahmen nur auf, wenn die beanstandete Interessenabwägung einer vernünftigen Grundlage entbehrt und nicht nachvollziehbar erscheint, d.h. der Entscheid letztlich unhaltbar bzw. willkürlich ist (vgl. die Urteile 2C 478/ 2015 vom 3. Juni 2015 E. 2.1 und 2C 81/2012 vom 27. Januar 2012 E. 2.2).

3.2. Das Bundesgerichtsgesetz trägt diesem Umstand namentlich dadurch Rechnung, dass Art. 98 BGG die bei der Anfechtung von Entscheiden über vorsorgliche Massnahmen möglichen Beschwerdegründe auf die Rüge der Verletzung verfassungsmässiger Rechte beschränkt. Die Beschwerde führende Partei hat unter Berücksichtigung der mit Entscheiden über vorsorgliche Massnahmen verbundenen Besonderheiten gezielt und in Auseinandersetzung mit den für das Ergebnis des angefochtenen Entscheids massgeblichen Erwägungen in gedrängter Form plausibel darzulegen, welche verfassungsmässigen Rechte und inwiefern diese durch die angefochtene Zwischenverfügung verletzt worden sein sollen (Art. 106 Abs. 2 BGG; "qualifizierte Begründungspflicht").

3.3. Die Beschwerdeführerin argumentiert appellatorisch in der Sache und legt nicht dar, inwiefern die superprovisorische Verfügung als solche verfassungsmässige Rechte verletzen würde; ihren - eher auf den Rechtsstreit in der Hauptsache bezogenen - Vorbringen lässt sich nicht entnehmen, inwiefern die angefochtene Zwischenverfügung und die dort vorgenommene Interessenabwägung inhaltlich verfassungswidrig wären (vgl. das Urteil 2C 478/2015 vom 3. Juni 2015 E. 2.2); dies ist auch nicht ersichtlich. Sie zeigt - entgegen ihrer Begründungspflicht (Art. 106 Abs. 2 BGG) - nicht auf, inwiefern der angefochtene Entscheid im Rahmen der beschränkten Prüfungskognition vor der Vorinstanz und im bundesgerichtlichen Verfahren (vgl. vorstehende E. 3.1) willkürlich bzw. offensichtlich unhaltbar wäre.

4.

4.1. Zusammengefasst ergibt sich, dass die Beschwerdeführerin entgegen ihrer Mitwirkungspflicht nicht aufgezeigt hat, inwiefern ihr durch den Zwischenentscheid ein nicht wiedergutzumachender Nachteil droht (vgl. vorstehende E. 2); in der Sache hat sie es unterlassen, darzulegen, inwiefern der angefochtene superprovisorische Entscheid verfassungsmässige Rechte - und insbesondere das Willkürverbot - verletzen würde (vgl. vorstehende E. 3).

4.2. Die Beschwerde enthält in keinerlei Hinsicht eine hinreichende, der Verfahrenskonstellation angepasste Begründung (vgl. das Urteil 2C 478/2015 vom 3. Juni 2015 E. 2.3). Es ist deshalb darauf mit Entscheid der Instruktionsrichterin im Verfahren nach Art. 108 BGG nicht einzutreten. Ergänzend kann noch darauf hingewiesen werden, dass der Beschwerdeantrag 2 unzulässig gewesen wäre: Die Gültigkeit der beim Verwaltungsgericht eingereichten Beschwerde ist durch dieses zu beurteilen; erst dessen Entscheid darüber könnte gegebenenfalls vom Bundesgericht überprüft werden.

5.

5.1. Auf die Beschwerde ist nicht einzutreten. Mit dem vorliegenden Prozessentscheid wird das Gesuch um Erlass einer superprovisorischen Anordnung im bundesgerichtlichen Verfahren gegenstandslos.

5.2. Die unterliegende Beschwerdeführerin hat die Kosten für das bundesgerichtliche Verfahren zu tragen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Es sind keine Parteientschädigungen geschuldet (Art. 68 Abs. 3 BGG).

Demnach erkennt die Einzelrichterin:

1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 3. September 2020

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Die Einzelrichterin: Aubry Girardin

