1C_139/2022 - 2022-08-25 - Politische Rechte - Beschlüsse des Kantonsrates von Solothurn anlässlich der 2. Sitzung der I. Session vom 26. Januar 2022

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 139/2022

Urteil vom 25. August 2022

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichterin Jametti,
nebenamtliche Bundesrichterin Pont-Veuthey,
Gerichtsschreiber Dold.

Verfahrensbeteiligte
1. A.________,
2. B.________,
3. C.________,
Beschwerdeführer,
alle drei vertreten durch Rechtsanwalt David Sassan Müller,

gegen

Kantonsrat des Kantons Solothurn,
Rathaus, Barfüssergasse 24, 4509 Solothurn.

Gegenstand
Beschlüsse des Kantonsrates von Solothurn,
anlässlich der 2. Sitzung der I. Session vom 26. Januar 2022.

Sachverhalt:

A.
Am 28. November 2019 wurde im Kanton Solothurn die Volksinitiative mit dem Titel "'Jetz si mir draa', für eine Senkung der Steuern für mittlere und tiefe Einkommen" in Form einer Anregung gemäss Art. 29 Abs. 3 KV/SO (SR 131.221) eingereicht. Am 21. Dezember 2021 verabschiedete der Regierungsrat des Kantons Solothurn Botschaft und Entwurf zu Handen des Kantonsrats und legte darin einen ausformulierten Entwurf und einen Gegenvorschlag vor. Beide Vorlagen sahen verschiedene Änderungen des kantonalen Gesetzes vom 1. Dezember 1985 über die Staats- und Gemeindesteuern (Steuergesetz; BGS 614.11) vor.
Als vorberatende Kommission behandelte die Finanzkommission des Kantonsrats die Vorlage am 12. Januar 2022. Sie verabschiedete einen Änderungsantrag, der die Aufnahme eines zusätzlichen Artikels zu den Abzügen für Drittbetreuungskosten (§ 41 Steuergesetz) in den Gegenvorschlag verlangte.
Gleichentags publizierte der Ratssekretär die Einladung und die Tagesordnung zur I. Kantonsratssession 2022 vom 25. und 26. Januar 2022. Für den 2. Sitzungstag vom 26. Januar 2022 von 8:30 Uhr bis 12:30 Uhr war die Behandlung des Geschäfts VI 248/2021 (Volksinitiative 'Jetz si mir draa', Für eine Senkung der Steuern für mittlere und tiefe Einkommen; ausformulierter Entwurf und Gegenvorschlag) vorgesehen. Aufgrund der epidemiologischen Lage fand die Session im Tissot Velodrome in Grenchen statt. Zu Beginn des 2. Sitzungstags liess die Kantonsratspräsidentin über einen Ordnungsantrag abstimmen, der vorsah, dass die Session bis zum Abschluss der Behandlung des Geschäfts VI 248/2021 verlängert wird. Der Antrag wurde von einer Mehrheit des Kantonsrats angenommen. Um 14:57 Uhr erfolgte die Schlussabstimmung.

B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht vom 25. Februar 2022 verlangen drei Mitglieder des Kantonsrats, A.________, B.________ und C.________ in der Hauptsache, der Beschluss des Kantonsrats zum Ordnungsantrag betreffend Verlängerung der Sitzungszeit am Sessionstag vom 26. Januar 2022 sei aufzuheben und es seien sämtliche Beschlüsse des Kantonsrats, wie sie im Rahmen der verlängerten Sitzung am Sessionstag vom 26. Januar 2022 nach 13:00 Uhr beschlossen worden seien, aufzuheben und zur Neudurchführung der Abstimmungen an den Beschwerdegegner zurückzuweisen. Eventualiter sei die Aufhebung und Rückweisung auf fünf das Geschäft VI 248/2021 betreffende Beschlüsse zu beschränken.
Der Kantonsrat beantragt die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Die Beschwerdeführer haben eine Replik eingereicht.

C.
Mit Präsidialverfügung vom 7. April 2022 hat das Bundesgericht das Gesuch der Beschwerdeführer um aufschiebende Wirkung abgewiesen.

Erwägungen:

1.

