1C_566/2021 - 2023-08-02 - Procédure administrative

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 566/2021

Urteil vom 2. August 2023

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichter Chaix, Merz,
Gerichtsschreiberin Dambeck.

Verfahrensbeteiligte
Spitalrat des Universitätsspitals Zürich,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Prof. Dr. Urs Saxer und/oder Rechtsanwältin Dr. Daniela Kühne,

gegen

B.________,
Beschwerdegegner.

Gegenstand
Informationszugang,

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer,
vom 30. Juli 2021 (VB.2021.00338).

Sachverhalt:

A.
B.________, Redaktor bei der Zeitschrift "C.________", ersuchte den Spitalrat des Universitätsspitals Zürich am 10. März 2021 um Einsicht in den Schlussbericht zu den Vorgängen an der Herzklinik. Für den Fall der Verweigerung der Einsicht verlangte er eine anfechtbare Verfügung. Mit Zirkularbeschluss vom 8. April 2021 lehnte der Spitalrat das Einsichtsbegehren ab.
Diesen Beschluss focht B.________ beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich an, das die Beschwerde mit Urteil vom 30. Juli 2021 im Sinne der Erwägungen guthiess. Es hob den Zirkularbeschluss des Spitalrats vom 8. April 2021 auf und wies diesen an, B.________ im Sinne der Erwägungen innert 10 Tagen ab Rechtskraft des Urteils Zugang zum Schlussbericht vom 8. Februar 2021 in einer im Sinne der Erwägungen anonymisierten Fassung zu gewähren.

B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 17. September 2021 gelangt der Spitalrat des Universitätsspitals Zürich an das Bundesgericht und beantragt, das verwaltungsgerichtliche Urteil sei aufzuheben. B.________ sei keine Einsicht in den beigelegten vertraulichen Schlussbericht vom 8. Februar 2021 zu geben, auch nicht in anonymisierter Form.
Die Vorinstanz stellt Antrag auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Sie führt aus, die Beschwerdeschrift entspreche in weiten Teilen den Vorbringen des Universitätsspitals Zürich im verwaltungsgerichtlichen Verfahren, weshalb unter Hinweis auf das angefochtene Urteil auf eine Vernehmlassung verzichtet werde. Zudem scheine die Beschwerdeschrift weitgehend identisch mit jener im bundesgerichtlichen Verfahren 1C 512/2021. Der Beschwerdegegner beantragt, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventualiter sei sie abzuweisen.

Erwägungen:

1.
Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die Zulässigkeit der Beschwerde von Amtes wegen und mit freier Kognition (Art. 29 Abs. 1 BGG; BGE 147 I 333 E. 1 mit Hinweis).

1.1. Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid betreffend Informationszugang gestützt auf das im kantonalen Recht vorgesehene Öffentlichkeitsprinzip. Dagegen steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen (Art. 82 lit. a , Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 BGG); ein Ausschlussgrund gemäss Art. 83 ff . BGG ist nicht gegeben.

1.2. Zu prüfen ist, ob der Spitalrat des Universitätsspitals Zürich im Sinne von Art. 89 BGG zur Beschwerde berechtigt ist.
Ob statt des Spitalrats das Universitätsspital Zürich hätte Beschwerde erheben müssen, wie dies der Beschwerdegegner in seiner Vernehmlassung vorbringt, kann mit Blick auf die nachfolgenden Erwägungen offenbleiben.

1.2.1. Beim Universitätsspital Zürich handelt es sich um eine öffentlich-rechtliche Anstalt mit eigener Rechtspersönlichkeit (§ 1 des Gesetzes des Kantons Zürich vom 19. September 2005 über das Universitätsspital Zürich [USZG/ZH; LS 813.15]). Als solcher steht ihm das Beschwerderecht gemäss Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG nicht zu. Ebenso wenig ergibt sich seine Beschwerdelegitimation aus einer spezialgesetzlichen Bestimmung im Sinne von Art. 89 Abs. 2 lit. d BGG. Als Grundlage für seine Beschwerdeberechtigung kommt somit allein die allgemeine Norm von Art. 89 Abs. 1 BGG in Betracht (Urteil 1C 780/2013 vom 4. März 2014 E. 2). Der Beschwerdeführer beruft sich denn auch allein auf diese Bestimmung.

