2C_838/2016 - 2017-04-03 - Öffentliche Finanzen und Abgaberecht

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

2C 838/2016

Urteil vom 3. April 2017

II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichterin Aubry Girardin,
Bundesrichter Stadelmann,
Gerichtsschreiberin Genner.

Verfahrensbeteiligte
1. A.C.________,
2. B.C.________,
vertreten durch Herrn A.C.________,
Beschwerdeführer,

gegen

Gemeinde D.________,
vertreten durch den Gemeinderat.

Gegenstand
Gebühren,

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3. Abteilung, Einzelrichter, vom 5. Juli 2016.

Sachverhalt:

A.
Die Eheleute A.C.________ und B.C.________ beantragten am 9. März 2012 eine Baubewilligung für ein Einfamilienhaus mit angebauter Doppelgarage und Swimmingpool auf dem Grundstück Kat.-Nr. xxx an der E.________-Strasse (Gemeinde D.________). Die Baukommission der Gemeinde D.________ erteilte ihnen am 16. April 2012 die Baubewilligung mit folgenden Nebenbestimmungen: Vor Baubeginn sei mit dem Bausekretariat ein Zustandsprotokoll der E.________-Strasse und der F.________-Strasse aufzunehmen und der Baukommission vorzulegen. Allfällige Beschädigungen an öffentlichen Anlagen seien durch die Bauherrschaft auf eigene Kosten zu beheben.

B.
Am 11. Februar 2014, nach Abschluss der Bauarbeiten, stellte der Gemeinderat D.________ den Eheleuten C.________ Fr. 1'863.05 für Aufwendungen betreffend die Strasseninstandstellung (Ersatz Randabschlüsse E.________-Strasse) in Rechnung; das (von der Bauherrschaft nicht unterschriebene) Zustandsprotokoll der E.________-Strasse vom 5. Juli 2012 legte er bei. Mit Einspracheentscheid vom 9. Juli 2014 hielt der Gemeinderat an der Rechnung fest. Die dagegen erhobenen Rechtsmittel der Eheleute C.________ blieben erfolglos (Entscheid des Baurekursgerichts des Kantons Zürich vom 4. Februar 2015; Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 5. Juli 2016).

C.
A.C.________ und B.C.________ erheben am 13. September 2016 Beschwerde beim Bundesgericht mit den Anträgen, das angefochtene Urteil bzw. die Rechnung der Gemeinde D.________ vom 11. Februar 2014 betreffend Strasseninstandstellung aufzuheben; eventuell sei die Angelegenheit zur neuen Beurteilung an die Gemeinde D.________ zurückzuweisen. Das Verwaltungsgericht schliesst auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.

Erwägungen:

1.

1.1. Das angefochtene Urteil betrifft die Geldforderung eines Gemeinwesens gegenüber dem Empfänger einer Baubewilligung. Die Vorinstanz hat den Entscheid dem Bereich der Gebühren zugeordnet. Ob es sich um eine Gebühr im Rechtssinn handelt, kann bei der Eintretensfrage offenbleiben: Durch die Akzessorietät zum Baubewilligungsentscheid ist die Natur der Streitsache als öffentlich-rechtlich zu qualifizieren, weshalb die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zulässig ist (Art. 82 lit. a BGG; offensichtlich gegeben sind die Voraussetzungen nach Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG).

1.2. Die Beschwerdeführer sind als Adressaten des angefochtenen Entscheids besonders berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an dessen Änderung oder Aufhebung; sie sind zur Beschwerdeführung legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG).

