Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C 123/2022, 1C 133/2022
Urteil vom 3. Juli 2023
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichter Müller, Merz
Gerichtsschreiber Dold.
Verfahrensbeteiligte
1C 123/2022
Stadt Bülach, Marktgasse 27/28, 8180 Bülach,
vertreten durch den Stadtrat Bülach,
Marktgasse 27/28, 8180 Bülach, und dieser vertreten durch Rechtsanwältin Ricarda Tuffli Wiedemann,
Beschwerdeführerin,
und
1C 133/2022
A.________,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Felix Huber,
Beschwerdeführer,
gegen
Zürcher Heimatschutz ZVH,
Neptunstrasse 20, 8032 Zürich,
Beschwerdegegner,
Gegenstand
Unterschutzstellung,
Beschwerden gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer, vom 22. Dezember 2021 (VB.2021.00093, VB.2021.00094).
Sachverhalt:
A.
A.________ ist Eigentümer der Parzelle Nr. 7415 an der Hans-Haller-Gasse 11 in Bülach. Auf sein Begehren hin entliess der Stadtrat Bülach am 22. April 2020 das darauf stehende Gebäude (Vers.-Nr. 57) aus dem Inventar der kommunalen Schutzobjekte und verzichtete auf die Anordnung von Schutzmassnahmen.
Gegen diesen Beschluss erhob der Zürcher Heimatschutz ZVH Rekurs. Mit Entscheid vom 17. Dezember 2020 hiess das Baurekursgericht des Kantons Zürich das Rechtsmittel gut, nachdem es zuvor einen Augenschein durchgeführt hatte. Es hob den Beschluss des Stadtrats auf und lud Letzteren ein, das Gebäude im Sinne der Erwägungen unter Schutz zu stellen. In den Erwägungen führte es aus, zu erhalten seien das äussere Erscheinungsbild des Hauptgebäudes (ohne den südlichen und östlichen Anbau), insbesondere die äusseren Gebäudemauern, das Dachwerk einschliesslich der geschlossenen Dachlandschaft und das konstruktive Gefüge mit den tragenden Wänden.
In der Folge erhoben sowohl die Stadt Bülach als auch A.________ Beschwerde ans Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Mit Urteil vom 22. Dezember 2021 vereinigte dieses die beiden Verfahren, änderte den Entscheid des Baurekursgerichts hinsichtlich der Kostenfolgen und wies die Beschwerden im Übrigen ab.
B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 17. Februar 2022 beantragt die Stadt Bülach, das Urteil des Verwaltungsgerichts sei aufzuheben und der Beschluss des Stadtrats zu bestätigen. Eventualiter sei die Sache zur Ergänzung des Sachverhalts und Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen (Verfahren 1C 123/2022). Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 21. Februar 2022 stellt A.________ dieselben Anträge (Verfahren 1C 133/2022).
Das Verwaltungsgericht beantragt, die Beschwerden abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Die Stadt Bülach hält fest, sie unterstütze die Beschwerde von A.________. Zudem stellt sie den Antrag auf Vereinigung der beiden Verfahren. Der ZVH beantragt, die Beschwerde der Stadt Bülach abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei, und auf die Beschwerde von A.________ wegen unzureichender Begründung nicht einzutreten, eventuell sie abzuweisen. Die Beschwerdeführer halten in ihrer Replik an ihren Anträgen fest, ebenso der ZVH in seiner Duplik.
Erwägungen:
1.
