BGE-71-I-190 - 1945-01-01 - BGE - Verwaltungsrecht und internationales öffentliches Recht - Nachträgliche Anfechtung einer Gewerbekonzessionsbedingung mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde (Erw...

S. 190 / Nr. 34 Verwaltungs- und Disziplinarrechtspflege (d)

BGE 71 I 190

34. Urteil vom 1. Juni 1945 i.S. Autophon A.-G. gegen eidg. Post- und
Eisenbahndepartement.

Regeste:
Nachträgliche Anfechtung einer Gewerbekonzessionsbedingung mit
Verwaltungsgerichtsbeschwerde (Erw. 1).
Charakter der Telephonkonzession; Zulässigkeit elektrizitätspolizeilicher
Auflagen; Unzulässigkeit der Meldepflicht für unabhängige Anlagen; Auflagen,
die sich nicht auf eine unter die Regalpflicht fallende Tätigkeit beziehen,
verstossen gegen Art. 2 TVG und Art. 31 BV (Erw. 2 - 4).
Recours de droit administratif dirigé après coup contre une condition de la
concession accordée pour une industrie (consid. 1).
Nature de la concession pour les installations téléphoniques admissibilité de
prescriptions de police dans le domaine dé l'électricité (obligation
d'annoncer des installations indépendantes); inadmissibilité d'exigences qui
ne se rapportent pas à une activité rentrant dans le cadre de la régale (art.
2 LF réglant la correspondance télégraphique et téléphonique, du 14 octobre
1922; art. 31 CF; consid. 2 à 4).
Contestazione, mediante ricorso di diritto amministrativo, di una condizione
apposta ad una concessione industriale (consid. 1).
Natura della concessione telefonica ai sensi dell'art. 3 LF 14 ottobre 1922
sui telegrafi e telefoni. Ammissibilità di una condizione motivata da ragioni
di sicurezza delle comunicazioni telefoniche, apposta alla concessione
(obbligo di notifica d'impianti indipendenti). Una condizione che sia stata
posta all'esercizio di un'attività non compresa dalla privativa
dell'Amministrazione dei telefoni è contraria all'art. 2 leg. cit. e
costituisce una violazione della libertà di commercio e d'industria (art. 31
CF).

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A. Die Beschwerdeführerin ist seit dem Jahre 1935 Inhaberin einer Konzession
zur Erstellung von Schwachstromanlagen im Anschluss an das staatliche
Telephonnetz. Für unabhängige Telephonanlagen, d.h. solche, deren
Verbindungsleitungen weder die schweizerische Grenze noch öffentliche oder
solche Grundstücke kreuzen, die nicht dem Besitzer der Einrichtung gehören,
bedarf sie der Konzession nicht (Art. 2 TVG); dagegen auferlegt ihr Art. I
Ziff. 8 der Konzessionsurkunde die Pflicht, die Telegraphenverwaltung über die
Erstellung derartiger Anlagen vor dem Vertragsschluss in Kenntnis zu setzen.
Neben ihrer Tätigkeit als Installationsfirma befasst sich die
Beschwerdeführerin mit Herstellung und Vertrieb eines Gegensprechapparates
unter der Bezeichnung Vivavox. Es handelt sich dabei um eine vom Telephon
unabhängige Anlage, von der sich in einem oder mehreren Räumen eines Betriebes
die Hauptstation, in andern die Unterstationen befinden. Von der ersten aus
kann durch Druck auf die Teilnehmertaste und durch Sprechen vor dem Apparat
die Verbindung mit den Personen aufgenommen werden, die sich im Raume der
Unterstation befinden; der dort Aufgerufene kann antworten, ohne dass er
seinen Platz zu verlassen oder irgendwelche Handgriffe auszuführen hätte.
Am. 3. Dezember 1943 teilte die Telegraphen- und Telephonabteilung der PTT der
Beschwerdeführerin mit, dass deren Werbung für die Vivavox-Anlage zu einer
ernsthaften Konkurrenzierung von zweckmässigen Telephonanlagen der
Telephonverwaltung führen müsse. Sie sehe sich deshalb veranlasst, zu
verlangen, dass dem Art. 1 Ziff. 8 der Konzession nunmehr nachgelebt werde.
Als die Beschwerdeführerin die Meldepflicht bestritt, beschränkte die
Generaldirektion der PTT diese auf bei Telephon-Abonnenten zu erstellende
Anlagen. Die Beschwerdeführerin hielt aber an ihrem Standpunkt fest, worauf
die Generaldirektion der PTT mit Entscheid vom 15. März 1944 die Meldepflicht
bestätigte. Die Telegraphen- und