1.2.2. Gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG ist zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (lit. a), durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist (lit. b), und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat (lit. c). Diese Regelung ist in erster Linie auf Privatpersonen zugeschnitten, doch kann sich auch das Gemeinwesen darauf stützen, falls es durch einen angefochtenen Entscheid gleich oder ähnlich wie eine Privatperson oder aber in spezifischer, schutzwürdiger Weise in der Wahrnehmung einer hoheitlichen Aufgabe betroffen wird, namentlich wenn einem Entscheid präjudizielle Bedeutung für die öffentliche Aufgabenerfüllung zukommt. Die Beschwerdebefugnis zur Durchsetzung hoheitlicher Anliegen setzt eine erhebliche Betroffenheit in wichtigen öffentlichen Interessen voraus. Das allgemeine Interesse an der richtigen Rechtsanwendung begründet keine Beschwerdebefugnis im Sinne dieser Regelung. Gestützt auf die allgemeine Legitimationsklausel von Art. 89 Abs. 1 BGG sind Gemeinwesen nur restriktiv zur Beschwerdeführung zuzulassen (BGE 147 II 227 E. 2.3.2; 138 II 506 E. 2.1.1;
Urteile 1C 43/2021 vom 21. November 2022 E. 1.3.1; 1C 487/2020 vom 12. November 2021 E. 3.1, nicht publ. in: BGE 148 II 139). Der Beschwerdeführer hat darzulegen, dass diese Voraussetzungen erfüllt sind, soweit deren Vorliegen nicht ohne weiteres ersichtlich ist (BGE 142 V 395 E. 3.1; 133 II 400 E. 2; je mit Hinweis).

1.2.3. Nachdem der Beschwerdeführer durch das angefochtene Urteil offensichtlich nicht wie eine Privatperson betroffen wird, ist nachfolgend einzig zu prüfen, ob das Urteil für ihn eine erhebliche Betroffenheit in wichtigen öffentlichen Interessen bewirkt (vgl. Urteil 1C 780/2013 vom 4. März 2014 E. 3).

1.2.4. Wie das in Art. 17 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV/ZH; LS 101) verankerte Öffentlichkeitsprinzip im Bereich der Spitalaufsicht zu verwirklichen ist, berührt zwar wichtige öffentliche Interessen in einem Bereich der hoheitlichen Staatstätigkeit (Urteil 1C 780/2013 vom 4. März 2014 E. 3). Gemäss der oben dargelegten Rechtsprechung des Bundesgerichts setzt die Beschwerdeberechtigung von Gemeinwesen gestützt auf Art. 89 Abs. 1 BGG aber zusätzlich voraus, dass diese in erheblicher Weise in ihren schutzwürdigen öffentlichen Interessen betroffen sind bzw. dass dem Entscheid eine präjudizielle Bedeutung für die öffentliche Aufgabenerfüllung zukommt (vgl. oben E. 1.2.2).