Die beiden Beschwerden richten sich gegen dasselbe Urteil des Verwaltungsgerichts. Sie hängen inhaltlich eng zusammen. Es rechtfertigt sich deshalb, die Verfahren in sinngemässer Anwendung von Art. 24
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SR 273 Legge del 4 dicembre 1947 di procedura civile federale PC Art. 24 - 1 L'attore che intende esercitare più azioni contro lo stesso convenuto può farle valere in un'unica petizione, se il Tribunale federale è competente per giudicare ogni singola pretesa. Questa condizione non è richiesta per pretese accessorie. |
|
1 | L'attore che intende esercitare più azioni contro lo stesso convenuto può farle valere in un'unica petizione, se il Tribunale federale è competente per giudicare ogni singola pretesa. Questa condizione non è richiesta per pretese accessorie. |
2 | Più persone possono agire o essere convenute con la stessa petizione: |
a | se esiste tra loro una comunione giuridica in relazione con l'oggetto litigioso o se i loro diritti o le loro obbligazioni derivano da una stessa causa materiale e giuridica. Il giudice può chiamare in causa un terzo che faccia parte della comunione giuridica. Il chiamato in causa diventa parte in lite; |
b | se pretese di eguale natura, che si fondano su di una causa materiale e giuridica essenzialmente dello stesso genere, formano l'oggetto di una lite, semprechè la competenza del Tribunale federale esista per ognuna di esse. |
3 | Quando lo reputa necessario, il giudice può ordinare d'ufficio, in ogni stadio della procedura, la disgiunzione delle cause. |
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SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 71 - Nei casi per i quali la presente legge non prevede disposizioni speciali sulla procedura si applicano per analogia le prescrizioni della PC30. |
2.
2.1. Das angefochtene, kantonal letztinstanzliche Urteil betrifft eine Massnahme des Denkmalschutzes und damit eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit. Dagegen steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a
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SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi: |
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a | contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico; |
b | contro gli atti normativi cantonali; |
c | concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari. |
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SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 86 Autorità inferiori in generale - 1 Il ricorso è ammissibile contro le decisioni: |
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1 | Il ricorso è ammissibile contro le decisioni: |
a | del Tribunale amministrativo federale; |
b | del Tribunale penale federale; |
c | dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva; |
d | delle autorità cantonali di ultima istanza, sempreché non sia ammissibile il ricorso al Tribunale amministrativo federale. |
2 | I Cantoni istituiscono tribunali superiori che giudicano quali autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale, in quanto un'altra legge federale non preveda che le decisioni di altre autorità giudiziarie sono impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale. |
3 | Per le decisioni di carattere prevalentemente politico i Cantoni possono istituire quale autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale un'autorità diversa da un tribunale. |
2.2. Der private Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und ist als Eigentümer des von den strittigen Denkmalschutzmassnahmen betroffenen Gebäudes durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt und daher zur Beschwerdeführung legitimiert (Art. 89 Abs. 1
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SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi: |
|
1 | Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi: |
a | ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo; |
b | è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e |
c | ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi. |
2 | Hanno inoltre diritto di ricorrere: |
a | la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti; |
b | in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale; |
c | i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale; |
d | le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale. |
3 | In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa. |
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SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi: |
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1 | Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi: |
a | ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo; |
b | è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e |
c | ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi. |
2 | Hanno inoltre diritto di ricorrere: |
a | la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti; |
b | in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale; |
c | i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale; |
d | le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale. |
3 | In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa. |
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 50 - 1 L'autonomia comunale è garantita nella misura prevista dal diritto cantonale. |
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1 | L'autonomia comunale è garantita nella misura prevista dal diritto cantonale. |
2 | Nell'ambito del suo agire, la Confederazione tiene conto delle possibili conseguenze per i Comuni. |
3 | La Confederazione prende in considerazione la particolare situazione delle città, degli agglomerati e delle regioni di montagna. |
2.3. Das Verwaltungsgericht bestätigte mit seinem Urteil den Entscheid des Baurekursgerichts, das die Sache an den Stadtrat Bülach zurückgewiesen hatte. Das Verfahren ist somit formell noch nicht abgeschlossen. Allerdings hat das Baurekursgericht dem Stadtrat den Schutzumfang konkret vorgeschrieben, sodass in der Sache, soweit ersichtlich, kein Entscheidungsspielraum mehr verbleibt. Praxisgemäss behandelt das Bundesgericht einen derartigen Rückweisungsentscheid wie einen Endentscheid (BGE 144 V 280 E. 1.2; Urteile 1C 203/2022 12. April 2023 E. 1.9 [zur Publ. vorgesehen]; 1C 679/2021 vom 23. September 2022 E. 1.4; je mit Hinweisen).
