1C_663/2020 - 2021-11-02 - Aménagement public et droit public des constructions

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 663/2020

Urteil vom 2. November 2021

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichter Chaix, Bundesrichterin Jametti,
Bundesrichter Müller, Bundesrichter Merz,
Gerichtsschreiber König.

Verfahrensbeteiligte
1. A.________,
2. B.________,
3. C.________,
4. D.________,
Beschwerdeführer,
alle vier vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Michael Bütler,

gegen

Stadt Zürich, Stadtrat,
Stadthaus, Stadthausquai 17, Postfach, 8022 Zürich,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch das Hochbaudepartement
der Stadt Zürich, Rechtsdienst, Lindenhofstrasse 19,
Postfach, 8021 Zürich,

Baudirektion des Kantons Zürich,
Walcheplatz 2, Postfach, 8090 Zürich.

Gegenstand
Nutzungsplanung,

Beschwerde gegen den Entscheid des
Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3. Abteilung,
3. Kammer, vom 10. September 2020 (VB.2019.00765).

Sachverhalt:

A.
Auf dem Grundstück Kat.-Nr. FL1015 in Zürich befindet sich eine 47 Aren grosse Magerwiese. Das Grundstück steht im Eigentum der Stadt Zürich. Die Wiese ist im Stadtzürcher Inventar der kommunalen Natur- und Landschaftsschutzobjekte aufgenommen (Inventarnummer KSO-33.13).
Am 20. November 2013 erliess der Stadtrat die kommunale Schutzverordnung "Fluntern" (Amtliche Sammlung der Stadt Zürich [AS] 700.480). Die Verordnung bezweckt insbesondere die ungeschmälerte Erhaltung und Neuschaffung der genannten Wiese als Lebensraum seltener und geschützter Tier- und Pflanzenarten und -gemeinschaften (vgl. Ziff. II der Verordnung). Sie trat am 27. Juni 2017 in Kraft.
Schon am 30. November 2016 hatte der Gemeinderat der Stadt Zürich die Umzonung des Grundstücks Kat.-Nr. FL1015 von der Freihalte- in die Landwirtschaftszone beschlossen. Diese Änderung war von der Baudirektion des Kantons Zürich mit Verfügung vom 5. Juli 2017 genehmigt worden.

B.
Gegen den Gemeinderatsbeschluss vom 30. November 2016 und die Genehmigungsverfügung vom 5. Juli 2017 erhoben A.________ und drei Mitbeteiligte Rekurs an das Baurekursgericht des Kantons Zürich.
Mit Entscheid vom 18. Oktober 2019 hiess das Baurekursgericht das Rechtsmittel gut und hob die Umzonung des Grundstücks Kat.-Nr. FL1015 auf.
Hiergegen erhob die Stadt Zürich Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Das Verwaltungsgericht hiess die Beschwerde mit Urteil vom 10. September 2020 gut, hob den Entscheid des Baurekursgerichts auf und bestätigte den Gemeinderatsbeschluss vom 30. November 2016 sowie die Genehmigungsverfügung vom 5. Juli 2017.

C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 30. November 2020 beantragen A.________ und die erwähnten drei weiteren Personen, das Urteil des Verwaltungsgerichts aufzuheben und das Grundstück Kat.-Nr. FL1015 in der Freihaltezone zu belassen.
Der Stadtrat beantragt, die Beschwerde abzuweisen. Die Baudirektion verzichtet auf Vernehmlassung. Das Verwaltungsgericht beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Mit Eingabe vom 24. Februar 2021 halten die Beschwerdeführer an ihrem Rechtsmittel fest.
Das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) und das Bundesamt für Umwelt (BAFU) liessen sich vernehmen, ohne Anträge in der Sache zu stellen.
Mit Eingabe vom 24. September 2021 halten die Beschwerdeführer an ihrem Rechtsmittel fest.

Erwägungen:

1.

1.1. Gegen den kantonal letztinstanzlichen Endentscheid des Verwaltungsgerichts auf dem Gebiet des Raumplanungs- und Baurechts steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a , Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG). Gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG ist zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (lit. a), durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt ist (lit. b) und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung besitzt (lit. c). Die Beschwerdeführer sind als Eigentümer resp. Bewohner von Liegenschaften in unmittelbarer Nähe des umgezonten Grundstücks Kat.-Nr. FL1015 von der Ortsplanung betroffen und damit zur Beschwerde legitimiert. Auch sonst steht einem Eintreten auf die Beschwerde nichts entgegen.