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Telephonabteilung habe, wird darin ausgeführt, als öffentliche Anstalt die
Pflicht, bei ihren Abonnenten für eine zweckmässige Ausgestaltung der
telephonischen Einrichtungen zu sorgen, ihnen im Bedarfsfall ratend zur Seite
zu stehen und sie in die Lage zu versetzen, ihre telephonischen Einrichtungen
so zu wählen, wie es ihren Verhältnissen und Bedürfnissen am besten
entspreche. Sinn und Zweck der Meldepflicht bestünden also darin, den
Telephonteilnehmern eine sachgemässe Aufklärung zu ermöglichen. Ausserdem läge
eine gewisse Beeinträchtigung des Telephonregals vor, wenn die Verwaltung
zufolge Nichteinhaltung der Meldepflicht verhindert würde, die staatlichen
Telephonanlagen auch bei den Teilnehmern zweckentsprechend auszubauen. Die
formelle Grundlage für die der Beschwerdeführerin auferlegte Meldepflicht
liege in den Art. 27 und 132 der Verordnung I zum TVG vom 1. Juni 1942 (VO I)
sowie in der Ausführungsbestimmung Nr. 569. Darnach sei die Verwaltung befugt,
von Fall zu Fall die erforderlichen ergänzenden Vorschriften aufzustellen.
Dass die Auflage gegenüber einem Nichtkonzessionär unzulässig wäre, sei
unbehelflich. Denn da der Inhaber einer Konzession mit dieser besondere Rechte
erhalte, dürften ihm auch besondere Pflichten überbunden werden, soweit sie
sachlich gerechtfertigt seien. Das treffe aber hier zu. Ausserdem sei die
Meldepflicht auch aus Rücksichten auf die Elektrizitätspolizei geboten; es
habe sich nämlich gezeigt, dass die Anlagen der Konzessionärin je nach ihrer
Installation Störungen in der Telephonleitung verursachen könnten.
Gegen diesen Entscheid beschwerte sich die Autophon A.-G. beim eidg. Post- und
Eisenbahndepartement, wurde aber von diesem am 14. Juli 1944 abgewiesen. Der
Entscheid geht zunächst davon aus, dass der Ablauf der Frist für die
Anfechtung der Konzessionsurkunde die Verwaltung nicht hindere, die
Rechtmässigkeit von Art. I Ziff. 8 der Konzessionsbedingungen im Zusammenhang
mit einer Verfügung, die deren Befolgung vorschreibe,

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nachzuprüfen. Es wird dann ausgeführt, dass der Telegraphen- und
Telephonabteilung nach Art. 21 des BG über die elektrischen Schwach- und
Starkstromanlagen die Kontrolle der Schwachstromanlagen obliege, und zwar
unabhängig davon, ob die Anlage von einem konzessionierten
Telephon-Installateur erstellt werde und ob sie sich bei einem
Telephonteilnehmer befinde. Freilich wäre nicht recht einzusehen, warum aus
sicherheitspolizeilichen Gründen eine Meldung schon vor Vertragsschluss
verlangt werden sollte. Indes diene die den Telephon-Installateuren durch die
Konzession auferlegte Meldepflicht nicht ausschliesslich dieser Kontrolle. Sie
ergebe sich vielmehr aus dem BG betreffend den Telegraphen- und
Telephonverkehr. Darnach (Art. 3) stelle die Bewilligung zur Erstellung und
zum Betrieb regalpflichtiger Einrichtungen für elektrische und
radioelektrische Zeichen-, Bild- oder Lautübertragungen eine echte Konzession
dar. Bei deren Erteilung sei die Verwaltung frei (Art. 3 TVG, Art. 15 VO I),
jedenfalls solange sie sich keiner rechtsungleichen Behandlung der Einzelnen
schuldig mache. Darüber, nach welchen Grundsätzen das freie Ermessen zu
handhaben sei, stelle Art. 15 einzelne, jedoch nicht abschliessende Grundsätze
auf, schliesse es also nicht aus, dass die Konzession aus andern als den in
Gesetz oder Verordnung genannten Gründen verweigert werden könne. Das Recht
zur Verweigerung der Konzession schliesse das weniger weitgehende in sich, die
Erteilung der Konzession von gewissen Bedingungen abhängig zu machen oder sie
an bestimmte Auflagen zu knüpfen. Auch das Bundesgericht habe dies im Urteil
BGE 55 I 281 ausgesprochen. Die Befugnis dazu ergebe sich aus Art. 27 VO I.
Von der darin der PTT-Verwaltung eingeräumten Befugnis habe diese durch die
Ausführungsbestimmung Nr. 569 Gebrauch gemacht, wo die in Art. I Ziff. 8 der
Bedingungen genannte Meldepflicht aufgestellt werde. Da die konzessionierten
Installateure zum Staat in einem besonderen Gewaltverhältnis stünden, seien
auch die Einwendungen unstichhaltig, die