2.4. Selbst wenn dem Stadtrat gestützt auf den Rückweisungsentscheid noch ein Entscheidungsspielraum verbliebe, wäre auf die Beschwerden einzutreten. Nach Art. 93 Abs. 1 lit. a
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SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 93 Altre decisioni pregiudiziali e incidentali - 1 Il ricorso è ammissibile contro altre decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente se: |
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1 | Il ricorso è ammissibile contro altre decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente se: |
a | esse possono causare un pregiudizio irreparabile; o |
b | l'accoglimento del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione finale consentendo di evitare una procedura probatoria defatigante o dispendiosa. |
2 | Le decisioni pregiudiziali e incidentali nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale e nel campo dell'asilo non sono impugnabili.86 Rimangono salvi i ricorsi contro le decisioni sulla carcerazione in vista d'estradizione come anche sul sequestro di beni e valori, sempreché siano adempiute le condizioni di cui al capoverso 1. |
3 | Se il ricorso in virtù dei capoversi 1 e 2 non è ammissibile o non è stato interposto, le decisioni pregiudiziali e incidentali possono essere impugnate mediante ricorso contro la decisione finale in quanto influiscano sul contenuto della stessa. |
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SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 90 Decisioni finali - Il ricorso è ammissibile contro le decisioni che pongono fine al procedimento. |
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SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 93 Altre decisioni pregiudiziali e incidentali - 1 Il ricorso è ammissibile contro altre decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente se: |
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1 | Il ricorso è ammissibile contro altre decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente se: |
a | esse possono causare un pregiudizio irreparabile; o |
b | l'accoglimento del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione finale consentendo di evitare una procedura probatoria defatigante o dispendiosa. |
2 | Le decisioni pregiudiziali e incidentali nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale e nel campo dell'asilo non sono impugnabili.86 Rimangono salvi i ricorsi contro le decisioni sulla carcerazione in vista d'estradizione come anche sul sequestro di beni e valori, sempreché siano adempiute le condizioni di cui al capoverso 1. |
3 | Se il ricorso in virtù dei capoversi 1 e 2 non è ammissibile o non è stato interposto, le decisioni pregiudiziali e incidentali possono essere impugnate mediante ricorso contro la decisione finale in quanto influiscano sul contenuto della stessa. |
Beschwerde führenden Privaten zugelassen wird (BGE 133 II 409 E. 1.2 in fine; Urteil 1C 54/2008 vom 3. März 2009 E. 1.1; vgl. auch Urteil 9C 70/2022 vom 16. Februar 2023 E. 2.3 mit Hinweisen, wonach dasselbe für eine im vorinstanzlichen Verfahren teilweise unterlegene Gegenpartei gilt).
2.5. Die zulässigen Beschwerdegründe ergeben sich aus Art. 95 ff
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SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 95 Diritto svizzero - Il ricorrente può far valere la violazione: |
|
a | del diritto federale; |
b | del diritto internazionale; |
c | dei diritti costituzionali cantonali; |
d | delle disposizioni cantonali in materia di diritto di voto dei cittadini e di elezioni e votazioni popolari; |
e | del diritto intercantonale. |
3.
Die Stadt Bülach rügt mehrfach eine Verletzung der Begründungspflicht durch das Verwaltungsgericht (Art. 29 Abs. 2
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 29 Garanzie procedurali generali - 1 In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole. |
|
1 | In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole. |
2 | Le parti hanno diritto d'essere sentite. |
3 | Chi non dispone dei mezzi necessari ha diritto alla gratuità della procedura se la sua causa non sembra priva di probabilità di successo. Ha inoltre diritto al patrocinio gratuito qualora la presenza di un legale sia necessaria per tutelare i suoi diritti. |
4.