1.2.5. Der Beschwerdeführer begründet seine Legitimation damit, dass er als Adressat des angefochtenen Urteils, das ihn dazu verpflichte, Einsicht in Dokumente zu gewähren, die ihn und seine Arbeitnehmenden direkt betreffende Personendaten enthielten, eindeutig besonders berührt sei im Sinne von Art. 89 Abs. 1 lit. b BGG. Er weise gewichtige schutzwürdige Interessen zur Beschwerdeführung gemäss Art. 89 Abs. 1 lit. c BGG auf, namentlich etwa den Schutz von Personendaten, die Wahrnehmung der Fürsorgepflicht des Arbeitgebers und den Schutz von internen Abläufen und Informanten in Administrativuntersuchungen. Daraus geht keine erhebliche Betroffenheit im oben genannten Sinn hervor.
Eine solche liegt mit Blick auf das angefochtene Urteil und die dagegen vorgebrachten Rügen auch nicht auf der Hand. Unter Verweisung auf sein Urteil VB.2021.00135 vom 17. Juni 2021 erwog das Verwaltungsgericht, nach der gesetzlichen Regel von § 23 des Gesetzes des Kantons Zürich vom 12. Februar 2007 über die Information und den Datenschutz (IDG/ZH; LS 170.4) bestimme sich stets anhand einer Interessenabwägung im Einzelfall, ob die Bekanntgabe von Informationen ganz oder teilweise zu verweigern oder aufzuschieben sei. Administrativuntersuchungsberichte seien nicht bereits aus grundsätzlichen Überlegungen immer vertraulich. Diese Erwägungen der Vorinstanz werden vom Beschwerdeführer nicht (substanziiert) bestritten, wenn er vor Bundesgericht wiederholt, "heikle personalrechtliche (Administrativ-) Untersuchungen an öffentlich-rechtlichen Instituten [seien] immer vertraulich". Dies gilt umso mehr, als er andernorts festhält, es sei nicht vollständig ausgeschlossen, dass zu einem viel späteren Zeitpunkt, wenn der interne Umsetzungsprozess der Massnahmen abgeschlossen sei, allenfalls eine Veröffentlichung der Berichte erfolgen könnte.
Seine Vorbringen richten sich stattdessen gegen die von der Vorinstanz vorgenommene, einzelfallbezogene Interessenabwägung. Eine erhebliche Betroffenheit im Sinne der oben dargelegten bundesgerichtlichen Rechtsprechung (vgl. E. 1.2.2) vermag er dabei nicht aufzuzeigen. In pauschaler Weise bringt er vor, die Gewährung des Zugangs zum Schlussbericht würde die interne Meinungsbildung und Umsetzung geplanter Massnahmen sowie die weiteren Untersuchungs- und Aufsichtshandlungen gefährden und stören. Zudem geht aus seinen Vorbringen nicht nachvollziehbar hervor, inwiefern die arbeitgeberische Fürsorgepflicht, der Schutz von Persönlichkeitsrechten oder das Vertrauensverhältnis und die Zusammenarbeit zwischen den vom Bericht betroffenen Personen und dem Universitätsspital verletzt bzw. beeinträchtigt würden, nachdem er mit dem angefochtenen Urteil angewiesen wurde, dem Beschwerdegegner Zugang zum Bericht in einer im Sinne der Erwägungen anonymisierten Fassung zu gewähren. Der Beschwerdeführer vermag auch nicht schlüssig aufzuzeigen, inwiefern eine Anonymisierung - entgegen den vorinstanzlichen Erwägungen - vorliegend nicht möglich sein sollte.

1.2.6. Eine erhebliche Betroffenheit in der Aufgabenerfüllung des Beschwerdeführers ist damit nicht dargetan und vor dem Hintergrund der rechtsprechungsgemäss restriktiv auszulegenden Ausnahme der Beschwerdelegitimation von Gemeinwesen auch nicht erkennbar.

2.
Nach diesen Erwägungen ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.
Es sind keine Gerichtskosten zu erheben (Art. 66 Abs. 4 BGG). Der nicht anwaltlich vertretene Beschwerdegegner hat keinen Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG; vgl. BGE 133 III 439 E. 4 mit Hinweis).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.