1.3. Auf die Beschwerde ist einzutreten.

2.
Art. 112 Abs. 1 lit. b BGG schreibt vor, dass kantonale Entscheide, welche der Beschwerde an das Bundesgericht unterliegen, die massgebenden Gründe tatsächlicher und rechtlicher Art, insbesondere die Angabe der angewendeten Gesetzesbestimmungen, enthalten müssen. Aus dem Entscheid muss klar hervorgehen, welchen Sachverhalt die Vorinstanz als rechtserheblich erachtet und ihrem Entscheid zugrunde gelegt hat und - davon ausgehend - welche rechtlichen Überlegungen sie angestellt hat. Genügt ein Entscheid den Anforderungen nach Art. 112 Abs. 1 lit. b BGG nicht, so kann das Bundesgericht ihn in Anwendung von Art. 112 Abs. 3 BGG an die kantonale Behörde zur Verbesserung zurückweisen oder aufheben. Die erste Variante drängt sich etwa bei Kanzleiversehen auf, welche der Berichtigung unterliegen; es handelt sich dabei nicht um einen Endentscheid des Bundesgerichts, sondern um eine Instruktionsmassnahme (HANSJÖRG SEILER, in: Stämpflis Handkommentar zum Bundesgerichtsgesetz [BGG], 2. Aufl. 2015, N. 46 zu Art. 112 BGG). Die zweite Variante betrifft inhaltliche Mängel des angefochtenen Entscheids, welche mittels Verbesserung nicht korrigiert werden können. Aufgrund der Kann-Vorschrift des Art. 112 Abs. 3 BGG ist das Bundesgericht dennoch nicht
gezwungen, einen derartigen Entscheid aufzuheben: Ist dieser trotz des Eröffnungsfehlers überprüfbar, ohne dass dadurch den Parteien ein Nachteil erwächst, steht einer materiellen Prüfung nichts im Weg (SEILER, a.a.O., N. 44 zu Art. 112 BGG). Im gegenteiligen Fall steht es dem Bundesgericht nicht zu, sich an die Stelle der Vorinstanz zu setzen, die ihrer Aufgabe nicht nachgekommen ist (BGE 141 IV 244 E. 1.2.1 S. 246; Urteil 8C 742/2016 vom 5. Januar 2017 E. 1).
Muss der angefochtene Entscheid durch das Bundesgericht aufgehoben werden, ist die Beschwerde gutzuheissen und an die Vorinstanz zurückzuweisen; diese hat einen Entscheid zu fällen, welcher den Anforderungen von Art. 112 Abs. 1 BGG genügt (Urteile 2C 517/2016 vom 28. Juni 2016 E. 4.4; 1C 435/2015 vom 17. September 2015 E. 3; BERNARD CORBOZ, in: Commentaire de la LTF, 2. Aufl. 2014, N. 60 zu Art. 112 BGG). Die Aufhebung und Rückweisung zu neuem Entscheid nach Art. 112 Abs. 3 BGG ist (wie die Rückweisung nach Art. 107 Abs. 2 BGG) ein kassatorischer Sachentscheid mit der Folge, dass die Vorinstanz einen neuen Entscheid mit verbesserter Begründung fällen muss (SEILER, a.a.O., N. 48 zu Art. 112 BGG). Die verfahrensrechtlichen Folgen gemäss Art. 112 Abs. 3 BGG sind von Amtes wegen zu prüfen (Urteile 8C 742/2016 vom 5. Januar 2017 E. 1; 5A 6/2016 vom 15. September 2016 E. 5.1).

3.

