2C_838/2016 - 2017-04-03 - Finanze pubbliche e diritto tributario

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

2C 838/2016

Urteil vom 3. April 2017

II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichterin Aubry Girardin,
Bundesrichter Stadelmann,
Gerichtsschreiberin Genner.

Verfahrensbeteiligte
1. A.C.________,
2. B.C.________,
vertreten durch Herrn A.C.________,
Beschwerdeführer,

gegen

Gemeinde D.________,
vertreten durch den Gemeinderat.

Gegenstand
Gebühren,

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3. Abteilung, Einzelrichter, vom 5. Juli 2016.

Sachverhalt:

A.
Die Eheleute A.C.________ und B.C.________ beantragten am 9. März 2012 eine Baubewilligung für ein Einfamilienhaus mit angebauter Doppelgarage und Swimmingpool auf dem Grundstück Kat.-Nr. xxx an der E.________-Strasse (Gemeinde D.________). Die Baukommission der Gemeinde D.________ erteilte ihnen am 16. April 2012 die Baubewilligung mit folgenden Nebenbestimmungen: Vor Baubeginn sei mit dem Bausekretariat ein Zustandsprotokoll der E.________-Strasse und der F.________-Strasse aufzunehmen und der Baukommission vorzulegen. Allfällige Beschädigungen an öffentlichen Anlagen seien durch die Bauherrschaft auf eigene Kosten zu beheben.

B.
Am 11. Februar 2014, nach Abschluss der Bauarbeiten, stellte der Gemeinderat D.________ den Eheleuten C.________ Fr. 1'863.05 für Aufwendungen betreffend die Strasseninstandstellung (Ersatz Randabschlüsse E.________-Strasse) in Rechnung; das (von der Bauherrschaft nicht unterschriebene) Zustandsprotokoll der E.________-Strasse vom 5. Juli 2012 legte er bei. Mit Einspracheentscheid vom 9. Juli 2014 hielt der Gemeinderat an der Rechnung fest. Die dagegen erhobenen Rechtsmittel der Eheleute C.________ blieben erfolglos (Entscheid des Baurekursgerichts des Kantons Zürich vom 4. Februar 2015; Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 5. Juli 2016).

C.
A.C.________ und B.C.________ erheben am 13. September 2016 Beschwerde beim Bundesgericht mit den Anträgen, das angefochtene Urteil bzw. die Rechnung der Gemeinde D.________ vom 11. Februar 2014 betreffend Strasseninstandstellung aufzuheben; eventuell sei die Angelegenheit zur neuen Beurteilung an die Gemeinde D.________ zurückzuweisen. Das Verwaltungsgericht schliesst auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.

Erwägungen:

1.

1.1. Das angefochtene Urteil betrifft die Geldforderung eines Gemeinwesens gegenüber dem Empfänger einer Baubewilligung. Die Vorinstanz hat den Entscheid dem Bereich der Gebühren zugeordnet. Ob es sich um eine Gebühr im Rechtssinn handelt, kann bei der Eintretensfrage offenbleiben: Durch die Akzessorietät zum Baubewilligungsentscheid ist die Natur der Streitsache als öffentlich-rechtlich zu qualifizieren, weshalb die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zulässig ist (Art. 82 lit. a BGG; offensichtlich gegeben sind die Voraussetzungen nach Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG).

1.2. Die Beschwerdeführer sind als Adressaten des angefochtenen Entscheids besonders berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an dessen Änderung oder Aufhebung; sie sind zur Beschwerdeführung legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG).