1.2. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht - einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens - gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG). Das Bundesgericht wendet das Bundesrecht grundsätzlich von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Die Verletzung von Grundrechten - einschliesslich die willkürliche Anwendung von kantonalem und kommunalem Recht - prüft es dagegen nur insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und genügend begründet worden ist (vgl. Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 136 II 489 E. 2.8; 138 I 171 E. 1.4).
Nach der Praxis des Bundesgerichts verstösst ein Entscheid gegen das Willkürverbot (Art. 9 BV), wenn er im Ergebnis offensichtlich unhaltbar ist, weil er zum Beispiel eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt. Dass eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar erscheint, genügt nicht (BGE 141 I 70 E. 2.2 mit Hinweisen).

2.
Es ist unbestritten, dass vorliegend eine Überprüfung der Nutzungsplanung angezeigt und zulässig war (vgl. dazu Art. 21 Abs. 2 RPG [SR 700]). Streitig ist jedoch, ob die Vorinstanz andere Normen des Bundesrechts verletzt hat, indem sie die gestützt auf die entsprechende Überprüfung beschlossene Umzonung des Grundstücks Kat.-Nr. FL1015 von der Freihalte- in die Landwirtschaftszone bestätigte.

3.

3.1. Wie das Bundesgericht mehrfach entschieden hat, steht den Zürcher Gemeinden aufgrund von § 2 lit. c und §§ 45 ff. des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Zürich vom 7. September 1975 (PBG; LS 700.1) insbesondere beim Erlass der Ortsplanung ein Gestaltungsspielraum zu; sie sind insoweit grundsätzlich autonom. Art. 85 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV; LS 101) hat daran nichts geändert (vgl. BGE 136 I 265 E. 2.2 mit Hinweisen; Urteil 1C 479/2017 vom 1. Dezember 2017 E. 7.1).
Der kommunale Nutzungsplan bedarf der Genehmigung durch die zuständige kantonale Instanz (Art. 26 Abs. 1 RPG; § 89 PBG). Die Genehmigungsinstanz prüft die Rechtmässigkeit, Zweckmässigkeit und Angemessenheit (§ 5 Abs. 1 PBG). Sodann müssen kommunale Planungsakte auf Rekurs oder Beschwerde hin von Bundesrechts wegen mindestens durch eine Rechtsmittelbehörde voll überprüft werden (Art. 33 Abs. 2 und Abs. 3 lit. b RPG). Doch dürfen weder die kantonale Genehmigungsbehörde noch die Rechtsmittelinstanzen bei Planüberprüfungen ihr Ermessen an die Stelle des Ermessens der Gemeinde setzen; vielmehr haben sie es den Gemeinden zu überlassen, unter mehreren verfügbaren und zweckmässigen Lösungen zu wählen (Art. 2 Abs. 3 RPG). Damit verbleibt der Gemeinde im vorliegenden Fall eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit, die durch die Gemeindeautonomie gemäss Art. 50 BV und Art. 85 KV geschützt ist (vgl. zum Ganzen auch Urteil 1C 479/2017 vom 1. Dezember 2017 E. 7.1). Auf eine Verletzung der Gemeindeautonomie können sich dabei nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts auch andere Beschwerdeführer als die Gemeinde berufen, soweit diese Garantie eine Auswirkung auf ihre rechtliche oder tatsächliche Stellung haben kann (BGE 143 II 120 E.
7.1; 141 I 36 E. 1.2.4; Urteil 1C 371/2019 vom 25. Februar 2021 E. 3.1; je mit Hinweisen).

3.2. Die kantonale Überprüfung einer kommunalen Ortsplanung muss sachlich vor allem dort zurückhaltend erfolgen, wo es um lokale Angelegenheiten geht; hingegen hat die Überprüfung so weit auszugreifen, dass die übergeordneten, vom Kanton zu sichernden Interessen einen angemessenen Platz erhalten (BGE 127 II 238 E. 3b/aa mit Hinweisen). Eine Verletzung der Gemeindeautonomie liegt somit nicht vor, wenn eine planerische Lösung der Gemeinde verworfen wird, die sich aufgrund überkommunaler öffentlicher Interessen als unzweckmässig erweist oder die den wegleitenden Grundsätzen und Zielen der Raumplanung nicht entspricht oder unzureichend Rechnung trägt (vgl. Urteil 1C 479/2017 vom 1. Dezember 2017 E. 7.2; Urteil 1P.37/2003 vom 12. September 2003 E. 3.3, in: ZBl 106/2005 S. 167).
Das Bundesgericht nimmt seinerseits gegenüber dem Entscheid der kantonalen Rechtsmittelinstanz eine freie Überprüfung vor, soweit es um die Handhabung von Bundesrecht oder kantonalem Verfassungsrecht geht. Es prüft deshalb frei, ob die kantonale Rechtsmittelinstanz einen in den Anwendungsbereich der Gemeindeautonomie fallenden Beurteilungsspielraum respektiert hat; bei einer eigentlichen Kognitionsüberschreitung durch die Vorinstanz ist zudem gemäss der Rechtsprechung von Willkür auszugehen (vgl. BGE 136 I 395 E. 2; Urteile 1C 479/2017 vom 1. Dezember 2017 E. 7.2; 1C 578/2016 vom 28. Juni 2017 E. 3.4).