4.1. Beide Beschwerdeführer bringen vor, das Verwaltungsgericht habe § 203 Abs. 1 lit. c des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Zürich vom 7. September 1975 (PBG; LS 700.1) willkürlich angewendet, indem es das umstrittene Gebäude als Schutzobjekt qualifiziert habe. Die Gemeinde ist darüber hinaus der Auffassung, der erhebliche Beurteilungsspielraum, der ihr in diesem Zusammenhang zukomme, sei missachtet und damit ihre Autonomie verletzt worden. § 203 Abs. 1 lit. c PBG hat folgenden Wortlaut:
"[Schutzobjekte sind:] Ortskerne, Quartiere, Strassen und Plätze, Gebäudegruppen, Gebäude und Teile sowie Zugehör von solchen, die als wichtige Zeugen einer politischen, wirtschaftlichen, sozialen oder baukünstlerischen Epoche erhaltenswürdig sind oder die Landschaften oder Siedlungen wesentlich mitprägen, samt der für ihre Wirkung wesentlichen Umgebung[.]"
4.2. Die Gemeinde ist ein Institut des kantonalen Rechts. Art. 50 Abs. 1
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 50 - 1 L'autonomia comunale è garantita nella misura prevista dal diritto cantonale. |
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1 | L'autonomia comunale è garantita nella misura prevista dal diritto cantonale. |
2 | Nell'ambito del suo agire, la Confederazione tiene conto delle possibili conseguenze per i Comuni. |
3 | La Confederazione prende in considerazione la particolare situazione delle città, degli agglomerati e delle regioni di montagna. |
4.3. Wie das Bundesgericht bereits wiederholt festgehalten hat, kommt den Gemeinden des Kantons Zürich bei der Beurteilung, ob eine Baute im Sinne von § 203 Abs. 1 lit. c PBG als wichtiger Zeuge einer Epoche erhaltenswürdig ist oder die Landschaften oder Siedlungen wesentlich mitprägt, ein erheblicher Beurteilungsspielraum und damit Autonomie zu (Urteil 1C 679/2021 vom 23. September 2022 E. 4.1 mit Hinweisen).
4.4. Diesen Spielraum überschreitet die Gemeinde insbesondere dann, wenn ihr Entscheid sachlich nicht mehr vertretbar und damit willkürlich ist, aber auch dann, wenn sie sich von unsachlichen, dem Zweck der Regelung fremden Erwägungen leiten lässt oder die Grundsätze der Rechtsgleichheit und Verhältnismässigkeit verletzt. Das von der Gemeindeautonomie geschützte Ermessen bei der Anwendung des kantonalen Rechts wird zudem überschritten, wenn die Gemeinde ungerechtfertigt Grundsätze missachtet, die Rechtsprechung und Lehre zur Auslegung dieser Begriffe entwickelt haben. Schliesslich bewegt sich die Gemeinde ausserhalb des Schutzbereichs ihrer Autonomie, wenn sie in Bezug auf Fachfragen ohne sachlichen Grund von einem amtlichen Fachgutachten abweicht (zum Ganzen: BGE 145 I 52 E. 3.6; Urteile 1C 212/2022 vom 30. März 2023 E. 3.1.2; 1C 679/2021 vom 23. September 2022 E. 4.1; je mit Hinweisen).
4.5. Ob das Verwaltungsgericht den in den Anwendungsbereich der Gemeindeautonomie fallenden Beurteilungsspielraum respektiert hat, kontrolliert das Bundesgericht frei (BGE 145 I 52 E. 3.1; 141 I 36 E. 5.4 mit Hinweisen). Im Übrigen ist die Auslegung von § 203 Abs. 1 lit. c PBG nur auf Willkür zu prüfen. Willkür in der Rechtsanwendung liegt vor, wenn der angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft; dass eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar oder gar zutreffender erscheint, genügt nicht (BGE 148 III 95 E. 4.1 mit Hinweisen).
5.