1.3. Auf die Beschwerde ist einzutreten.

2.
Art. 112 Abs. 1 lit. b BGG schreibt vor, dass kantonale Entscheide, welche der Beschwerde an das Bundesgericht unterliegen, die massgebenden Gründe tatsächlicher und rechtlicher Art, insbesondere die Angabe der angewendeten Gesetzesbestimmungen, enthalten müssen. Aus dem Entscheid muss klar hervorgehen, welchen Sachverhalt die Vorinstanz als rechtserheblich erachtet und ihrem Entscheid zugrunde gelegt hat und - davon ausgehend - welche rechtlichen Überlegungen sie angestellt hat. Genügt ein Entscheid den Anforderungen nach Art. 112 Abs. 1 lit. b BGG nicht, so kann das Bundesgericht ihn in Anwendung von Art. 112 Abs. 3 BGG an die kantonale Behörde zur Verbesserung zurückweisen oder aufheben. Die erste Variante drängt sich etwa bei Kanzleiversehen auf, welche der Berichtigung unterliegen; es handelt sich dabei nicht um einen Endentscheid des Bundesgerichts, sondern um eine Instruktionsmassnahme (HANSJÖRG SEILER, in: Stämpflis Handkommentar zum Bundesgerichtsgesetz [BGG], 2. Aufl. 2015, N. 46 zu Art. 112 BGG). Die zweite Variante betrifft inhaltliche Mängel des angefochtenen Entscheids, welche mittels Verbesserung nicht korrigiert werden können. Aufgrund der Kann-Vorschrift des Art. 112 Abs. 3 BGG ist das Bundesgericht dennoch nicht
gezwungen, einen derartigen Entscheid aufzuheben: Ist dieser trotz des Eröffnungsfehlers überprüfbar, ohne dass dadurch den Parteien ein Nachteil erwächst, steht einer materiellen Prüfung nichts im Weg (SEILER, a.a.O., N. 44 zu Art. 112 BGG). Im gegenteiligen Fall steht es dem Bundesgericht nicht zu, sich an die Stelle der Vorinstanz zu setzen, die ihrer Aufgabe nicht nachgekommen ist (BGE 141 IV 244 E. 1.2.1 S. 246; Urteil 8C 742/2016 vom 5. Januar 2017 E. 1).
Muss der angefochtene Entscheid durch das Bundesgericht aufgehoben werden, ist die Beschwerde gutzuheissen und an die Vorinstanz zurückzuweisen; diese hat einen Entscheid zu fällen, welcher den Anforderungen von Art. 112 Abs. 1 BGG genügt (Urteile 2C 517/2016 vom 28. Juni 2016 E. 4.4; 1C 435/2015 vom 17. September 2015 E. 3; BERNARD CORBOZ, in: Commentaire de la LTF, 2. Aufl. 2014, N. 60 zu Art. 112 BGG). Die Aufhebung und Rückweisung zu neuem Entscheid nach Art. 112 Abs. 3 BGG ist (wie die Rückweisung nach Art. 107 Abs. 2 BGG) ein kassatorischer Sachentscheid mit der Folge, dass die Vorinstanz einen neuen Entscheid mit verbesserter Begründung fällen muss (SEILER, a.a.O., N. 48 zu Art. 112 BGG). Die verfahrensrechtlichen Folgen gemäss Art. 112 Abs. 3 BGG sind von Amtes wegen zu prüfen (Urteile 8C 742/2016 vom 5. Januar 2017 E. 1; 5A 6/2016 vom 15. September 2016 E. 5.1).

3.

3.1. Die Vorinstanz erwog, aufgrund der in der Baubewilligung verfügten Auflagen hätten die Beschwerdeführer gewusst, dass sie vor Baubeginn eine Zustandsaufnahme der E.________-Strasse und der F.________-Strasse hätten vornehmen müssen, bevor sie überhaupt mit den Bauarbeiten hätten beginnen dürfen. Es habe daher von ihnen erwartet werden dürfen, dass sie entsprechende Abklärungen treffen oder zumindest nach den Zustandsprotokollen fragen würden. Am 5. Juli 2012, vor Beginn der Bauarbeiten, habe die Gemeinde D.________ ein Zustandsprotokoll der Strasse inklusive der Randabschlüsse im Bereich der Bauparzelle erstellen lassen. Gemäss dem Zustandsprotokoll vom 5. Juli 2012 sei vor Baubeginn der Zustand der Randabschlüsse (Schalensteine) im Bereich des Baugrundstücks ausserordentlich gut gewesen. Die Sanierungsdringlichkeit der Abschlüsse sei auf über zwei Jahre eingeschätzt worden.
Die Bauherrschaft sei zwar bei der Erstellung des Protokolls nicht zugegen gewesen und habe es auch nicht unterschrieben. Dennoch sei darauf abzustellen, denn es sei mit zahlreichen Fotos dokumentiert und Gründe für eine falsche Protokollierung seien weder vorgebracht worden noch ersichtlich. Auf den Bildern, die nach Abschluss der Bauarbeiten aufgenommen worden seien, seien mehrere ausgebrochene Randsteine erkennbar. Auch wenn der Zustand der Randabschlüsse vor den Bauarbeiten teilweise nicht mehr gut gewesen sei, sei er durch die Bauarbeiten deutlich verschlechtert worden. Eine Instandstellung erscheine gerechtfertigt. Zudem sei es sinnvoll, die inneren und äusseren Randsteine miteinander zu ersetzen, weil diese zusammen einbetoniert würden. Die Gemeinde D.________ habe die Sanierung der Randsteine entlang der gesamten Bauparzelle (ca. 27m) vorgenommen, den Beschwerdeführer n aber nur die Kosten für 3m davon auferlegt. Dies sei verhältnismässig.
Die Rüge der Beschwerdeführer, die Gemeinde habe ihnen keine Gelegenheit geboten, die Instandstellung selbst vorzunehmen, sei nicht gerechtfertigt. Denn es werde nicht vorgebracht, dass ein Ersatz auf eigene Kosten günstiger gewesen wäre. Da die Gemeinde die Randsteine entlang der gesamten Parzelle erneuert habe, sei es angebracht gewesen, den Auftrag als Ganzes ausführen zu lassen.