4.

4.1. Das Bundesgesetz über die Raumplanung definiert neben den Bauzonen (Art. 15 RPG) Landwirtschaftszonen (Art. 16 RPG) und Schutzzonen (Art. 17 RPG).
Landwirtschaftszonen sollen gemäss Art. 16 Abs. 1 RPG der langfristigen Sicherung der Ernährungsbasis des Landes, der Erhaltung der Landschaft und des Erholungsraums oder dem ökologischen Ausgleich dienen und entsprechend ihren verschiedenen Funktionen von Überbauungen weitgehend freigehalten werden. In Konkretisierung dieser Regelung sieht § 36 PBG vor, dass als Landwirtschaftszonen nach Bedarf Flächen auszuscheiden sind, welche sich für die landwirtschaftliche Nutzung eignen oder die im Gesamtinteresse landwirtschaftlich genutzt werden sollen. Gemäss § 46 Abs. 3 PBG können namentlich im Siedlungsgebiet ergänzende Landwirtschaftszonen festgesetzt werden.
Schutzzonen umfassen gemäss Art. 17 RPG Bäche, Flüsse, Seen und ihre Ufer (lit. a), besonders schöne sowie naturkundlich oder kulturgeschichtlich wertvolle Landschaften (lit. b), bedeutende Ortsbilder, geschichtliche Stätten und Natur- und Kulturdenkmäler (lit. c) sowie Lebensräume für schutzwürdige Tiere und Pflanzen (lit. d).

4.2. Gemäss § 61 Abs. 2 PBG können der Freihaltezone (unter anderem) Flächen zugewiesen werden, welche ein Natur- und Heimatschutzobjekt bewahren. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung stellen Freihaltezonen grundsätzlich Schutz- bzw. Spezialzonen im Sinne von Art. 17 und 18 RPG dar (BGE 118 Ib 503 E. 5b; Urteil 1C 444/2018 vom 3. Juli 2019 E. 4.3 mit Hinweisen). Schutzzonen gelten - abgesehen von der hier nicht interessierenden Ausnahme, dass sie eine Bauzone überlagern - als Nichtbauzonen (BGE 123 II 499 E. 3b/bb).

5.

5.1. Gemäss Art. 18 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG; SR 451) ist dem Aussterben einheimischer Tier- und Pflanzenarten durch die Erhaltung genügend grosser Lebensräume (Biotope) und andere geeignete Massnahmen entgegenzuwirken (Satz 1). Bei diesen Massnahmen ist schutzwürdigen land- und forstwirtschaftlichen Interessen Rechnung zu tragen (Satz 2). Besonders zu schützen sind gemäss Art. 18 Abs. 1bis NHG namentlich Trockenrasen und weitere Standorte, die eine ausgleichende Funktion im Naturhaushalt erfüllen oder besonders günstige Voraussetzungen für Lebensgemeinschaften aufweisen. Für den Schutz und Unterhalt der Biotope von regionaler und lokaler Bedeutung sorgen nach Art. 18b Abs. 1 NHG die Kantone.
Bei der Umsetzung dieses bundesrechtlichen Auftrages steht den Kantonen ein erheblicher Ermessensspielraum zu, insbesondere wenn es um die Beurteilung der lokalen Verhältnisse geht (BGE 118 Ib 485 E. 3a; Urteil 1C 56/2014 vom 20. August 2014 E. 2.1; je mit Hinweisen). Den Kantonen ist es grundsätzlich namentlich überlassen, mit welchen Instrumenten sie dem in Art. 18b Abs. 1 NHG statuierten Auftrag nachkommen (Urteil 1C 134/2014 vom 15. Juli 2014 E. 3.3). Art. 17 Abs. 1 lit. d RPG sieht zwar im Grundsatz vor, dass Lebensräume für schutzwürdige Tiere und Pflanzen einer Schutzzone zuzuweisen sind (Abs.1); stattdessen kann das kantonale Recht aber auch andere geeignete Massnahmen vorsehen (Abs. 2). Die wichtigsten Massnahmen sind in Art. 14 Abs. 2 der Verordnung über den Natur- und Heimatschutz vom 16. Januar 1991 (NHV; SR 451.1) in nicht abschliessender Form ("insbesondere") aufgezählt. Genannt sind in dieser Bestimmung unter anderem Massnahmen zur Wahrung oder nötigenfalls Wiederherstellung der Eigenart und der biologischen Vielfalt von Biotopen.

5.2.