5.1. Das Vielzweckgebäude an der Hans-Haller-Gasse 11, um das es hier geht, wurde 1915 erbaut. Das betreffende Grundstück befindet sich in der Kernzone KA und gehört zum historischen Ortskern von Bülach, der seinerseits sowohl im Inventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS) als auch im kantonalen Inventar der schutzwürdigen Ortsbilder von überkommunaler Bedeutung (KOBI) verzeichnet ist. Aufgrund des Provokationsbegehrens des Beschwerdeführers (vgl. § 213 PBG) beauftragte der Stadtrat die B.________ GmbH, ein Gutachten zur Schutzwürdigkeit zu erstellen. Das Gutachten datiert vom 2. März 2020 und enthält folgende Würdigung:
"Das Gebäude ist räumlich durch seine Stellung am Rande der Altstadt, als Teil des Altstadtrings sowie als Teil der historischen Gebäudegruppe an der Hans-Haller-Gasse 14, 10, 8 und 9, die den Eingang in die historische Altstadt bildet, höchst bedeutsam.
In seiner architektonischen und baukünstlerischen Qualität entspricht der Bau einem zeittypischen, sehr schlicht gestalteten Vielzweckbau des frühen 20. Jahrhunderts. Dieser hat sich zwar vor allem im Wohnhausteil im Wesentlichen bauzeitlich erhalten, zeigt aber wenige baukünstlerisch oder architektonisch herausragende Details, sondern eher eine zeittypische und einfache Ausstattung.
Durch seine singuläre Stellung, die unter anderem auch auf die spätere Anlage der Hans-Haller-Gasse zurückgeht, sowie durch den Verlust des ursprünglich gegen Osten anschliessenden ehemaligen längsgestreckten Vielzweckbaus, ist der ursprüngliche Verlauf der einstigen Stadtmauer in diesem Bereich heute nicht mehr ablesbar.
Daher ist das Gebäude aus denkmalwissenschaftlichen Aspekten als nicht schutzwürdig zu empfehlen."
5.2. Das Verwaltungsgericht erwog, in der Praxis würden die beiden in § 203 Abs. 1 lit. c PBG genannten Eigenschaften auch als Eigenwert und als Situationswert bezeichnet. Die Schutzwürdigkeit eines Objekts könne sich aus dem einen oder dem anderen Wert oder auch aus deren Zusammenspiel ergeben. Bei der Beantwortung der Frage, ob ein Objekt als "wichtiger Zeuge" zu qualifizieren sei oder ob es seine Umgebung "wesentlich mitpräge", habe die Behörde eine sachliche, auf wissenschaftliche Kriterien abgestützte Gesamtbeurteilung vorzunehmen, welche den kulturellen, geschichtlichen, künstlerischen und städtebaulichen Zusammenhang eines Bauwerks mitberücksichtige (BGE 120 Ia 270 E. 4a). Das Baurekursgericht habe den Eigenwert des Gebäudes als höchstens gering bezeichnet. Auch bezüglich der Freiflächen auf dem Grundstück habe es die Schutzwürdigkeit verneint. Bejaht habe es die Schutzwürdigkeit jedoch aufgrund des Situationswerts.
Die besondere Stellung und Lage einer Baute, so das Verwaltungsgericht weiter, begründe für sich alleine grundsätzlich keinen besonderen Situationswert im Sinn von § 203 Abs. 1 lit. c PBG. Die zu schützende Baute müsse vielmehr auch von ihrer besonderen Gestaltung und Erscheinung her (Fassaden, Fenster, Dachflächen usw.) sowie hinsichtlich der vorhandenen Bausubstanz zur prägenden Wirkung beitragen. An diese zusätzlichen Voraussetzungen dürften indessen keine übermässig strengen Anforderungen gestellt werden, ansonsten eine Baute nur noch aufgrund ihres Eigenwerts unter Schutz gestellt werden könnte. Als Ensemble, das einen rechtserheblichen Situationswert im Sinn des Natur- und Heimatschutzes zu begründen vermöge, bezeichne man eine Gruppe von Gebäuden und Aussenräumen, die in ihrem Zusammenhang eine besondere städtebauliche Qualität haben und als Gruppe wahrgenommen werden.