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von der Beschwerdeführerin aus dem Gesichtspunkt der Art. 4 und 31 BV erhoben
würden. Es könne nicht gefordert werden, dass die dem Konzessionär auferlegten
Pflichten mit dem von der Konzession betroffenen Gebiet in einem unmittelbaren
Zusammenhange stünden. Für deren Zulässigkeit müsse genügen, dass sie eine
Frage regeln, die ihre Ausstrahlungen auf jenes Gebiet habe. Das treffe hier
zu, weil durch die Errichtung unabhängiger Telephonanlagen häufig der Ausbau
des staatlichen Telephonanschlusses beim betreffenden Abonnenten verunmöglicht
werde. Es folgen dann Ausführungen über den Sinn der Meldepflicht, wie sie
schon der Entscheid der Generaldirektion der PTT enthält. Die den
konzessionierten Telephon-Installateuren auferlegte Meldepflicht diene somit
den Interessen des Telephonregals und verstosse weder gegen die Verfassung
noch gegen das Gesetz. Dass die Beschwerdeführerin ihr bisher nicht
nachgekommen sei, gebe ihr keine Befugnis auf fernere Missachtung dieser
Pflicht.
B. Mit rechtzeitiger verwaltungsgerichtlicher Beschwerde beantragt die
Autophon A.-G., den Entscheid des eidg. Post- und Eisenbahndepartementes
aufzuheben und zu erkennen, dass alle Verfügungen und Auflagen der
Telephonverwaltung betreffend Überbindung der Pflicht, der PTT-Verwaltung
Projekte von Vivavox-Anlagen bei Telephonteilnehmern vor Vertragsabschluss zu
melden, unzulässig seien.
Zur Begründung wird auf ein Gutachten verwiesen, das Professor Giacometti der
Beschwerdeführerin am 17. Februar 1944 erstattet hat, sowie auf die Nachträge
dazu vom 12. April und 24. Juli 1944. Darin wird im wesentlichen ausgeführt:
Die verlangte Meldepflicht liesse sich an sich mit allgemeinen
elektrizitätspolizeilichen Erwägungen rechtfertigen. Doch beabsichtige die
Verwaltung keine derartige Kontrolle auszuüben. Sie verfolge damit, wie sich
aus der gewechselten Korrespondenz ergebe, vielmehr privatwirtschaftliche
Zwecke. Das sei unzulässig, weil die Beschwerdeführerin für die

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Herstellung von Vivavox-Anlagen nicht dem Telephonregal unterstehe, sondern
dafür den Schutz der Handels- und Gewerbefreiheit geniesse; hieran vermöge die
Berufung der Verwaltung auf die Konzessionsbestimmungen nichts zu ändern.
Verletzt sei Art. 2 TVG, dem auch die Vollziehungsverordnung nicht
widersprechen dürfe, was zuträfe, wenn deren Art. 17 dahin ausgelegt würde,
dass er die rechtliche Grundlage für eine auf Konkurrenzgründen beruhende
Massnahme der Verwaltung bilde. Auch die Art. 27 und 132 der VO I enthielten
keine Ermächtigung zur Bekämpfung der Konkurrenz, die die Beschwerdeführerin
mit ihrer Anlage allenfalls für die Verwaltung bilden könnte. Das freie
Ermessen der PTT-Verwaltung, den Konzessionären Bedingungen aufzuerlegen,
bestehe nur soweit, als das richtige Funktionieren der staatlichen
Telephonanstalt dies erfordere. In der Beschwerde wird dann weiter ausgeführt,
dass das Telephonregal selbst dann nicht verletzt wäre, wenn bei Ausübung der
der Beschwerdeführerin erlaubten regalfreien Tätigkeit gewisse Interessen der
Telephonverwaltung, sogar solche mit Bezug auf die Regaltätigkeit, verletzt
würden. Andernfalls wäre deren Tätigkeit nicht mehr regalfrei und könnte die
Verwaltung die Vorschrift von Art. 2 TVG dadurch wirkungslos machen, dass sie
eine Interessenbeeinträchtigung behaupte. Durch die Erstellung von
Vivavox-Anlagen könne der Ausbau des staatlichen Telephons auch gar nicht
technisch, sondern höchstens kommerziell beeinträchtigt werden. Übrigens habe
sich die Verwaltung bisher nicht auf die Bestimmung von Art. I Ziff. 8 der
Bedingungen berufen, obwohl ihr bekannt gewesen sei, dass die
Beschwerdeführerin seit 1939 Vivavox-Anlagen erstelle. Die Auferlegung der
Meldepflicht dafür verstosse somit gegen Art. 2 lit. b TVG sowie die Art. 4
und 31 BV.
C. Das eidgenössische Post- und Eisenbahndepartement beantragt die Abweisung
der Beschwerde.
D. In Replik und Duplik haben die Parteien an ihren Standpunkten im
wesentlichen festgehalten.