5.2.1. Im kantonalen Recht ist der Natur- und Heimatschutz in den §§ 203 ff. PBG geregelt. § 203 Abs. 1 PBG nennt die Schutzobjekte. Dazu zählen seltene oder vom Aussterben bedrohte Tiere und Pflanzen und die für ihre Erhaltung nötigen Lebensräume (lit. g). Über die Schutzobjekte erstellen die für Schutzmassnahmen zuständigen Behörden Inventare (§ 203 Abs. 2 PBG). Staat, Gemeinden sowie jene Körperschaften, Stiftungen und selbstständigen Anstalten des öffentlichen und des privaten Rechts, die öffentliche Aufgaben erfüllen, haben in ihrer Tätigkeit dafür zu sorgen, dass Schutzobjekte geschont und, wo das öffentliche Interesse an diesen überwiegt, ungeschmälert erhalten bleiben (§ 204 PBG). Diese Pflicht ist gemäss § 1 der kantonalen Natur- und Heimatschutzverordnung (KNHV; LS 702.11) namentlich beim Festlegen und Durchführen von Nutzungsplanungen zu beachten.
Der Natur- und Heimatschutz erfolgt laut § 205 PBG durch Massnahmen des Planungsrechts (lit. a), Verordnung (lit. b), Verfügung (lit. c) oder Vertrag (lit. d).

5.2.2. Auf Verordnungsstufe wird in § 1 KNHV ausgeführt, die Pflicht, Schutzobjekte zu schonen und zu erhalten, sei (namentlich) beim Festlegen von Richt- und Nutzungsplanungen zu beachten. Gemäss § 14 KNHV mit der Marginalie "Planungsrechtlicher Schutz" erfolgt der "planungsgerechte Schutz [...] in erster Linie durch Einteilung in Freihaltezonen, Festlegen von Abstandslinien an Waldrändern und Gewässern sowie bau- und zonenrechtliche Regelungen zum Schutze des Baumbestandes". Für den Schutz mittels Einteilung in Freihaltezonen ist gemäss den §§ 45 ff. und § 88 PBG die Gemeinde zuständig.
Wenn und soweit planungsrechtliche Massnahmen und die Bauvorschriften einen fachgerechten Schutz sowie Pflege und Unterhalt nicht sicherstellen, sind gemäss § 9 KNHV Schutzmassnahmen im Sinne von § 205 lit. b, c und d PBG (Verordnung, Verfügung oder Vertrag) anzuordnen.

6.
Die Magerwiese auf dem streitbetroffenen Grundstück Kat.-Nr. FL1015 ist im Stadtzürcher Inventar der kommunalen Natur- und Landschaftsschutzobjekte aufgenommen. Sie bedarf unbestrittenermassen naturschützerischer Hege- und Pflegemassnahmen.
Wie erwähnt, ist es den Kantonen bundesrechtlich nicht vorgeschrieben, mit welchen Instrumenten sie dem in Art. 18b Abs. 1 NHG statuierten Auftrag nachkommen, Biotope von regionaler und lokaler Bedeutung zu schützen und zu unterhalten (vorne E. 5.1). Von Bundesrechts wegen ist es den Kantonen und Gemeinden dementsprechend nicht von vornherein verwehrt, ein solches Biotop der Landwirtschaftszone zuzuweisen und zugleich anstelle von planungsrechtlichen Massnahmen andere geeignete Vorkehrungen zu dessen Schutz zu treffen. Namentlich kann gemäss der bundesgesetzlichen Ordnung ein derartiges Biotop der Landwirtschaftszone zugewiesen und zu dessen Schutz eine Schutzverordnung erlassen werden (vgl. Art. 17 Abs. 2 RPG).

7.

7.1. Die Beschwerdeführer rügen, es seien "verschiedene kantonale Normen wie [...] § 205 Bst. a PBG, § 1 und § 14 KNHV in willkürlicher Weise" nicht angewendet worden. Sie bringen dazu vor, planungsrechtlich müsse der Schutz nach dem kantonalen Recht durch Einteilung in Freihaltezonen erfolgen. Es liege ein Verstoss gegen das Willkürverbot (Art. 9 BV) vor, weil dieser Grundsatz nicht beachtet worden sei.

7.2. Die Vorinstanz erwog, die streitbetroffene Magerwiese bedürfe zu ihrem Schutz als Naturschutzobjekt mehr als lediglich einer planerischen Massnahme. Es seien gemäss § 9 KNHV Schutzmassnahmen im Sinne von § 205 lit. b, c oder d PBG erforderlich. Unter diesen Umständen folge aus § 204 Abs. 1 PBG die Pflicht der Planungsbehörde, mit ihren nutzungsplanerischen Festlegungen eine taugliche Grundordnung zu schaffen, die mittels einer angemessenen Schutzmassnahme gemäss § 205 lit. b, c oder d PBG zu konkretisieren sei. Im vorliegenden Fall habe der Gemeinderat mit der Umzonung zur Landwirtschaftszone eine zum Schutz der Wiese taugliche Grundordnung geschaffen. Denn die gebotenen Hege- und Pflegemassnahmen seien mit dem Zonenzweck einer (kommunalen) Landwirtschaftszone vereinbar. Die beschlossene Umzonung erscheine unter Berücksichtigung des Beurteilungsspielraumes, welcher der kommunalen Planungsbehörde aufgrund der Gemeindeautonomie zustehe, als vertretbar.