Der Gerichtsschreiber: Hugi Yar

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 93 Andere Vor- und Zwischenentscheide - 1 Gegen andere selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide ist die Beschwerde zulässig:
¹	Gegen andere selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide ist die Beschwerde zulässig:
^a	wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können; oder
^b	wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde.
²	Auf dem Gebiet der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen und dem Gebiet des Asyls sind Vor- und Zwischenentscheide nicht anfechtbar.85 Vorbehalten bleiben Beschwerden gegen Entscheide über die Auslieferungshaft sowie über die Beschlagnahme von Vermögenswerten und Wertgegenständen, sofern die Voraussetzungen von Absatz 1 erfüllt sind.
³	Ist die Beschwerde nach den Absätzen 1 und 2 nicht zulässig oder wurde von ihr kein Gebrauch gemacht, so sind die betreffenden Vor- und Zwischenentscheide durch Beschwerde gegen den Endentscheid anfechtbar, soweit sie sich auf dessen Inhalt auswirken.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 42 Rechtsschriften - 1 Rechtsschriften sind in einer Amtssprache abzufassen und haben die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
¹	Rechtsschriften sind in einer Amtssprache abzufassen und haben die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
²	In der Begründung ist in gedrängter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Ist eine Beschwerde nur unter der Voraussetzung zulässig, dass sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt oder aus anderen Gründen ein besonders bedeutender Fall vorliegt, so ist auszuführen, warum die jeweilige Voraussetzung erfüllt ist. 14 15
³	Die Urkunden, auf die sich die Partei als Beweismittel beruft, sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat; richtet sich die Rechtsschrift gegen einen Entscheid, so ist auch dieser beizulegen.
⁴	Bei elektronischer Einreichung muss die Rechtsschrift von der Partei oder ihrem Vertreter beziehungsweise ihrer Vertreterin mit einer qualifizierten elektronischen Signatur gemäss Bundesgesetz vom 18. März 201616 über die elektronische Signatur versehen werden. Das Bundesgericht bestimmt in einem Reglement:
^a	das Format der Rechtsschrift und ihrer Beilagen;
^b	die Art und Weise der Übermittlung;
^c	die Voraussetzungen, unter denen bei technischen Problemen die Nachreichung von Dokumenten auf Papier verlangt werden kann.17
⁵	Fehlen die Unterschrift der Partei oder ihrer Vertretung, deren Vollmacht oder die vorgeschriebenen Beilagen oder ist die Vertretung nicht zugelassen, so wird eine angemessene Frist zur Behebung des Mangels angesetzt mit der Androhung, dass die Rechtsschrift sonst unbeachtet bleibt.
⁶	Unleserliche, ungebührliche, unverständliche, übermässig weitschweifige oder nicht in einer Amtssprache verfasste Rechtsschriften können in gleicher Weise zur Änderung zurückgewiesen werden.
⁷	Rechtsschriften, die auf querulatorischer oder rechtsmissbräuchlicher Prozessführung beruhen, sind unzulässig.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 93 Andere Vor- und Zwischenentscheide - 1 Gegen andere selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide ist die Beschwerde zulässig:
¹	Gegen andere selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide ist die Beschwerde zulässig:
^a	wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können; oder
^b	wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde.
²	Auf dem Gebiet der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen und dem Gebiet des Asyls sind Vor- und Zwischenentscheide nicht anfechtbar.85 Vorbehalten bleiben Beschwerden gegen Entscheide über die Auslieferungshaft sowie über die Beschlagnahme von Vermögenswerten und Wertgegenständen, sofern die Voraussetzungen von Absatz 1 erfüllt sind.
³	Ist die Beschwerde nach den Absätzen 1 und 2 nicht zulässig oder wurde von ihr kein Gebrauch gemacht, so sind die betreffenden Vor- und Zwischenentscheide durch Beschwerde gegen den Endentscheid anfechtbar, soweit sie sich auf dessen Inhalt auswirken.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 106 Rechtsanwendung - 1 Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an.
¹	Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an.
²	Es prüft die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 106 Rechtsanwendung - 1 Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an.
¹	Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an.
²	Es prüft die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 108 Einzelrichter oder Einzelrichterin - 1 Der Präsident oder die Präsidentin der Abteilung entscheidet im vereinfachten Verfahren über:
¹	Der Präsident oder die Präsidentin der Abteilung entscheidet im vereinfachten Verfahren über:
^a	Nichteintreten auf offensichtlich unzulässige Beschwerden;
^b	Nichteintreten auf Beschwerden, die offensichtlich keine hinreichende Begründung (Art. 42 Abs. 2) enthalten;
^c	Nichteintreten auf querulatorische oder rechtsmissbräuchliche Beschwerden.
²	Er oder sie kann einen anderen Richter oder eine andere Richterin damit betrauen.
³	Die Begründung des Entscheids beschränkt sich auf eine kurze Angabe des Unzulässigkeitsgrundes.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 66 Erhebung und Verteilung der Gerichtskosten - 1 Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
¹	Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
²	Wird ein Fall durch Abstandserklärung oder Vergleich erledigt, so kann auf die Erhebung von Gerichtskosten ganz oder teilweise verzichtet werden.
³	Unnötige Kosten hat zu bezahlen, wer sie verursacht.
⁴	Dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen dürfen in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis, ohne dass es sich um ihr Vermögensinteresse handelt, das Bundesgericht in Anspruch nehmen oder wenn gegen ihre Entscheide in solchen Angelegenheiten Beschwerde geführt worden ist.
⁵	Mehrere Personen haben die ihnen gemeinsam auferlegten Gerichtskosten, wenn nichts anderes bestimmt ist, zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zu tragen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 68 Parteientschädigung - 1 Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
¹	Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
²	Die unterliegende Partei wird in der Regel verpflichtet, der obsiegenden Partei nach Massgabe des Tarifs des Bundesgerichts alle durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen.
³	Bund, Kantonen und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen.
⁴	Artikel 66 Absätze 3 und 5 ist sinngemäss anwendbar.
⁵	Der Entscheid der Vorinstanz über die Parteientschädigung wird vom Bundesgericht je nach Ausgang des Verfahrens bestätigt, aufgehoben oder geändert. Dabei kann das Gericht die Entschädigung nach Massgabe des anwendbaren eidgenössischen oder kantonalen Tarifs selbst festsetzen oder die Festsetzung der Vorinstanz übertragen.