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Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Die Vivavox-Anlage dient der elektrischen Lautübertragung im Sinne von
Art. 1 TVG. Sie kreuzt in der Regel mit ihren Verbindungslinien keine
öffentlichen oder fremden Grundstücke und ist in diesem Falle als unabhängige
Telephonanlage regalfrei (Art. 2 TVG). Wenn Art. 1 Ziff. 8 der von der
Beschwerdeführerin seinerzeit angenommenen Konzession für derartige von
Konzessionsinhabern erstellte Anlagen gleichwohl eine Meldepflicht vor
Vertragsabschluss statuiert, deren Rechtmässigkeit die Beschwerdeführerin
heute bestreitet, so ist vorerst zu prüfen, ob solche Bestreitung heute noch
gehört werden kann.
Die Telephonkonzession ist, wie Konzessionen überhaupt, keine allgemein
verbindliche Norm, deren Rechtsbeständigkeit das Verwaltungsgericht nur im
Anschluss an den Erlass selbst oder bei Anfechtung einer gestützt darauf
ergangenen Verfügung vorfrageweise überprüfen könnte, sondern eine Verfügung,
ein Akt der Anwendung des Telephonverkehrsgesetzes. Sie hätte, was die darin
dem Konzessionär auferlegte Meldepflicht betrifft, bei Erteilung der
Konzession mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden können. Dass
dies seinerzeit unterblieben ist, kann jedoch nicht zur Folge haben, dass die
Auflage nicht noch nachträglich angefochten werden könnte; dies aus einem
doppelten Grunde. Zunächst unterscheidet sich die Telephon-Konzession als eine
echte Gewerbekonzession von Konzessionen anderer Art wie etwa der Eisenbahn-
oder Wasserwerkskonzession dadurch, dass sie nicht einem Einzelnen unter
Ausschluss Anderer erteilt wird, und ferner insoweit, als darin dem
Konzessionär nicht vorgeschrieben wird, die konzedierte Tätigkeit überhaupt
oder doch bis zu einem bestimmten Zeitpunkt auszuüben, widrigenfalls sie
dahinfalle, noch wird sie für bestimmte Zeit erteilt. Sie lässt es vielmehr
zu, dass der daraus Berechtigte auf die Ausübung der ihm

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eingeräumten Tätigkeit oder auf die Konzession selbst nachträglich verzichtet
und nach solcher Verzichtserklärung neuerdings eine gleiche Konzession
verlangen kann. Erfüllt er dabei die Bedingungen, bei deren Vorliegen die
Konzession auch andern Bewerbern erteilt wird, so muss sie ihm neuerdings
erteilt werden. Der Konzessionär hat es damit in der Hand, sich von mit der
ersten Konzession verbundenen Auflagen allenfalls dadurch zu befreien, dass er
die neuerliche Erteilung, die eine vom Konzessionär als unzulässig erachtete
Auflage wieder enthalten sollte, mit verwaltungsgerichtlicher Beschwerde
anficht. Bei solcher Sachlage sprechen Gründe der Zweckmässigkeit dafür, dass
bei derartigen Gewerbekonzessionen die Anfechtung noch nachträglich möglich
sein soll, wenn der Konzessionär deren Verfassungs- oder Gesetzmässigkeit
bestreitet. Es spricht dafür noch ein weiterer Grund. Oberste Richtschnur für
die Tätigkeit der Verwaltung ist dort, wo sie nicht ausdrücklich auf ihr
freies Ermessen verwiesen wird, das Gesetz. Es gilt der Grundsatz der
Gesetzmässigkeit der Verwaltung. Ihre Verfügungen haben verbindliche Kraft nur
insoweit, als sie rechtmässig sind. Daraus ergibt sich für die Verwaltung die
Befugnis, die Übereinstimmung ihrer Verfügungen mit Gesetz und Verordnung
jederzeit nachzuprüfen, dies jedenfalls dann, wenn der Bürger, wie das hier
zutrifft, nach Abgabe der Erklärung, dass er auf die ihm durch eine frühere
Verfügung eingeräumten Rechte verzichte, Anspruch erheben kann auf eine neue
Verfügung und gleichartige Verfügungen auch jederzeit von unbestimmten Dritten
verlangt werden können. Es widerstreitet den daran beteiligten öffentlichen
Interessen, dass ein solcher Verwaltungsakt, wenn er mit dem Gesetz nicht
übereinstimmt, nicht jederzeit sollte zurückgenommen oder abgeändert werden
können. Hat sich zudem die Verwaltung wie hier im Sinne des Zurückkommens auf
eine getroffene Verfügung entschieden, so besteht für das Verwaltungsgericht,
das zum Schutze des Bürgers gegenüber der Verwaltung