7.3. Die Pflicht, Schutzobjekte zu schonen und zu erhalten, ist gemäss dem kantonalen Recht - wie ausgeführt - insbesondere auch bei Richt- und Nutzungsplanungen zu beachten (§ 1 KNHV; vorne E. 5.2.2). Da nach § 9 KNHV Schutzmassnahmen im Sinne von § 205 lit. b, c und d PBG (erst) anzuordnen sind, wenn und soweit planungsrechtliche Massnahmen und die Bauvorschriften einen fachgerechten Schutz sowie Pflege und Unterhalt nicht sicherstellen, kann dies offenkundig nur bedeuten, dass der erforderliche Schutz kantonalrechtlich soweit wie möglich mit planungsrechtlichen Massnahmen im Sinne von § 205 lit. a PBG (und Bauvorschriften) sicherzustellen ist.
Dieser Ordnung wurde, wie im Folgenden ersichtlich wird, vorliegend nicht Rechnung getragen:
Mit der Umzonung des Grundstücks Kat.-Nr. FL1015 von der Freihalte- in die Landwirtschaftszone wurde eine grundsätzliche Verschlechterung des Schutzes des in Frage stehenden Naturschutzobjektes in Kauf genommen. Von einer solchen prinzipiellen Verschlechterung des Schutzes ist auszugehen, weil nur die Freihaltezone spezifisch für die Bewahrung von Natur- und Heimatschutzobjekten bestimmt ist (vgl. vorne E. 4). Nicht von ungefähr sieht denn auch § 14 KNHV vor, dass der "planungsgerechte Schutz [...] in erster Linie durch Einteilung in Freihaltezonen" erfolge.
Es mag zwar zutreffen, dass der mit der Umzonung einhergehenden Verschlechterung des Schutzes mit anderen als planungsrechtlichen Schutzmassnahmen im Sinne von § 205 lit. b, c oder d PBG entgegengewirkt werden kann. Wenn aber das kantonale Recht - wie gesehen - einen Vorrang des Schutzes durch planungsrechtliche Massnahmen (und Bauvorschriften) statuiert, bedürfte es triftiger Gründe, die bisherige zonenrechtliche Zuordnung unter Inkaufnahme einer Verschlechterung des planungsrechtlichen Schutzes aufzugeben. Daran nichts ändern kann der Umstand, dass die Beibehaltung eines Objektes in der Freihaltezone für sich allein unter Umständen (und auch bei der hier interessierenden Magerwiese) noch keinen genügenden Schutz gewährleistet.
Die Beschwerdegegnerin hat vorliegend unbestrittenermassen keine konkrete landwirtschaftliche Nutzung aufgezeigt, welche auf der Grundlage der neuen Planung realisiert werden soll (vgl. dazu E. 5.2 des angefochtenen Urteils). Damit fehlt es aber offensichtlich an triftigen Gründen für eine Verschlechterung des planungsrechtlichen Schutzes.
Bei der in Frage stehenden Umzonung hat die Gemeinde somit - wie die Beschwerdeführer zutreffend geltend machen - kantonales Recht qualifiziert unrichtig, d.h. willkürlich angewendet. Auch unter Berücksichtigung des Ermessensspielraums, welcher der kommunalen Planungsbehörde zukommt (vgl. E. 3), kann das angefochtene Urteil folglich nicht aufrechterhalten werden.

7.4. Die Beschwerde ist demnach gutzuheissen und das angefochtene Urteil aufzuheben. Das Grundstück Kat.-Nr. FL1015 in Zürich ist, in Bestätigung des Entscheids des Baurekursgerichts vom 18. Oktober 2019, in der Freihaltezone zu belassen. Damit erübrigt sich eine Behandlung der weiteren Rügen der Beschwerdeführer.

8.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Kosten zu erheben (vgl. Art. 66 Abs. 1 und 4 BGG).
Die Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens von Fr. 3'480.-- sind der Stadt Zürich aufzuerlegen (vgl. Art. 67 BGG; § 65a Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich vom 24. Mai 1959 [VRG; LS 175.2] in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Diese hat den Beschwerdeführern sodann für das Verfahren vor der Vorinstanz und für jenes vor Bundesgericht eine Parteientschädigung zu bezahlen (Art. 68 Abs. 1 , 2 und 5 BGG; § 17 Abs. 2 lit. a VRG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen, das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 10. September 2020 aufgehoben und der Entscheid des Baurekursgerichts des Kantons Zürich vom 18. Oktober 2019 bestätigt.