1.1. Die Beschwerdeführer sind der Auffassung, ihre Beschwerde falle sowohl unter Art. 82 lit. a BGG (Beschwerden gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts) als auch unter Art. 82 lit. c BGG (Beschwerden betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen). Die an der Sitzung des Kantonsrats vom 26. Januar 2022 nach 13 Uhr gefällten Beschlüsse seien Entscheide im Sinne von Art. 82 lit. a BGG. Die Beschwerdeführerin 1 und der Beschwerdeführer 2 hätten zudem aufgrund teilweise willkürlich festgelegter Abstimmungsverfahren ihre Stimmrechte nicht korrekt und frei ausüben können. Dem Beschwerdeführer 3 sei es verwehrt gewesen, sein Stimmrecht auszuüben, weil er an jenem Nachmittag habe arbeiten müssen und nicht weiter an der Kantonsratssitzung habe teilnehmen können. Zudem würden alle angefochtenen Beschlüsse schlussendlich in Vorlagen münden, über die das Stimmvolk in einer Abstimmung zu befinden habe oder gegen die mit den zur Verfügung stehenden direktdemokratischen Institutionen ein Referendum verlangt werden könne, weshalb auch ihre politischen Rechte als im Kanton Solothurn wohnhafte Stimmberechtigte tangiert seien. Es liege also auch eine
Stimmrechtssache vor.

1.2. Art. 82 lit. c BGG schliesst die Gesamtheit der politischen Rechte ein. Der sachliche Anwendungsbereich ist bezogen auf die politischen Rechte umfassend. Der Wortlaut von Art. 82 lit. c BGG bringt jedoch zum Ausdruck, dass (entsprechend der bundesgerichtlichen Praxis vor Inkrafttreten des BGG) die unmittelbare Ausübung politischer Rechte von Stimmberechtigten in Frage stehen muss. Es genügt nicht, allgemein eine willkürliche Anwendung kantonalen Rechts zu rügen. Vielmehr muss eine Verletzung des Stimm- und Wahlrechts geltend gemacht werden. Eine solche setzt eine Einschränkung der Rechte der Stimmbürger voraus. Nicht dazu gehören Fragen des parlamentarischen Verfahrens (Urteile 1C 167/2016 vom 8. Dezember 2016 E. 1.2; 1C 251/2011 vom 21. Juli 2011 E. 1.2; 1C 175/2007 vom 13. November 2007 E. 1.1; 1P.571/2000 vom 16. November 2000 E. 1, in: ZBl 102/2001 S. 223; je mit Hinweisen).
Die Beschwerdeführer rügen, die Verlängerung der Kantonsratssitzung vom 26. Januar 2022 über 13:00 Uhr hinaus sei widerrechtlich gewesen. Zudem sei § 49 des Geschäftsreglements des Kantonsrats von Solothurn vom 10. September 1991 (BGS 121.2) verletzt worden. Danach dürfe über Anträge, deren finanzielle Tragweite nicht abgeklärt ist, erst abgestimmt werden, wenn der Regierungsrat und die zuständige Kommission dazu Stellung genommen hätten. Schliesslich seien vier Abstimmungen mit Namensaufruf nicht nach dem in § 61quater des Geschäftsreglements vorgesehenen Verfahren durchgeführt worden.
Die von den Beschwerdeführern vorgetragenen Kritikpunkte betreffen ausschliesslich das parlamentarische Verfahren und haben keinen unmittelbaren Bezug zu den politischen Rechten der Stimmberechtigten. Die Stimmrechtsbeschwerde ist deshalb unzulässig.

1.3. Die Beschwerde gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a BGG) setzt voraus, dass über Rechte und Pflichten mit Rechtsverbindlichkeit entschieden wird, das heisst, dass der Entscheid oder die Verfügung die Rechtsstellung des Einzelnen berührt und ihn verbindlich zu einem Tun, Dulden oder Unterlassen verpflichtet oder sonstwie seine Rechtsbeziehungen zum Staat verbindlich festlegt (BGE 145 I 121 E. 1.1.2; 138 I 6 E. 1.2; 135 II 30 E. 1.1; 135 II 22 E. 1.2; Urteil 1C 36/2020 vom 20. August 2020 E. 1.2; je mit Hinweisen). Die Beschwerdeführer führen in ihren Rechtsbegehren sechs Beschlüsse an, die der Kantonsrat am erwähnten Sitzungstag gefällt habe. Bei diesen handelt es sich um behördeninterne Akte im Rahmen des parlamentarischen Gesetzgebungsprozesses, die nicht unmittelbar Rechte und Pflichten der Bürger begründen. Gleich wie bei verwaltungsorganisatorischen Massnahmen steht dagegen die Beschwerde nach Art. 82 lit. a BGG nicht zur Verfügung (vgl. BGE 136 I 323 E. 4.4 mit Hinweisen; YVES DONZALLAZ, Loi sur le Tribunal fédéral, 2008, Rz. 2692).