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eingesetzt ist, umso weniger Anlass, diese Frage anders zu entscheiden.
Offen bleiben kann daher, ob, wie das Gutachten Giacometti anzunehmen scheint,
die Konzessionsauflage gegen ein unverzichtbares oder unverlierbares Recht
verstossen würde und deswegen als nichtig behandelt werden könnte. Die Frage
müsste übrigens verneint werden. Der Verfasser des Gutachtens rechnet selbst
an anderer Stelle (Verfassungsgerichtsbarkeit S. 82) die Rechte aus Art. 4 und
31 BV, über deren Verletzung die Rekurrentin sich beschwert, nicht zu diesen
Rechten, noch vermöchte Art. 2 lit. b TVG solche zu begründen. Die Praxis
anerkennt, dass Nichtigkeit nur bei besonders hoher Wertung des Rechtsgutes
und bei besonders groben und schwerwiegenden Verstössen dagegen Platz greifen
könne (IMBODEN, Der nichtige Staatsakt S. 146 f. und die dortigen
Verweisungen).
2. Der Telegraphen- und Telephonabteilung der PTT obliegt nach Art. 21 in
Verbindung mit Art. 4 des BG über die elektrischen Schwach- und
Starkstromanlagen die Kontrolle über die ersten, wenn sie zufolge der Nähe von
Starkstromanlagen zu Gefährdungen oder Störungen des Betriebes Anlass geben
können; sie kann ferner nach Art. 17 TVG die Einstellung des Betriebes einer
privaten elektrischen Anlage verlangen, die die staatlichen und öffentlichen
Schwach- und Starkstromanlagen in ihrem gegenwärtigen Bestand oder im Betriebe
hindert. Sie wäre also befugt, aus elektrizitätspolizeilichen Gründen
einzuschreiten, wenn die Vivavox-Anlagen Störungen des öffentlichen Telephons
(Induktionswirkungen, Überhören) zur Folge hätten. Die Verwaltung behauptet,
dass dies zutreffe; die Beschwerdeführerin bestreitet es, weil derartige
Störungen nur bei fehlerhafter Installation möglich seien. Derartige Gründe
vermöchten zudem, wie der angefochtene Entscheid selbst anerkennt, eine
Meldepflicht des Erstellers privater Telephonanlagen höchstens nach
Ausführung, eventuell nach Vertragsschluss,

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keinesfalls vor diesem Zeitpunkt, zu begründen. Ob hier solche polizeiliche
Gründe vorliegen, ist jedoch nach dem Sinn des angefochtenen Entscheides nicht
zu untersuchen. Er geht davon aus, dass die Meldepflicht, wie sie den
Telephon-Konzessionären durch die Konzession auferlegt ist, nicht in erster
Linie dieser Kontrolle zu dienen hat, sondern dass sie aus andern Gründen
verlangt wird. Die Beschwerdeführerin hat übrigens den in der Beschwerde an
das Departement gestellten Eventualantrag, den Entscheid der Generaldirektion
der PTT dahin abzuändern, dass ihre Anlagen lediglich zum Zwecke einer
technischen Kontrolle vor deren Ausführung zu melden seien, fallen lassen
(Beschwerde S. 17). Falls die Verwaltung an der Meldepflicht aus diesen
elektrizitätspolizeilichen Gründen festhalten sollte, ist ihr unbenommen, die
Frage einer Meldepflicht nach Vertragsabschluss neuerdings zu prüfen.
3. Die Konzession für die Erstellung und, den Betrieb von Telephonanlagen
ist, da Art. 1 sie dem durch Art. 36 BV begründeten Regal unterwirft, keine
blosse polizeiliche Erlaubnis, sondern die Verleihung eines Hoheitsrechtes,
einer echten Konzession (BGE 55 I 280). Deren Erteilung steht im Ermessen der
Konzessionsbehörde (Art. 3 TVG, Art. 15 Abs. 1 VO). Sie kann sie verweigern,
wenn zu befürchten ist, die Konzession oder die konzessionspflichtige Anlage
werde zu einem unerlaubten, gegen die guten Sitten oder die öffentliche
Ordnung verstossenden oder zu einem die Interessen des Landes, der
PTT-Verwaltung oder des Rundspruchs schädigenden Zweck benützt werden (Art. 15
Abs. 2 VO). Sie kann die Erteilung der Konzession auch an bestimmte Auflagen
oder Bedingungen knüpfen, solche, die den Erwerb der Konzession, die
Voraussetzungen persönlicher und sachlicher Art umschreiben, bei deren
Vorliegen die Konzession zu erteilen ist (vgl. Art. II Ziff. 1 - 3 der
Bedingungen), oder aber an Auflagen, die die Pflichten des Konzessionärs nach
Erlangung der Konzession zum Gegenstand haben;