3.1. Die Vorinstanz erwog, aufgrund der in der Baubewilligung verfügten Auflagen hätten die Beschwerdeführer gewusst, dass sie vor Baubeginn eine Zustandsaufnahme der E.________-Strasse und der F.________-Strasse hätten vornehmen müssen, bevor sie überhaupt mit den Bauarbeiten hätten beginnen dürfen. Es habe daher von ihnen erwartet werden dürfen, dass sie entsprechende Abklärungen treffen oder zumindest nach den Zustandsprotokollen fragen würden. Am 5. Juli 2012, vor Beginn der Bauarbeiten, habe die Gemeinde D.________ ein Zustandsprotokoll der Strasse inklusive der Randabschlüsse im Bereich der Bauparzelle erstellen lassen. Gemäss dem Zustandsprotokoll vom 5. Juli 2012 sei vor Baubeginn der Zustand der Randabschlüsse (Schalensteine) im Bereich des Baugrundstücks ausserordentlich gut gewesen. Die Sanierungsdringlichkeit der Abschlüsse sei auf über zwei Jahre eingeschätzt worden.
Die Bauherrschaft sei zwar bei der Erstellung des Protokolls nicht zugegen gewesen und habe es auch nicht unterschrieben. Dennoch sei darauf abzustellen, denn es sei mit zahlreichen Fotos dokumentiert und Gründe für eine falsche Protokollierung seien weder vorgebracht worden noch ersichtlich. Auf den Bildern, die nach Abschluss der Bauarbeiten aufgenommen worden seien, seien mehrere ausgebrochene Randsteine erkennbar. Auch wenn der Zustand der Randabschlüsse vor den Bauarbeiten teilweise nicht mehr gut gewesen sei, sei er durch die Bauarbeiten deutlich verschlechtert worden. Eine Instandstellung erscheine gerechtfertigt. Zudem sei es sinnvoll, die inneren und äusseren Randsteine miteinander zu ersetzen, weil diese zusammen einbetoniert würden. Die Gemeinde D.________ habe die Sanierung der Randsteine entlang der gesamten Bauparzelle (ca. 27m) vorgenommen, den Beschwerdeführer n aber nur die Kosten für 3m davon auferlegt. Dies sei verhältnismässig.
Die Rüge der Beschwerdeführer, die Gemeinde habe ihnen keine Gelegenheit geboten, die Instandstellung selbst vorzunehmen, sei nicht gerechtfertigt. Denn es werde nicht vorgebracht, dass ein Ersatz auf eigene Kosten günstiger gewesen wäre. Da die Gemeinde die Randsteine entlang der gesamten Parzelle erneuert habe, sei es angebracht gewesen, den Auftrag als Ganzes ausführen zu lassen.

3.2. Das angefochtene Urteil nennt keine Gesetzesbestimmung, auf die sich die Forderung der Gemeinde D.________ stützen soll; desgleichen der Entscheid des Baurekursgerichts. Ob es um Schadenersatz im Rechtssinn geht oder um eine Gebühr und wenn ja, um welche Art von Gebühr, ist dem angefochtenen Urteil nicht zu entnehmen. Zudem fehlt jegliche Auseinandersetzung mit der Zulässigkeit von Nebenbestimmungen bei Verfügungen und mit der Rechtsnatur der Kausalabgaben, denen die Gebühren zugehören.

3.3. Bei dieser Ausgangslage ist es dem Bundesgericht nicht möglich, die Kostenauferlegung für die Instandstellung von Randabschlüssen an der E.________-Strasse entlang der Parzelle der Beschwerdeführer auf ihre Rechtmässigkeit zu überprüfen. Die Beschwerde ist daher gutzuheissen, ohne dass die Rügen der Beschwerdeführer behandelt werden können. Denn ohne Kenntnis der gesetzlichen Grundlage für die Kostenauflage kann auch nicht beurteilt werden, ob die Vorbringen rechtserheblich sind. Das angefochtene Urteil ist gestützt auf Art. 112 Abs. 3 BGG aufzuheben und an die Vorinstanz zurückzuweisen. Diese wird - allenfalls nach Durchführung von Beweismassnahmen - zu prüfen haben, ob die Gemeinde ihre Forderung zu Recht erhoben hat. Wird dies bejaht, sind die gesetzlichen Grundlagen anzugeben, auf welche sich der Entscheid stützt. Andernfalls ist die Beschwerde gutzuheissen.

