TPF 2016 109 - 2016-04-27 - Art. 12 cpv. 1, 25 cpv. 1 AIMP, art. 59 cpv. 1 lett. b CPP, art. 10 PA La Corte dei reclami penali del Tribunale... - Assistenza internazionale in materia penale. Domande di ricusa. Competenza. Diritto applicabile.

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18. Auszug aus dem Entscheid der Beschwerdekammer in Sachen A. SA gegen B. und C., Staatsanwälte des Bundes, vom 27. April 2016 (RR.2016.32)

Internationale Rechtshilfe in Strafsachen. Ausstandsbegehren. Zuständigkeit. Anwendbares Recht.

Art. 12 Abs. 1 , 25 Abs. 1 IRSG, Art. 59 Abs. 1 lit. b StPO, Art. 10 VwVG
Die Beschwerdekammer des Bundesstrafgerichts ist zuständig zur Beurteilung von Ausstandsgesuchen, welche sich gegen Vertreter der Bundesanwaltschaft als (internationale Rechtshilfeersuchen) ausführende Behörde des Bundes richten. Die materielle Beurteilung der Ausstandsgründe erfolgt nach Art. 10 VwVG (E. 2).

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Entraide internationale en matière pénale. Demande de récusation. Compétence. Droit applicable.

Art. 12 al. 1, 25 al. 1 EIMP, art. 59 al. 1 let. b CPP, art. 10 PA
La Cour des plaintes du Tribunal pénal fédéral est compétente pour statuer sur les demandes de récusation dirigées contre des représentants du Ministère public de la Confédération en tant qu'autorité d'exécution (d'une demande d'entraide internationale en matière pénale). Du point de vue matériel, les motifs de récusation sont ceux de l'art. 10 PA (consid. 2).

Assistenza internazionale in materia penale. Domande di ricusa. Competenza. Diritto applicabile.

Art. 12 cpv. 1, 25 cpv. 1 AIMP, art. 59 cpv. 1 lett. b CPP, art. 10 PA
La Corte dei reclami penali del Tribunale penale federale è competente a giudicare domande di ricusa rivolte contro rappresentanti del Ministero pubblico della Confederazione in quanto autorità federale di esecuzione in ambito rogatoriale. Il giudizio materiale in merito ai motivi di ricusa si effettua sulla base dei criteri dell'art. 10 PA (consid. 2).

Zusammenfassung des Sachverhalts:

Die A. SA verlangte als Partei eines sie betreffenden Rechtshilfeverfahrens mittels schriftlicher Eingabe, dass die beiden verfahrensleitenden Staatsanwälte des Bundes, B. und C., im Rechtshilfeverfahren in den Ausstand treten. Das Begehren wurde zuständigkeitshalber der Beschwerdekammer des Bundesstrafgerichts übermittelt.
Die Beschwerdekammer wies das Gesuch ab.

Aus den Erwägungen:

1. Das Verfahren der zwischenstaatlichen Zusammenarbeit in Strafsachen richtet sich mangels anderslautenden Bestimmungen in internationalen Vereinbarungen oder in anderen Bundesgesetzen hauptsächlich nach dem Bundesgesetz vom 20. März 1981 (Rechtshilfegesetz, IRSG; SR 351.1) und der Verordnung vom 24. Februar 1982 über internationale Rechtshilfe in Strafsachen (Rechtshilfeverordnung, IRSV; SR 351.11). Wenn das IRSG
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nichts anderes bestimmt, wenden die Bundesverwaltungsbehörden das Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG; SR 172.021), die kantonalen Behörden die für sie geltenden Vorschriften sinngemäss an. Für Prozesshandlungen gilt das in Strafsachen massgebende Verfahrensrecht (Art. 12 Abs. 1 IRSG).

2.
2.1 Weder das IRSG noch die IRSV enthalten Bestimmungen, welche den Ausstand im Bereich der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen regeln. Aus diesem Grund stellt sich vorliegend die Frage, welche Behörde zur Beurteilung des gegen Vertreter der Bundesanwaltschaft gerichteten Ausstandsgesuchs zuständig ist und welche gesetzlichen Bestimmungen zu dessen Beurteilung heranzuziehen sind. Im Entscheid des Bundesstrafgerichts RR.2012.169 vom 14. September 2012 wurde die Zuständigkeit der Beschwerdekammer des Bundesstrafgerichts zur Beurteilung eines gegen einen mit der Ausführung eines internationalen Rechtshilfeersuchens betrauten kantonalen Staatsanwalt gerichteten Ausstandsgesuchs bejaht (siehe E. 1.2 des angeführten Entscheides). Ein gegen die ausführende Bundesbehörde gerichtetes Ausstandsbegehren war von der Praxis bisher nicht zu beurteilen. In der Literatur wird diesbezüglich die Meinung vertreten, das Bundesstrafgericht sei hierfür zuständig (ohne weitere Begründung in ZIMMERMANN, La coopération judiciaire internationale en matière pénale, 4. Aufl., Bern 2014, N. 273). Diesbezüglich könnte zumindest prima facie aber auch eine Zuständigkeit des BJ in Frage kommen (Art. 12 Abs. 1 IRSG i.V.m. Art. 10 Abs. 2 VwVG i.V.m. Art. 3 IRSV). Gesuchstellerin und BJ wurden daher ausdrücklich eingeladen, sich im vorliegenden Verfahren auch zur Frage der Zuständigkeit zu äussern.