2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.

3.
Die Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens von Fr. 3'480.-- werden der Stadt Zürich auferlegt.

4.
Die Stadt Zürich hat die Beschwerdeführer für das vorinstanzliche und das bundesgerichtliche Verfahren mit insgesamt Fr. 7'000.-- zu entschädigen.

5.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, der Stadt Zürich, der Baudirektion des Kantons Zürich, dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, dem Bundesamt für Umwelt und dem Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 2. November 2021

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Kneubühler

Der Gerichtsschreiber: König

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 86 Autorités précédentes en général - 1 Le recours est recevable contre les décisions:
¹	Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Tribunal administratif fédéral;
^b	du Tribunal pénal fédéral;
^c	de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^d	des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert.
²	Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
³	Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 95 Droit suisse - Le recours peut être formé pour violation:
^a	du droit fédéral;
^b	du droit international;
^c	de droits constitutionnels cantonaux;
^d	de dispositions cantonales sur le droit de vote des citoyens ainsi que sur les élections et votations populaires;
^e	du droit intercantonal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 106 Application du droit - 1 Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
¹	Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
²	Il n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 21 Force obligatoire et adaptation - 1 Les plans d'affectation ont force obligatoire pour chacun.
¹	Les plans d'affectation ont force obligatoire pour chacun.
²	Lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans d'affectation feront l'objet des adaptations nécessaires.

SR 131.212 Constitution du canton de Berne, du 6 juin 1993 (ConstC) ConstC Art. 85 - 1 L'élection des membres du Conseil-exécutif a lieu selon le mode majoritaire, en même temps que le renouvellement général ordinaire du Grand Conseil et pour la même période.
¹	L'élection des membres du Conseil-exécutif a lieu selon le mode majoritaire, en même temps que le renouvellement général ordinaire du Grand Conseil et pour la même période.
²	L'ensemble du territoire cantonal forme un seul cercle électoral.
³	Sous réserve du siège garanti au Jura bernois, sont élus au Conseil-exécutif:
^a	au premier tour de scrutin, dans l'ordre du nombre de suffrages, les candidats et les candidates qui ont obtenu la majorité absolue des suffrages valablement exprimés;
^b	au scrutin de ballottage, les candidats et les candidates qui ont obtenu le plus grand nombre de suffrages.
⁴	Les suffrages recueillis par les candidats et les candidates du Jura bernois sont comptés séparément à l'échelle du canton et à celle du Jura bernois. Le siège garanti au Jura bernois est attribué au candidat ou à la candidate qui obtient la moyenne géométrique la plus élevée. L'élection au premier tour exige également la majorité absolue des suffrages dans le canton.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 26 Approbation des plans d'affectation par une autorité cantonale - 1 Une autorité cantonale approuve les plans d'affectation et leurs adaptations.
¹	Une autorité cantonale approuve les plans d'affectation et leurs adaptations.
²	Elle examine s'ils sont conformes aux plans directeurs cantonaux approuvés par le Conseil fédéral.
³	L'approbation des plans d'affectation par l'autorité cantonale leur confère force obligatoire.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 33 Droit cantonal - 1 Les plans d'affectation sont mis à l'enquête publique.
¹	Les plans d'affectation sont mis à l'enquête publique.
²	Le droit cantonal prévoit au moins une voie de recours contre les décisions et les plans d'affectation fondés sur la présente loi et sur les dispositions cantonales et fédérales d'exécution.
³	Il prévoit
^a	que la qualité pour recourir est reconnue au moins dans les mêmes limites que pour le recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral;
^b	qu'une autorité de recours au moins ait un libre pouvoir d'examen.
⁴	Les recours contre les décisions rendues par les autorités cantonales doivent être portés devant une autorité de recours unique lorsque l'art. 25a, al. 1, est applicable.79