3.2. Das angefochtene Urteil nennt keine Gesetzesbestimmung, auf die sich die Forderung der Gemeinde D.________ stützen soll; desgleichen der Entscheid des Baurekursgerichts. Ob es um Schadenersatz im Rechtssinn geht oder um eine Gebühr und wenn ja, um welche Art von Gebühr, ist dem angefochtenen Urteil nicht zu entnehmen. Zudem fehlt jegliche Auseinandersetzung mit der Zulässigkeit von Nebenbestimmungen bei Verfügungen und mit der Rechtsnatur der Kausalabgaben, denen die Gebühren zugehören.

3.3. Bei dieser Ausgangslage ist es dem Bundesgericht nicht möglich, die Kostenauferlegung für die Instandstellung von Randabschlüssen an der E.________-Strasse entlang der Parzelle der Beschwerdeführer auf ihre Rechtmässigkeit zu überprüfen. Die Beschwerde ist daher gutzuheissen, ohne dass die Rügen der Beschwerdeführer behandelt werden können. Denn ohne Kenntnis der gesetzlichen Grundlage für die Kostenauflage kann auch nicht beurteilt werden, ob die Vorbringen rechtserheblich sind. Das angefochtene Urteil ist gestützt auf Art. 112 Abs. 3 BGG aufzuheben und an die Vorinstanz zurückzuweisen. Diese wird - allenfalls nach Durchführung von Beweismassnahmen - zu prüfen haben, ob die Gemeinde ihre Forderung zu Recht erhoben hat. Wird dies bejaht, sind die gesetzlichen Grundlagen anzugeben, auf welche sich der Entscheid stützt. Andernfalls ist die Beschwerde gutzuheissen.

4.
Die Beschwerde ist gutzuheissen, und das angefochtene Urteil ist aufzuheben. Die Sache ist zu neuer Entscheidung im Sinn der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Die Gerichtskosten sind dem unterliegenden Kanton Zürich, dessen Verwaltungsgericht durch das nicht begründete Urteil unnötige Kosten verursacht hat, aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 3 BGG). Den nicht vertretenen Beschwerdeführern ist keine Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 68 Abs. 2 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen, und das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 5. Juli 2016 wird aufgehoben. Die Sache wird zu neuer Entscheidung im Sinn der Erwägungen an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich zurückgewiesen.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'500.-- werden dem Kanton Zürich auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, Einzelrichter, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 3. April 2017