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die letztern können allgemeine Betriebsvorschriften sein oder
Verhaltungsmassnahmen betreffen, die eine polizeigemässe Verwendung der
Anlagen gewährleisten sollen. Bedingungen dieser Art finden sich in Art. I
Ziff. 4, 6, 7, 9, 10 der Konzession. Zu diesen gehört auch die hier streitige
Meldepflicht. Bei Prüfung der Frage nach der Rechtmässigkeit von Bedingungen,
die die Erlangung der Konzession betreffen, hat die Praxis den Grundsatz
aufgestellt, dass die Verwaltung auch insoweit, als dem Gesetz keine
Vorschrift über die nähere Ausgestaltung zu entnehmen ist gehalten sei,
willkürliche, schikanöse und unsachliche Bestimmungen zu vermeiden (BGE 55 I
281 Erw. 3). Entsprechendes muss auch für die Betriebsvorschriften gelten.
Dabei ist klar, dass es der Verwaltung nicht zustehen kann, die Ausübung der
Konzession an Bedingungen zu knüpfen, die sich nicht auf eine unter die
Regalpflicht fallende Tätigkeit beziehen. Denn wie die Verweigerung, so müssen
auch die die Erteilung einschränkenden Bedingungen durch die Zwecke des Regals
bestimmt sein. Verhältnisse, die eine Verweigerung der Konzession nicht zu
rechtfertigen vermöchten, können auch nicht Inhalt einer Bedingung oder
Auflage bilden. Andernfalls würden dem Betroffenen mit der Bedingung
weitergehende Belastungen auferlegt und damit zugleich die Grenzen des Regals
überschritten. Soweit ginge aber das der Verwaltung bei Verleihung der
Konzession eingeräumte Ermessen nicht.
4. Soweit Vivavox-Anlagen unter Art. 2 TVG fallen, sind sie nicht
regalpflichtig. Erstellung und Betrieb haben mit dem Regal weder direkt etwas
zu tun, noch hat die Anlage, soweit nicht Gründe der Elektrizitätspolizei in
Frage stehen, darauf irgendwelche Einwirkungen. Die Meldepflicht kann daher
nicht abzielen auf die Wahrung des Regals, das durch eine regalfreie Anlage
überhaupt nicht verletzt werden kann. Sie hat ihren Grund, wie aus der
Stellungnahme der Verwaltung deutlich ersichtlich ist, vielmehr in der
Befürchtung, die Anlagen der Beschwerdeführerin könnten das regalpflichtige
Telephon

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konkurrenzieren, also in der Verfechtung rein privatwirtschaftlicher
Gesichtspunkte. Sie fallen aber weder mit der Wahrung des Regals zusammen,
noch lassen sie sich mit dem allgemeinen Interesse begründen, wie es etwa dann
vorliegt, wenn durch die Ausgestaltung einer Konzession die Gefährdung der
Existenz einer andern konzessionierten Unternehmung vermieden werden kann (BGE
61 I 313 Erw. 2). Wie die Meldepflicht auf Art. 15 Abs. 2 VO gestützt, d.h.
wie insbesondere die Vivavox-Anlage zu einem die Interessen der PTT-Verwaltung
schädigenden Zweck benützt werden könnte, ist nicht erfindlich, noch inwiefern
sie Bestand, Betrieb oder künftige Entwicklung des staatlichen Telephons
hindern könnte. Unter Hinderung im Sinne von Art. 17 VO kann, wie aus dem
Titel, unter dem die Bestimmung steht und aus dem Zusammenhang der beiden
Absätze derselben hervorgeht, doch nur eine technische Behinderung etwa durch
Anlagen verstanden werden, die wegen ihrer Art und Verwendung technische
Störungen begünstigen, nicht auch solche, die sich bloss privatwirtschaftlich
als Störung, Hinderung der Entwicklung darstellen würden. Übrigens liegt es in
der Eigenart der Anlage, dass sie insbesondere für Lager, Magazine,
Buchhaltungen, Kartothekräume usw., d.h. für Geschäftslokale verwendet wird,
für die in der Regel kein direkter Anschluss an das öffentliche Telephon
besteht, und dass sie, soweit sie auch für andere Räumlichkeiten installiert
wird, in der Regel neben dem Telephon Verwendung findet.
Die Auffassung, wornach derartige nicht das Regal betreffende Bedingungen
zulässig wären, weil die Verwaltung dafür entschädigt werden müsse, dass sie
sich durch Freigabe der Anlage der Kontrollmöglichkeit begeben habe (vgl.
CASPAR, Konzessionen und Erlaubnisse in schweiz. Telegraphen- und Funkrecht
Zch. Diss. 1933 S. 134), übersieht, dass die unabhängige Anlage nicht Teil des
Netzes wird, anstaltspolizeiliche Interessen, die ein Kontrollrecht zu
begründen vermöchten, von den