3.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 2. August 2023

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Kneubühler

Die Gerichtsschreiberin: Dambeck

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 29 Examen - 1 Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence.
¹	Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence.
²	En cas de doute quant à sa propre compétence, il procède à un échange de vues avec l'autorité dont la compétence lui paraît entrer en ligne de compte.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 86 Autorités précédentes en général - 1 Le recours est recevable contre les décisions:
¹	Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Tribunal administratif fédéral;
^b	du Tribunal pénal fédéral;
^c	de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^d	des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert.
²	Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
³	Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 83 Exceptions - Le recours est irrecevable contre:
^a	les décisions concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, la neutralité, la protection diplomatique et les autres affaires relevant des relations extérieures, à moins que le droit international ne confère un droit à ce que la cause soit59 jugée par un tribunal;
^b	les décisions relatives à la naturalisation ordinaire;
^c	les décisions en matière de droit des étrangers qui concernent:
^c1	l'entrée en Suisse,
^c2	une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit,
^c3	l'admission provisoire,
^c4	l'expulsion fondée sur l'art. 121, al. 2, de la Constitution ou le renvoi,
^c5	les dérogations aux conditions d'admission,
^c6	la prolongation d'une autorisation frontalière, le déplacement de la résidence dans un autre canton, le changement d'emploi du titulaire d'une autorisation frontalière et la délivrance de documents de voyage aux étrangers sans pièces de légitimation;
^d	les décisions en matière d'asile qui ont été rendues:
^d1	par le Tribunal administratif fédéral, sauf celles qui concernent des personnes visées par une demande d'extradition déposée par l'État dont ces personnes cherchent à se protéger,
^d2	par une autorité cantonale précédente et dont l'objet porte sur une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit;
^e	les décisions relatives au refus d'autoriser la poursuite pénale de membres d'autorités ou du personnel de la Confédération;
^f	les décisions en matière de marchés publics:
^fbis	les décisions du Tribunal administratif fédéral concernant les décisions visées à l'art. 32i de la loi fédérale du 20 mars 2009 sur le transport de voyageurs66;
^f1	si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe; sont réservés les recours concernant des marchés du Tribunal administratif fédéral, du Tribunal pénal fédéral, du Tribunal fédéral des brevets, du Ministère public de la Confédération et des autorités judiciaires supérieures des cantons, ou
^f2	si la valeur estimée du marché à adjuger est inférieure à la valeur seuil déterminante visée à l'art. 52, al. 1, et fixée à l'annexe 4, ch. 2, de la loi fédérale du 21 juin 2019 sur les marchés publics64;
^g	les décisions en matière de rapports de travail de droit public qui concernent une contestation non pécuniaire, sauf si elles touchent à la question de l'égalité des sexes;
^h	les décisions en matière d'entraide administrative internationale, à l'exception de l'assistance administrative en matière fiscale;
ⁱ	les décisions en matière de service militaire, de service civil ou de service de protection civile;
^j	les décisions en matière d'approvisionnement économique du pays qui sont prises en cas de pénurie grave;
^k	les décisions en matière de subventions auxquelles la législation ne donne pas droit;
^l	les décisions en matière de perception de droits de douane fondée sur le classement tarifaire ou le poids des marchandises;
^m	les décisions sur l'octroi d'un sursis de paiement ou sur la remise de contributions; en dérogation à ce principe, le recours contre les décisions sur la remise de l'impôt fédéral direct ou de l'impôt cantonal ou communal sur le revenu et sur le bénéfice est recevable, lorsqu'une question juridique de principe se pose ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
ⁿ	les décisions en matière d'énergie nucléaire qui concernent:
ⁿ¹	l'exigence d'un permis d'exécution ou la modification d'une autorisation ou d'une décision,
ⁿ²	l'approbation d'un plan de provision pour les coûts d'évacuation encourus avant la désaffection d'une installation nucléaire,
ⁿ³	les permis d'exécution;
^o	les décisions en matière de circulation routière qui concernent la réception par type de véhicules;
^p	les décisions du Tribunal administratif fédéral en matière de télécommunications, de radio et de télévision et en matière postale qui concernent:71
^p1	une concession ayant fait l'objet d'un appel d'offres public,
^p2	un litige découlant de l'art. 11a de la loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications72;
^p3	un litige au sens de l'art. 8 de la loi du 17 décembre 2010 sur la poste74;
^q	les décisions en matière de médecine de transplantation qui concernent:
^q1	l'inscription sur la liste d'attente,
^q2	l'attribution d'organes;
^r	les décisions en matière d'assurance-maladie qui ont été rendues par le Tribunal administratif fédéral sur la base de l'art. 3475 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF)76;
^s	les décisions en matière d'agriculture qui concernent:
^s1	...
^s2	la délimitation de zones dans le cadre du cadastre de production;
^t	les décisions sur le résultat d'examens ou d'autres évaluations des capacités, notamment en matière de scolarité obligatoire, de formation ultérieure ou d'exercice d'une profession;
^u	les décisions relatives aux offres publiques d'acquisition (art. 125 à 141 de la loi du 19 juin 2015 sur l'infrastructure des marchés financiers80);
^v	les décisions du Tribunal administratif fédéral en cas de divergences d'opinion entre des autorités en matière d'entraide judiciaire ou d'assistance administrative au niveau national;
^w	les décisions en matière de droit de l'électricité qui concernent l'approbation des plans des installations électriques à courant fort et à courant faible et l'expropriation de droits nécessaires à la construction ou à l'exploitation de telles installations, si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe.
^x	les décisions en matière d'octroi de contributions de solidarité au sens de la loi fédérale du 30 septembre 2016 sur les mesures de coercition à des fins d'assistance et les placements extrafamiliaux antérieurs à 198184, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
^y	les décisions prises par le Tribunal administratif fédéral dans des procédures amiables visant à éviter une imposition non conforme à une convention internationale applicable dans le domaine fiscal;
^z	les décisions citées à l'art. 71c, al. 1, let. b, de la loi du 30 septembre 2016 sur l'énergie87 concernant les autorisations de construire et les autorisations relevant de la compétence des cantons destinées aux installations éoliennes d'intérêt national qui y sont nécessairement liées, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.