4.
Die Beschwerde ist gutzuheissen, und das angefochtene Urteil ist aufzuheben. Die Sache ist zu neuer Entscheidung im Sinn der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Die Gerichtskosten sind dem unterliegenden Kanton Zürich, dessen Verwaltungsgericht durch das nicht begründete Urteil unnötige Kosten verursacht hat, aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 3 BGG). Den nicht vertretenen Beschwerdeführern ist keine Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 68 Abs. 2 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen, und das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 5. Juli 2016 wird aufgehoben. Die Sache wird zu neuer Entscheidung im Sinn der Erwägungen an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich zurückgewiesen.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'500.-- werden dem Kanton Zürich auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, Einzelrichter, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 3. April 2017

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Seiler

Die Gerichtsschreiberin: Genner

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 82 Grundsatz - Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden:
^a	gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts;
^b	gegen kantonale Erlasse;
^c	betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 86 Vorinstanzen im Allgemeinen - 1 Die Beschwerde ist zulässig gegen Entscheide:
¹	Die Beschwerde ist zulässig gegen Entscheide:
^a	des Bundesverwaltungsgerichts;
^b	des Bundesstrafgerichts;
^c	der unabhängigen Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen;
^d	letzter kantonaler Instanzen, sofern nicht die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht zulässig ist.
²	Die Kantone setzen als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts obere Gerichte ein, soweit nicht nach einem anderen Bundesgesetz Entscheide anderer richterlicher Behörden der Beschwerde an das Bundesgericht unterliegen.
³	Für Entscheide mit vorwiegend politischem Charakter können die Kantone anstelle eines Gerichts eine andere Behörde als unmittelbare Vorinstanz des Bundesgerichts einsetzen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 89 Beschwerderecht - 1 Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
¹	Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
^a	vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
^b	durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und
^c	ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.
²	Zur Beschwerde sind ferner berechtigt:
^a	die Bundeskanzlei, die Departemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann;
^b	das zuständige Organ der Bundesversammlung auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals;
^c	Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt;
^d	Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
³	In Stimmrechtssachen (Art. 82 Bst. c) steht das Beschwerderecht ausserdem jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 112 Eröffnung der Entscheide - 1 Entscheide, die der Beschwerde an das Bundesgericht unterliegen, sind den Parteien schriftlich zu eröffnen. Sie müssen enthalten:
¹	Entscheide, die der Beschwerde an das Bundesgericht unterliegen, sind den Parteien schriftlich zu eröffnen. Sie müssen enthalten:
^a	die Begehren, die Begründung, die Beweisvorbringen und Prozesserklärungen der Parteien, soweit sie nicht aus den Akten hervorgehen;
^b	die massgebenden Gründe tatsächlicher und rechtlicher Art, insbesondere die Angabe der angewendeten Gesetzesbestimmungen;
^c	das Dispositiv;
^d	eine Rechtsmittelbelehrung einschliesslich Angabe des Streitwerts, soweit dieses Gesetz eine Streitwertgrenze vorsieht.
²	Wenn es das kantonale Recht vorsieht, kann die Behörde ihren Entscheid ohne Begründung eröffnen. Die Parteien können in diesem Fall innert 30 Tagen eine vollständige Ausfertigung verlangen. Der Entscheid ist nicht vollstreckbar, solange nicht entweder diese Frist unbenützt abgelaufen oder die vollständige Ausfertigung eröffnet worden ist.
³	Das Bundesgericht kann einen Entscheid, der den Anforderungen von Absatz 1 nicht genügt, an die kantonale Behörde zur Verbesserung zurückweisen oder aufheben.
⁴	Für die Gebiete, in denen Bundesbehörden zur Beschwerde berechtigt sind, bestimmt der Bundesrat, welche Entscheide ihnen die kantonalen Behörden zu eröffnen haben.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 112 Eröffnung der Entscheide - 1 Entscheide, die der Beschwerde an das Bundesgericht unterliegen, sind den Parteien schriftlich zu eröffnen. Sie müssen enthalten:
¹	Entscheide, die der Beschwerde an das Bundesgericht unterliegen, sind den Parteien schriftlich zu eröffnen. Sie müssen enthalten:
^a	die Begehren, die Begründung, die Beweisvorbringen und Prozesserklärungen der Parteien, soweit sie nicht aus den Akten hervorgehen;
^b	die massgebenden Gründe tatsächlicher und rechtlicher Art, insbesondere die Angabe der angewendeten Gesetzesbestimmungen;
^c	das Dispositiv;
^d	eine Rechtsmittelbelehrung einschliesslich Angabe des Streitwerts, soweit dieses Gesetz eine Streitwertgrenze vorsieht.
²	Wenn es das kantonale Recht vorsieht, kann die Behörde ihren Entscheid ohne Begründung eröffnen. Die Parteien können in diesem Fall innert 30 Tagen eine vollständige Ausfertigung verlangen. Der Entscheid ist nicht vollstreckbar, solange nicht entweder diese Frist unbenützt abgelaufen oder die vollständige Ausfertigung eröffnet worden ist.
³	Das Bundesgericht kann einen Entscheid, der den Anforderungen von Absatz 1 nicht genügt, an die kantonale Behörde zur Verbesserung zurückweisen oder aufheben.
⁴	Für die Gebiete, in denen Bundesbehörden zur Beschwerde berechtigt sind, bestimmt der Bundesrat, welche Entscheide ihnen die kantonalen Behörden zu eröffnen haben.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 107 Entscheid - 1 Das Bundesgericht darf nicht über die Begehren der Parteien hinausgehen.
¹	Das Bundesgericht darf nicht über die Begehren der Parteien hinausgehen.
²	Heisst das Bundesgericht die Beschwerde gut, so entscheidet es in der Sache selbst oder weist diese zu neuer Beurteilung an die Vorinstanz zurück. Es kann die Sache auch an die Behörde zurückweisen, die als erste Instanz entschieden hat.
³	Erachtet das Bundesgericht eine Beschwerde auf dem Gebiet der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen oder der internationalen Amtshilfe in Steuersachen als unzulässig, so fällt es den Nichteintretensentscheid innert 15 Tagen seit Abschluss eines allfälligen Schriftenwechsels. Auf dem Gebiet der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen ist es nicht an diese Frist gebunden, wenn das Auslieferungsverfahren eine Person betrifft, gegen deren Asylgesuch noch kein rechtskräftiger Endentscheid vorliegt.96
⁴	Über Beschwerden gegen Entscheide des Bundespatentgerichts über die Erteilung einer Lizenz nach Artikel 40d des Patentgesetzes vom 25. Juni 195497 entscheidet das Bundesgericht innerhalb eines Monats nach Anhebung der Beschwerde.98