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elektrizitätspolizeilichen abgesehen nicht in Frage stehen können und dass
von Entschädigung der Verwaltung für die Aufgabe einer Befugnis, die sie
bisher ausgeübt hat, überhaupt nicht die Rede sein kann, weil die Freigabe
ihren Grund nicht in einer Verfügung der Verwaltung, sondern in der
gesetzlichen Vorschrift hat, die unabhängige Sende- und Empfangseinrichtungen
vom Telephonregal ausnimmt.
Die statuierte Meldepflicht geht daher über den Rahmen einer zulässigen
Konzessionsbedingung offensichtlich hinaus. Wenn die Verwaltung nicht befugt
ist, der Beschwerdeführerin die Erstellung von Vivavox-Anlagen direkt zu
untersagen, noch, wie sie anerkennt, befugt wäre, ihr deshalb die
Telephoninstallations-Konzession zu verweigern, so fehlt es an einer Grundlage
auch für die Meldepflicht. Diese verstösst gegen Art. 2 lit. b TVG, indem sie
eine Bedingung zum Inhalt der Konzession macht, die mit der Handhabung des
Regals nichts zu tun hat, und bedeutet einen Missbrauch des Regals für einen
diesem fremden Zweck. Mit dem besondern Verhältnis, in dem der Konzessionär
zum Staat steht, lässt sich die Meldepflicht nicht begründen. Denn die
besondern Pflichten, die der Konzessionär auf sich nimmt und die seine
Freiheitssphäre einschränken dürfen, können die Grenzen des Regals nicht
überschreiten, auf dem die Konzessionspflicht beruht.
Die unrichtige Auslegung von Art. 2 TVG durch die Konzessionsbehörde stellt
daher gleichzeitig einen Verstoss gegen Art. 31 BV dar. Nach einem allgemein
anerkannten Grundsatz des Verwaltungsrechts braucht zwar der Staat bei
Verleihung eines nutzbaren Rechtes, das, weil es ursprünglich bei ihm stand,
auch nicht dem Geltungsbereich der Gewerbefreiheit angehört, nicht nach den
Grundsätzen der Gewerbefreiheit zu verfahren (BURCKHARDT, zu Art. 31 BV S.
245, sowie die bei SALIS-BURCKHARDT Bd. II Nr. 423 - 425 zitierten
Entscheidungen des Bundesrates). Das kann aber nur soweit gelten, als eine