Bei der Gebäudegruppe Hans-Haller-Gasse 8, 9, 11 und 14 handle es sich um ein bedeutsames Ensemble. Dies stütze sich zum einen auf die gutachterliche Feststellung, wonach das Gebäude als Teil der historischen Gebäudegruppe an der Hans-Haller-Gasse am Eingang in die historische Altstadt höchst bedeutsam sei. Weiter lasse sich die Ensemblewirkung auf den Bildern des Augenscheins (insbesondere Foto 4) und des Gutachtens (a.a.O., S. 4 und 23) zwanglos erkennen. Die vier Gebäude lägen hälftig links und rechts entlang der Hans-Haller-Gasse, die unmittelbar zum eigentlichen Mittelpunkt der Altstadt mit Rathaus und Kirche führe. Abgesehen von dieser gemeinsamen prominenten Lage ergäben sich die gegenseitigen Bezüge auch aus einer durchaus ähnlichen Gestaltung der Gebäude. Es handle sich um historische Giebelhäuser, die eine vergleichbare Höhe, deutliche First- und Trauffassaden sowie ähnliche Fensteranordnungen in den Fassaden aufwiesen. Auch wenn die Gestaltung der Gebäude variiere, seien also einige einheitsstiftende Elemente gegeben. Eine historisch gewachsene Gebäudegruppe bzw. ein entsprechendes Ensemble sei somit zu bejahen. Dabei sei für den Experten die bauhistorische Entwicklung ablesbar; für den unbefangenen Betrachter seien die
unterschiedlichen Erstellungsjahre vorliegend ohnehin kaum erkennbar, zumal sich das streitbetroffene als jüngstes Gebäude teilweise an der früheren Bauweise orientiert habe. Zusammen mit den anderen drei Gebäuden an der Hans-Haller-Gasse präge es die Umgebung bzw. den erwähnten benachbarten Altstadtkern mit Rathaus und Kirche ganz wesentlich.
Das Verwaltungsgericht ging weiter auf die Argumente der Beschwerdeführer gegen die Unterschutzstellung ein, erachtete diese jedoch nicht als überzeugend. In diesem Zusammenhang erwog es unter anderem, die Beschwerdeführer vermöchten nicht aufzuzeigen, dass das Gutachten das Gebäude zu Unrecht als höchst bedeutsam geschildert hätte. Die grosse Bedeutung des Gebäudes sei im Gutachten nicht etwa bloss aus der Lage am Rande der Altstadt, sondern eben auch explizit aus seiner Zugehörigkeit zur dortigen historischen Gebäudegruppe hergeleitet worden. Es bestehe kein Anlass, von diesen tatsächlichen Feststellungen im behördlich angeordneten Gutachten abzuweichen. Ohne massgebliche Relevanz sei dagegen die sinngemässe Empfehlung des Gutachtens, auf eine Unterschutzstellung des Gebäudes zu verzichten, denn Gutachten dienten lediglich zur Abklärung des relevanten Sachverhalts. Ob und in welchem Grad das vorliegende Objekt schutzwürdig sei, sei deshalb als Rechtsfrage durch die Behörde bzw. durch die Gerichte zu beurteilen.
Gestützt auf diese Erwägungen kam das Verwaltungsgericht zum Schluss, dass das streitbetroffene Gebäude die Siedlung im Sinne von § 203 Abs. 1 lit. c PBG wesentlich mitpräge. Die prägende Bedeutung des Gebäudes sei gross. Das Baurekursgericht habe somit die gegenteilige Auffassung der Gemeinde zu Recht korrigiert, ohne damit die Gemeindeautonomie zu verletzen.