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Seiler

Die Gerichtsschreiberin: Genner

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 86 Autorità inferiori in generale - 1 Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
¹	Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
^a	del Tribunale amministrativo federale;
^b	del Tribunale penale federale;
^c	dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva;
^d	delle autorità cantonali di ultima istanza, sempreché non sia ammissibile il ricorso al Tribunale amministrativo federale.
²	I Cantoni istituiscono tribunali superiori che giudicano quali autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale, in quanto un'altra legge federale non preveda che le decisioni di altre autorità giudiziarie sono impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
³	Per le decisioni di carattere prevalentemente politico i Cantoni possono istituire quale autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale un'autorità diversa da un tribunale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
^a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 112 Notificazione delle decisioni - 1 Le decisioni impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale sono notificate per scritto alle parti. Contengono:
¹	Le decisioni impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale sono notificate per scritto alle parti. Contengono:
^a	le conclusioni, i motivi, le allegazioni probatorie e le dichiarazioni processuali delle parti, in quanto non risultino dagli atti;
^b	i motivi determinanti di fatto e di diritto, segnatamente l'indicazione delle disposizioni legali applicate;
^c	il dispositivo;
^d	l'indicazione dei rimedi giuridici, con menzione del valore litigioso nei casi in cui la presente legge prevede un valore litigioso minimo.
²	Se il diritto cantonale lo prevede, l'autorità può notificare la sua decisione senza motivarla. In tal caso le parti possono chiedere, entro 30 giorni, il testo integrale della decisione. La decisione non può essere eseguita finché tale termine non scade infruttuoso o il testo integrale della stessa non è notificato.
³	Se una decisione non soddisfa le esigenze di cui al capoverso 1, il Tribunale federale può rinviarla all'autorità cantonale affinché la completi o annullarla.
⁴	Nei campi in cui autorità federali hanno diritto di ricorrere al Tribunale federale, il Consiglio federale determina quali decisioni devono essere loro notificate dalle autorità cantonali.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 112 Notificazione delle decisioni - 1 Le decisioni impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale sono notificate per scritto alle parti. Contengono:
¹	Le decisioni impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale sono notificate per scritto alle parti. Contengono:
^a	le conclusioni, i motivi, le allegazioni probatorie e le dichiarazioni processuali delle parti, in quanto non risultino dagli atti;
^b	i motivi determinanti di fatto e di diritto, segnatamente l'indicazione delle disposizioni legali applicate;
^c	il dispositivo;
^d	l'indicazione dei rimedi giuridici, con menzione del valore litigioso nei casi in cui la presente legge prevede un valore litigioso minimo.
²	Se il diritto cantonale lo prevede, l'autorità può notificare la sua decisione senza motivarla. In tal caso le parti possono chiedere, entro 30 giorni, il testo integrale della decisione. La decisione non può essere eseguita finché tale termine non scade infruttuoso o il testo integrale della stessa non è notificato.
³	Se una decisione non soddisfa le esigenze di cui al capoverso 1, il Tribunale federale può rinviarla all'autorità cantonale affinché la completi o annullarla.
⁴	Nei campi in cui autorità federali hanno diritto di ricorrere al Tribunale federale, il Consiglio federale determina quali decisioni devono essere loro notificate dalle autorità cantonali.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 107 Sentenza - 1 Il Tribunale federale non può andare oltre le conclusioni delle parti.
¹	Il Tribunale federale non può andare oltre le conclusioni delle parti.
²	Se accoglie il ricorso, giudica esso stesso nel merito o rinvia la causa all'autorità inferiore affinché pronunci una nuova decisione. Può anche rinviare la causa all'autorità che ha deciso in prima istanza.
³	Se ritiene inammissibile un ricorso interposto nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale o dell'assistenza amministrativa internazionale in materia fiscale, il Tribunale federale prende la decisione di non entrare nel merito entro 15 giorni dalla chiusura di un eventuale scambio di scritti. Nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale non è tenuto a rispettare tale termine se la procedura d'estradizione concerne una persona sulla cui domanda d'asilo non è ancora stata pronunciata una decisione finale passata in giudicato.97
⁴	Sui ricorsi interposti contro le decisioni del Tribunale federale dei brevetti in materia di rilascio di una licenza secondo l'articolo 40d della legge del 25 giugno 195419 sui brevetti, il Tribunale federale decide entro un mese dalla presentazione del ricorso.98

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 68 Spese ripetibili - 1 Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
¹	Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
²	La parte soccombente è di regola tenuta a risarcire alla parte vincente, secondo la tariffa del Tribunale federale, tutte le spese necessarie causate dalla controversia.
³	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non sono di regola accordate spese ripetibili se vincono una causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali.
⁴	Si applica per analogia l'articolo 66 capoversi 3 e 5.
⁵	Il Tribunale federale conferma, annulla o modifica, a seconda dell'esito del procedimento, la decisione sulle spese ripetibili pronunciata dall'autorità inferiore. Può stabilire esso stesso l'importo di tali spese secondo la tariffa federale o cantonale applicabile o incaricarne l'autorità inferiore.