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Tätigkeit in Frage steht, die mit dem Gegenstand der konzessionierten
Tätigkeit zusammenhängt, nicht auch insoweit die Konzession dazu benützt
werden soll, dem Konzessionär eine Tätigkeit zu verbieten oder ihn darin
einzuschränken, mit Bezug auf die er auf die Handels- und Gewerbefreiheit
Anspruch erheben kann. Mit den Interessen des Regals lässt sich eine derartige
Massnahme nicht begründen. Hier fehlt nach dem bereits Ausgeführten jener
Zusammenhang zwischen Konzession und Meldepflicht vor Abschluss eines
Vertrages über eine unabhängige Anlage. Dass aber die Meldepflicht eine
Beeinträchtigung der Beschwerdeführerin in der Möglichkeit des Verkaufes von
Vivavox-Anlagen darstellt, hat die PTT-Verwaltung selbst dadurch anerkannt,
dass sie die Einhaltung der Meldepflicht mit einer ernsthaften
Konkurrenzierung durch die Anlagen der Beschwerdeführerin begründete. Es
könnte übrigens auch ohne solche ausdrückliche Anerkennung nicht zweifelhaft
sein. Die Beeinträchtigung ist nicht minder gross und nicht von anderer Art,
als wenn die Meldepflicht gegenüber einem privaten Konkurrenten bestünde.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird gutgeheissen und unter Aufhebung des Entscheides des eidg.
Post- und Eisenbahndepartements vom 14. Juli 1944 festgestellt, dass eine
Pflicht der Beschwerdeführerin, den Amtsstellen der PTT-Verwaltung Projekte
von Vivavox-Anlagen bei Telephon-Teilnehmern vor Vertragsschluss zu melden,
nicht besteht.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 31 Freiheitsentzug - 1 Die Freiheit darf einer Person nur in den vom Gesetz selbst vorgesehenen Fällen und nur auf die im Gesetz vorgeschriebene Weise entzogen werden.
¹	Die Freiheit darf einer Person nur in den vom Gesetz selbst vorgesehenen Fällen und nur auf die im Gesetz vorgeschriebene Weise entzogen werden.
²	Jede Person, der die Freiheit entzogen wird, hat Anspruch darauf, unverzüglich und in einer ihr verständlichen Sprache über die Gründe des Freiheitsentzugs und über ihre Rechte unterrichtet zu werden. Sie muss die Möglichkeit haben, ihre Rechte geltend zu machen. Sie hat insbesondere das Recht, ihre nächsten Angehörigen benachrichtigen zu lassen.
³	Jede Person, die in Untersuchungshaft genommen wird, hat Anspruch darauf, unverzüglich einer Richterin oder einem Richter vorgeführt zu werden; die Richterin oder der Richter entscheidet, ob die Person weiterhin in Haft gehalten oder freigelassen wird. Jede Person in Untersuchungshaft hat Anspruch auf ein Urteil innert angemessener Frist.
⁴	Jede Person, der die Freiheit nicht von einem Gericht entzogen wird, hat das Recht, jederzeit ein Gericht anzurufen. Dieses entscheidet so rasch wie möglich über die Rechtmässigkeit des Freiheitsentzugs.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 31 Freiheitsentzug - 1 Die Freiheit darf einer Person nur in den vom Gesetz selbst vorgesehenen Fällen und nur auf die im Gesetz vorgeschriebene Weise entzogen werden.
¹	Die Freiheit darf einer Person nur in den vom Gesetz selbst vorgesehenen Fällen und nur auf die im Gesetz vorgeschriebene Weise entzogen werden.
²	Jede Person, der die Freiheit entzogen wird, hat Anspruch darauf, unverzüglich und in einer ihr verständlichen Sprache über die Gründe des Freiheitsentzugs und über ihre Rechte unterrichtet zu werden. Sie muss die Möglichkeit haben, ihre Rechte geltend zu machen. Sie hat insbesondere das Recht, ihre nächsten Angehörigen benachrichtigen zu lassen.
³	Jede Person, die in Untersuchungshaft genommen wird, hat Anspruch darauf, unverzüglich einer Richterin oder einem Richter vorgeführt zu werden; die Richterin oder der Richter entscheidet, ob die Person weiterhin in Haft gehalten oder freigelassen wird. Jede Person in Untersuchungshaft hat Anspruch auf ein Urteil innert angemessener Frist.
⁴	Jede Person, der die Freiheit nicht von einem Gericht entzogen wird, hat das Recht, jederzeit ein Gericht anzurufen. Dieses entscheidet so rasch wie möglich über die Rechtmässigkeit des Freiheitsentzugs.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 31 Freiheitsentzug - 1 Die Freiheit darf einer Person nur in den vom Gesetz selbst vorgesehenen Fällen und nur auf die im Gesetz vorgeschriebene Weise entzogen werden.
¹	Die Freiheit darf einer Person nur in den vom Gesetz selbst vorgesehenen Fällen und nur auf die im Gesetz vorgeschriebene Weise entzogen werden.
²	Jede Person, der die Freiheit entzogen wird, hat Anspruch darauf, unverzüglich und in einer ihr verständlichen Sprache über die Gründe des Freiheitsentzugs und über ihre Rechte unterrichtet zu werden. Sie muss die Möglichkeit haben, ihre Rechte geltend zu machen. Sie hat insbesondere das Recht, ihre nächsten Angehörigen benachrichtigen zu lassen.
³	Jede Person, die in Untersuchungshaft genommen wird, hat Anspruch darauf, unverzüglich einer Richterin oder einem Richter vorgeführt zu werden; die Richterin oder der Richter entscheidet, ob die Person weiterhin in Haft gehalten oder freigelassen wird. Jede Person in Untersuchungshaft hat Anspruch auf ein Urteil innert angemessener Frist.
⁴	Jede Person, der die Freiheit nicht von einem Gericht entzogen wird, hat das Recht, jederzeit ein Gericht anzurufen. Dieses entscheidet so rasch wie möglich über die Rechtmässigkeit des Freiheitsentzugs.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 31 Freiheitsentzug - 1 Die Freiheit darf einer Person nur in den vom Gesetz selbst vorgesehenen Fällen und nur auf die im Gesetz vorgeschriebene Weise entzogen werden.
¹	Die Freiheit darf einer Person nur in den vom Gesetz selbst vorgesehenen Fällen und nur auf die im Gesetz vorgeschriebene Weise entzogen werden.
²	Jede Person, der die Freiheit entzogen wird, hat Anspruch darauf, unverzüglich und in einer ihr verständlichen Sprache über die Gründe des Freiheitsentzugs und über ihre Rechte unterrichtet zu werden. Sie muss die Möglichkeit haben, ihre Rechte geltend zu machen. Sie hat insbesondere das Recht, ihre nächsten Angehörigen benachrichtigen zu lassen.
³	Jede Person, die in Untersuchungshaft genommen wird, hat Anspruch darauf, unverzüglich einer Richterin oder einem Richter vorgeführt zu werden; die Richterin oder der Richter entscheidet, ob die Person weiterhin in Haft gehalten oder freigelassen wird. Jede Person in Untersuchungshaft hat Anspruch auf ein Urteil innert angemessener Frist.
⁴	Jede Person, der die Freiheit nicht von einem Gericht entzogen wird, hat das Recht, jederzeit ein Gericht anzurufen. Dieses entscheidet so rasch wie möglich über die Rechtmässigkeit des Freiheitsentzugs.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 36 Einschränkungen von Grundrechten - 1 Einschränkungen von Grundrechten bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Schwerwiegende Einschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein. Ausgenommen sind Fälle ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr.
¹	Einschränkungen von Grundrechten bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Schwerwiegende Einschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein. Ausgenommen sind Fälle ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr.
²	Einschränkungen von Grundrechten müssen durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sein.
³	Einschränkungen von Grundrechten müssen verhältnismässig sein.
⁴	Der Kerngehalt der Grundrechte ist unantastbar.