5.3. Die Beweiswürdigung und die Beantwortung der sich stellenden Rechtsfragen ist Aufgabe des Gerichts. Gutachten unterliegen, wie andere Beweise auch, der freien richterlichen Beweiswürdigung. In Fachfragen darf das Gericht jedoch nur aus triftigen Gründen von einer Expertise abweichen. Es hat zu prüfen, ob sich aufgrund der übrigen Beweismittel und der Vorbringen der Parteien ernsthafte Einwände gegen die Schlüssigkeit der gutachterlichen Darlegungen aufdrängen. Erscheint ihm die Schlüssigkeit eines Gutachtens in wesentlichen Punkten zweifelhaft, hat es nötigenfalls ergänzende Beweise zur Klärung dieser Zweifel zu erheben. Das Abstellen auf eine nicht schlüssige Expertise bzw. der Verzicht auf die gebotenen zusätzlichen Beweiserhebungen kann gegen das Verbot willkürlicher Beweiswürdigung (Art. 9
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 9 Protezione dall'arbitrio e tutela della buona fede - Ognuno ha diritto d'essere trattato senza arbitrio e secondo il principio della buona fede da parte degli organi dello Stato. |
5.4. Die Bindungswirkung eines Gutachtens erstreckt sich nur auf die darin enthaltenen Feststellungen tatsächlicher Art und beschränkt sich zudem auf Fachfragen (Urteil 5A 742/2021 vom 8. April 2022 E. 3.3.3.1 mit Hinweisen, in: FamPra.ch 2022 S. 700). Das Verwaltungsgericht war deshalb nicht verpflichtet, der gutachterlichen Schlussfolgerung zu folgen, wonach das Gebäude aus einem denkmalschützerischen Blickwinkel als nicht schutzwürdig einzuschätzen sei. Ob ein Schutzobjekt im Sinne von § 203 Abs. 1 lit. c PBG vorliegt, ist eine Rechtsfrage, die vom Gericht und nicht von Expertinnen und Experten zu entscheiden ist. Allerdings ist die Abgrenzung zwischen Sachverhalts- und Rechtsfrage in diesem Bereich schwierig. Hinzu kommt, dass die Gerichte bei der ihnen obliegenden Rechtsanwendung die Gemeindeautonomie zu beachten haben.
5.5. Vorab drängt sich allerdings die Frage auf, ob das Gutachten als schlüssig erachtet werden kann, zumal die beschwerdeführende Gemeinde und die kantonalen Gerichtsbehörden gestützt darauf zu gegensätzlichen Schlussfolgerungen gelangten. Wie aus dem oben im Wortlaut wiedergegebenen Gutachtenstext hervorgeht, hielt die Gutachterin (die B.________ GmbH) das Gebäude räumlich durch seine Stellung für höchst bedeutsam. Allerdings führte sie ebenfalls aus, der ursprüngliche Verlauf der einstigen Stadtmauer sei in diesem Bereich heute nicht mehr ablesbar (was mit seiner singulären Stellung, die unter anderm auch auf die spätere Anlage der Hans-Haller-Gasse zurückgehe, sowie mit dem Verlust des ursprünglich gegen Osten anschliessenden ehemaligen längsgestreckten Vielzweckbaus erklärt wird). Wenn die Gutachterin im unmittelbaren Anschluss an diese Feststellung die Empfehlung abgab, das Gebäude als nicht schutzwürdig einzustufen, so entsteht insofern ein Spannungsverhältnis zur einleitenden Qualifizierung des Gebäudes als "höchst bedeutsam". Eine mögliche Interpretation dieser Diskrepanz ist, dass mit der zweiten Aussage die erste (auf die das Verwaltungsgericht grosses Gewicht legte) relativiert werden sollte, eine andere, dass mit
"höchst bedeutsam" nicht der Situationswert, sondern die denkmalschützerische Sensibilität des betreffenden Bereichs gemeint war. Wie es sich damit verhält, erschliesst sich aus dem äusserst knapp gehaltenen Gutachtenstext indessen nicht. Das Gutachten ist somit in einem zentralen Punkt nicht schlüssig.
Ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass sich in den Akten ein vom 19. August 2015 datierendes Gutachten befindet, das die Natur- und Heimatschutzkommission (NHK) des Kantons Zürich im Auftrag des Baurekursgerichts verfasste. Es betrifft ein heute nicht mehr aktuelles Projekt für einen Ersatzbau anstelle des hier zur Diskussion stehenden Gebäudes. Die Kommission hielt fest, das Grundstück liege in einem für die Ablesbarkeit der ehemaligen Stadtmauer bzw. des Bebauungsrands äussert empfindlichen Bereich. Obwohl sie das ihr vorliegende Projekt als ortsbaulich ungeeignete Lösung erachtete, schloss sie einen Ersatzbau allerdings keineswegs aus. Ihre betreffenden Erwägungen enthalten Hinweise darauf, wie das später erstellte Gutachten der B.________ GmbH verstanden werden könnte. Indessen hatte sie nicht die Schutzwürdigkeit der bestehenden, sondern die Einordnung der damals geplanten Baute ins Ortsbild zu begutachten. Damit kann nicht gesagt werden, im Licht ihrer Ausführungen erscheine das Gutachten der B.________ GmbH hinreichend klar.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass das Abstellen auf das Gutachten der B.________ GmbH das Verbot willkürlicher Beweiswürdigung (Art. 9
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 9 Protezione dall'arbitrio e tutela della buona fede - Ognuno ha diritto d'essere trattato senza arbitrio e secondo il principio della buona fede da parte degli organi dello Stato. |
6.
Die Beschwerden sind aus diesen Erwägungen gutzuheissen, soweit darauf eingetreten werden kann, und der angefochtene Entscheid aufzuheben. Die Sache ist zur zusätzlichen Beweiserhebung und Neubeurteilung an den Stadtrat und zur neuen Regelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen des kantonalen Verfahrens ans Verwaltungsgericht zurückzuweisen. Es erübrigt sich damit, auf die weiteren Rügen der Beschwerdeführer einzugehen.
Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1
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SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti. |
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1 | Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti. |
2 | In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie. |
3 | Le spese inutili sono pagate da chi le causa. |
4 | Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso. |
5 | Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale. |
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SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 68 Spese ripetibili - 1 Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente. |
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1 | Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente. |
2 | La parte soccombente è di regola tenuta a risarcire alla parte vincente, secondo la tariffa del Tribunale federale, tutte le spese necessarie causate dalla controversia. |
3 | Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non sono di regola accordate spese ripetibili se vincono una causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali. |
4 | Si applica per analogia l'articolo 66 capoversi 3 e 5. |
5 | Il Tribunale federale conferma, annulla o modifica, a seconda dell'esito del procedimento, la decisione sulle spese ripetibili pronunciata dall'autorità inferiore. Può stabilire esso stesso l'importo di tali spese secondo la tariffa federale o cantonale applicabile o incaricarne l'autorità inferiore. |
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SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 68 Spese ripetibili - 1 Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente. |
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1 | Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente. |
2 | La parte soccombente è di regola tenuta a risarcire alla parte vincente, secondo la tariffa del Tribunale federale, tutte le spese necessarie causate dalla controversia. |
3 | Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non sono di regola accordate spese ripetibili se vincono una causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali. |
4 | Si applica per analogia l'articolo 66 capoversi 3 e 5. |
5 | Il Tribunale federale conferma, annulla o modifica, a seconda dell'esito del procedimento, la decisione sulle spese ripetibili pronunciata dall'autorità inferiore. Può stabilire esso stesso l'importo di tali spese secondo la tariffa federale o cantonale applicabile o incaricarne l'autorità inferiore. |
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verfahren 1C 123/2022 und 1C 133/2022 werden vereinigt.
2.
Die Beschwerden werden gutgeheissen, soweit darauf einzutreten ist, und das angefochtene Urteil aufgehoben. Die Sache wird zur neuen Beurteilung an den Stadtrat Bülach und zur neuen Regelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen des kantonalen Verfahrens an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich zurückgewiesen.
3.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
4.
Der Beschwerdegegner hat den Beschwerdeführer im Verfahren 1C 133/2022 mit Fr. 4'000.-- zu entschädigen.
5.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Stadtrat Bülach und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 3. Juli 2023
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Kneubühler
Der Gerichtsschreiber: Dold