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 2 Obligation d'aménager le territoire - 1 Pour celles de leurs tâches dont l'accomplissement a des effets sur l'organisation du territoire, la Confédération, les cantons et les communes établissent des plans d'aménagement en veillant à les faire concorder.
¹	Pour celles de leurs tâches dont l'accomplissement a des effets sur l'organisation du territoire, la Confédération, les cantons et les communes établissent des plans d'aménagement en veillant à les faire concorder.
²	Ils tiennent compte des effets que leurs autres activités peuvent indirectement avoir sur l'organisation du territoire.
³	Les autorités chargées de l'aménagement du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 50 - 1 L'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal.
¹	L'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal.
²	La Confédération tient compte des conséquences éventuelles de son activité pour les communes.
³	Ce faisant, elle prend en considération la situation particulière des villes, des agglomérations urbaines et des régions de montagne.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 15 Zones à bâtir - 1 Les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes.
¹	Les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes.
²	Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites.
³	L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage.
⁴	De nouveaux terrains peuvent être classés en zone à bâtir si les conditions suivantes sont réunies:
^a	ils sont propres à la construction;
^b	ils seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines années même si toutes les possibilités d'utilisation des zones à bâtir réservées ont été épuisées et ils seront équipés et construits à cette échéance;
^c	les terres cultivables ne sont pas morcelées;
^d	leur disponibilité est garantie sur le plan juridique;
^e	ils permettent de mettre en oeuvre le plan directeur.
⁵	La Confédération et les cantons élaborent ensemble des directives techniques relatives au classement de terrains en zone à bâtir, notamment à la manière de calculer la surface répondant aux besoins.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 16 Zones agricoles - 1 Les zones agricoles servent à garantir la base d'approvisionnement du pays à long terme, à sauvegarder le paysage et les espaces de délassement et à assurer l'équilibre écologique; elles devraient être maintenues autant que possible libres de toute construction en raison des différentes fonctions de la zone agricole et comprennent:
¹	Les zones agricoles servent à garantir la base d'approvisionnement du pays à long terme, à sauvegarder le paysage et les espaces de délassement et à assurer l'équilibre écologique; elles devraient être maintenues autant que possible libres de toute construction en raison des différentes fonctions de la zone agricole et comprennent:
^a	les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice et sont nécessaires à l'accomplissement des différentes tâches dévolues à l'agriculture;
^b	les terrains qui, dans l'intérêt général, doivent être exploités par l'agriculture.
²	Il importe, dans la mesure du possible, de délimiter des surfaces continues d'une certaine étendue.
³	Dans leurs plans d'aménagement, les cantons tiennent compte de façon adéquate des différentes fonctions des zones agricoles.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 17 Zones à protéger - 1 Les zones à protéger comprennent:
¹	Les zones à protéger comprennent:
^a	les cours d'eau, les lacs et leurs rives;
^b	les paysages d'une beauté particulière, d'un grand intérêt pour les sciences naturelles ou d'une grande valeur en tant qu'éléments du patrimoine culturel;
^c	les localités typiques, les lieux historiques, les monuments naturels ou culturels;
^d	les biotopes des animaux et des plantes dignes d'être protégés.
²	Au lieu de délimiter des zones à protéger, le droit cantonal peut prescrire d'autres mesures adéquates.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 18 Autres zones et territoires - 1 Le droit cantonal peut prévoir d'autres zones d'affectation.
¹	Le droit cantonal peut prévoir d'autres zones d'affectation.
²	Il peut régler le cas des territoires non affectés ou de ceux dont l'affectation est différée.
³	L'aire forestière est définie et protégée par la législation sur les forêts.

SR 451 Loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN) LPN Art. 18 - 1 La disparition d'espèces animales et végétales indigènes doit être prévenue par le maintien d'un espace vital suffisamment étendu (biotopes), ainsi que par d'autres mesures appropriées. Lors de l'application de ces mesures, il sera tenu compte des intérêts dignes de protection de l'agriculture et de la sylviculture.
¹	La disparition d'espèces animales et végétales indigènes doit être prévenue par le maintien d'un espace vital suffisamment étendu (biotopes), ainsi que par d'autres mesures appropriées. Lors de l'application de ces mesures, il sera tenu compte des intérêts dignes de protection de l'agriculture et de la sylviculture.
^1bis	Il y a lieu de protéger tout particulièrement les rives, les roselières et les marais, les associations végétales forestières rares, les haies, les bosquets, les pelouses sèches et autres milieux qui jouent un rôle dans l'équilibre naturel ou présentent des conditions particulièrement favorables pour les biocénoses.56
^1ter	Si, tous intérêts pris en compte, il est impossible d'éviter des atteintes d'ordre technique aux biotopes dignes de protection, l'auteur de l'atteinte doit veiller à prendre des mesures particulières pour en assurer la meilleure protection possible, la reconstitution ou, à défaut, le remplacement adéquat.57
²	Dans la lutte contre les ravageurs, notamment dans la lutte au moyen de substances toxiques, il faut éviter de mettre en danger des espèces animales et végétales dignes de protection.
³	La Confédération peut favoriser la réacclimatation en des lieux appropriés d'espèces ne vivant plus à l'état sauvage en Suisse ou menacées d'extinction.
⁴	La législation fédérale sur la chasse et la protection des oiseaux ainsi que sur la pêche est réservée.