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 66 Erhebung und Verteilung der Gerichtskosten - 1 Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
¹	Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
²	Wird ein Fall durch Abstandserklärung oder Vergleich erledigt, so kann auf die Erhebung von Gerichtskosten ganz oder teilweise verzichtet werden.
³	Unnötige Kosten hat zu bezahlen, wer sie verursacht.
⁴	Dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen dürfen in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis, ohne dass es sich um ihr Vermögensinteresse handelt, das Bundesgericht in Anspruch nehmen oder wenn gegen ihre Entscheide in solchen Angelegenheiten Beschwerde geführt worden ist.
⁵	Mehrere Personen haben die ihnen gemeinsam auferlegten Gerichtskosten, wenn nichts anderes bestimmt ist, zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zu tragen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 68 Parteientschädigung - 1 Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
¹	Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
²	Die unterliegende Partei wird in der Regel verpflichtet, der obsiegenden Partei nach Massgabe des Tarifs des Bundesgerichts alle durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen.
³	Bund, Kantonen und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen.
⁴	Artikel 66 Absätze 3 und 5 ist sinngemäss anwendbar.
⁵	Der Entscheid der Vorinstanz über die Parteientschädigung wird vom Bundesgericht je nach Ausgang des Verfahrens bestätigt, aufgehoben oder geändert. Dabei kann das Gericht die Entschädigung nach Massgabe des anwendbaren eidgenössischen oder kantonalen Tarifs selbst festsetzen oder die Festsetzung der Vorinstanz übertragen.