1.4. Die Beschwerdeführer erheben keine Beschwerde gegen einen kantonalen Erlass gemäss Art. 82 lit. b BGG. Es erübrigt sich deshalb, auf die Voraussetzungen dieser Ausprägung der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten einzugehen.

2.
Auf die Beschwerde ist somit nicht einzutreten. Die Beweisanträge (insbesondere die Edition des definitiven Sitzungsprotokolls und die Einvernahme der Kantonsratspräsidentin als Zeugin) erweisen sich bei diesem Ergebnis als obsolet und sind abzuweisen.
Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die Gerichtskosten den Beschwerdeführern aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen (Art. 68 Abs. 1 -3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden den Beschwerdeführern auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Kantonsrat des Kantons Solothurn schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 25. August 2022

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Kneubühler

Der Gerichtsschreiber: Dold

SR 131.221 Verfassung des Kantons Solothurn, vom 8. Juni 1986 KV/SO Art. 29 Inhalt und Form der Initiative - 1 Das Volk hat das Recht, mit einer Initiative Begehren zu stellen auf:
¹	Das Volk hat das Recht, mit einer Initiative Begehren zu stellen auf:
^a	Total- oder Teilrevision der Verfassung;
^b	Erlass, Aufhebung oder Änderung eines Gesetzes;
^c	Erlass eines Beschlusses des Kantonsrates; nicht zulässig sind Initiativen zu Beschlüssen nach Artikel 37, ausgenommen die Globalbudgetinitiative nach Artikel 33a;
^d	Einreichung einer Standesinitiative.
²	Ein Begehren auf Totalrevision der Verfassung darf weder Richtlinien noch einen Entwurf enthalten.
³	Die übrigen Initiativen können als Anregung oder ausgearbeitete Vorlage eingereicht werden, die Globalbudgetinitiative nur als Anregung. Sie müssen sich auf ein einheitliches Sachgebiet beziehen und eine Rückzugsklausel enthalten.11

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 82 Grundsatz - Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden:
^a	gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts;
^b	gegen kantonale Erlasse;
^c	betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 82 Grundsatz - Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden:
^a	gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts;
^b	gegen kantonale Erlasse;
^c	betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 82 Grundsatz - Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden:
^a	gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts;
^b	gegen kantonale Erlasse;
^c	betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 82 Grundsatz - Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden:
^a	gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts;
^b	gegen kantonale Erlasse;
^c	betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 66 Erhebung und Verteilung der Gerichtskosten - 1 Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
¹	Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
²	Wird ein Fall durch Abstandserklärung oder Vergleich erledigt, so kann auf die Erhebung von Gerichtskosten ganz oder teilweise verzichtet werden.
³	Unnötige Kosten hat zu bezahlen, wer sie verursacht.
⁴	Dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen dürfen in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis, ohne dass es sich um ihr Vermögensinteresse handelt, das Bundesgericht in Anspruch nehmen oder wenn gegen ihre Entscheide in solchen Angelegenheiten Beschwerde geführt worden ist.
⁵	Mehrere Personen haben die ihnen gemeinsam auferlegten Gerichtskosten, wenn nichts anderes bestimmt ist, zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zu tragen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 68 Parteientschädigung - 1 Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
¹	Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
²	Die unterliegende Partei wird in der Regel verpflichtet, der obsiegenden Partei nach Massgabe des Tarifs des Bundesgerichts alle durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen.
³	Bund, Kantonen und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen.
⁴	Artikel 66 Absätze 3 und 5 ist sinngemäss anwendbar.
⁵	Der Entscheid der Vorinstanz über die Parteientschädigung wird vom Bundesgericht je nach Ausgang des Verfahrens bestätigt, aufgehoben oder geändert. Dabei kann das Gericht die Entschädigung nach Massgabe des anwendbaren eidgenössischen oder kantonalen Tarifs selbst festsetzen oder die Festsetzung der Vorinstanz übertragen.