SR 451 Loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN) LPN Art. 18 - 1 La disparition d'espèces animales et végétales indigènes doit être prévenue par le maintien d'un espace vital suffisamment étendu (biotopes), ainsi que par d'autres mesures appropriées. Lors de l'application de ces mesures, il sera tenu compte des intérêts dignes de protection de l'agriculture et de la sylviculture.
¹	La disparition d'espèces animales et végétales indigènes doit être prévenue par le maintien d'un espace vital suffisamment étendu (biotopes), ainsi que par d'autres mesures appropriées. Lors de l'application de ces mesures, il sera tenu compte des intérêts dignes de protection de l'agriculture et de la sylviculture.
^1bis	Il y a lieu de protéger tout particulièrement les rives, les roselières et les marais, les associations végétales forestières rares, les haies, les bosquets, les pelouses sèches et autres milieux qui jouent un rôle dans l'équilibre naturel ou présentent des conditions particulièrement favorables pour les biocénoses.56
^1ter	Si, tous intérêts pris en compte, il est impossible d'éviter des atteintes d'ordre technique aux biotopes dignes de protection, l'auteur de l'atteinte doit veiller à prendre des mesures particulières pour en assurer la meilleure protection possible, la reconstitution ou, à défaut, le remplacement adéquat.57
²	Dans la lutte contre les ravageurs, notamment dans la lutte au moyen de substances toxiques, il faut éviter de mettre en danger des espèces animales et végétales dignes de protection.
³	La Confédération peut favoriser la réacclimatation en des lieux appropriés d'espèces ne vivant plus à l'état sauvage en Suisse ou menacées d'extinction.
⁴	La législation fédérale sur la chasse et la protection des oiseaux ainsi que sur la pêche est réservée.

SR 451.1 Ordonnance du 16 janvier 1991 sur la protection de la nature et du paysage (OPN) OPN Art. 14 Protection des biotopes - 1 La protection des biotopes doit assurer, notamment de concert avec la compensation écologique (art. 15) et les dispositions relatives à la protection des espèces (art. 20), la survie de la flore et de la faune sauvage indigènes.
¹	La protection des biotopes doit assurer, notamment de concert avec la compensation écologique (art. 15) et les dispositions relatives à la protection des espèces (art. 20), la survie de la flore et de la faune sauvage indigènes.
²	La protection des biotopes est notamment assurée par:
^a	des mesures visant à sauvegarder et, si nécessaire, à reconstituer leurs particularités et leur diversité biologique;
^b	un entretien, des soins et une surveillance assurant à long terme l'objectif de la protection;
^c	des mesures d'aménagement permettant d'atteindre l'objectif visé par la protection, de réparer les dégâts existants et d'éviter des dégâts futurs;
^d	la délimitation de zones tampon suffisantes du point de vue écologique;
^e	l'élaboration de données scientifiques de base.
³	Les biotopes sont désignés comme étant dignes de protection sur la base:
^a	de la liste des milieux naturels dignes de protection figurant à l'annexe 1, caractérisés notamment par des espèces indicatrices;
^b	des espèces de la flore et de la faune protégées en vertu de l'art. 20;
^c	des poissons et écrevisses menacés, conformément à la législation sur la pêche;
^d	des espèces végétales et animales rares et menacées, énumérées dans les Listes rouges publiées ou reconnues par l'OFEV;
^e	d'autres critères, tels que les exigences des espèces migratrices ou la connexion des sites fréquentés par les espèces.
⁴	Les cantons peuvent adapter les listes aux spécificités régionales selon l'al. 3, let. a à d.
⁵	Les cantons prévoient une procédure de constatation appropriée pour prévenir toute détérioration de biotopes dignes de protection et toute violation des dispositions de protection des espèces figurant à l'art. 20.
⁶	Une atteinte d'ordre technique qui peut entraîner la détérioration de biotopes dignes de protection ne peut être autorisée que si elle s'impose à l'endroit prévu et qu'elle correspond à un intérêt prépondérant. Pour l'évaluation du biotope lors de la pesée des intérêts, outre le fait qu'il soit digne de protection selon l'al. 3, les caractéristiques suivantes sont notamment déterminantes:
^a	son importance pour les espèces végétales et animales protégées, menacées et rares;
^b	son rôle dans l'équilibre naturel;
^c	son importance pour la connexion des biotopes entre eux;
^d	sa particularité ou son caractère typique.
⁷	L'auteur ou le responsable d'une atteinte doit être tenu de prendre des mesures optimales pour assurer la protection, la reconstitution ou, à défaut, le remplacement adéquat du biotope.

SR 451 Loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN) LPN Art. 18^b - 1 Les cantons veillent à la protection et à l'entretien des biotopes d'importance régionale et locale.
¹	Les cantons veillent à la protection et à l'entretien des biotopes d'importance régionale et locale.
²	Dans les régions où l'exploitation du sol est intensive à l'intérieur et à l'extérieur des localités, les cantons veillent à une compensation écologique sous forme de bosquets champêtres, de haies, de rives boisées ou de tout autre type de végétation naturelle adaptée à la station. Ce faisant, ils tiennent compte des besoins de l'agriculture.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.