2.2 Ein Ausstandsbegehren bzw. das diesbezügliche Verfahren ist nicht als Prozesshandlung im Sinne von Art. 12 Abs. 1 Satz 2 IRSG zu betrachten, demzufolge sind die erwähnten Fragen in erster Linie auf der Basis von Art. 12 Abs. 1 Satz 1 IRSG zu beantworten (Entscheid des Bundesstrafgerichts RR.2012.169 vom 14. September 2012, E. 1.2.1). Richtet sich das Ausstandsbegehren gegen die Bundesanwaltschaft als ausführende Bundesbehörde, so spricht dies vorliegend für eine Anwendung des VwVG. Eine Regelung zum Ausstand befindet sich in Art. 10 VwVG. Ist der Ausstand wie vorliegend streitig, so entscheidet darüber die Aufsichtsbehörde oder, wenn es sich um den Ausstand eines Mitgliedes einer Kollegialbehörde handelt, diese Behörde unter Ausschluss des
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betreffenden Mitgliedes (Art. 10 Abs. 2 VwVG). Bei der vom vorliegenden Ausstandsbegehren betroffenen Bundesanwaltschaft handelt es sich nicht um eine Kollegialbehörde im Sinne der angeführten Bestimmung. Die Aufsicht über die Anwendung des IRSG obliegt dem BJ (Art. 3 IRSV).
2.3 Das BJ wendet in seiner Stellungnahme hierzu ein, dass seine Aufsichtsfunktion im Bereich der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen nicht derjenigen einer Aufsichtsbehörde im Sinne des VwVG entspricht. Tatsächlich weisen Lehre und Rechtsprechung die Zuständigkeit zur Beurteilung eines Ausstandsbegehrens im Falle von Art. 10 Abs. 2 VwVG der administrativen Aufsichtsbehörde zu (BGE 122 II 471 E. 3a S. 476; vgl. auch BREITENMOSER/SPORI FEDAIL, Praxiskommentar, 2. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2016, Art. 10 VwVG N. 113). Diese ergebe sich aus der hierarchischen Gliederung der Verwaltung (FELLER, Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich/St. Gallen 2008, Art. 10 VwVG N. 37 Fn 84 m.w.H.). Gerade im Bereich der Zentralverwaltung ist die umfassende (Dienst-)Aufsicht geprägt durch das Hierarchieprinzip, indem obere Behörden die Stellen kontrollieren, welche ihnen organisatorisch untergeordnet sind (VOGEL, Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich/St. Gallen 2008, Art. 71 VwVG N. 11). Von dieser Idee ging offensichtlich auch der historische Gesetzgeber aus. So wurde in Art. 9 des Entwurfs zum VwVG die «vorgesetzte Behörde» mit dem Entscheid über den streitigen Ausstand betraut (vgl. Botschaft vom 24. September 1965 über das Verwaltungsverfahren, BBl 1965 II S. 1379).

Das BJ ist im Bereich der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen zwar als «Aufsichtsbehörde» eingesetzt (Art. 3 IRSV), der Bundesanwaltschaft als ausführenden Bundesbehörde aber hierarchisch nicht übergeordnet. Ebenso sind die Aufsichtsbefugnisse des BJ offensichtlich nicht umfassend. Das lässt sich aus Art. 17a Abs. 2 IRSG ableiten, welcher vorsieht, dass das BJ bei ungerechtfertigter Verzögerung bei der Erledigung von Rechtshilfeersuchen bei der zuständigen Aufsichtsbehörde intervenieren kann. Im Falle der Bundesanwaltschaft wäre das die Aufsichtsbehörde über die Bundesanwaltschaft im Sinne der Art. 23 ff . StBOG. Nach dem Gesagten ist somit eher zweifelhaft, ob das BJ als zur Beurteilung des gegen die Vertreter der Bundesanwaltschaft gerichteten Ausstandsbegehrens zuständig erklärt werden könnte.

2.4 Alternativ könnte demgegenüber die Zuständigkeit wie im Bereich der Ausstandsbegehren gegen ausführende kantonale Behörden (vgl. hierzu den
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Entscheid des Bundesstrafgerichts RR.2012.169 vom 14. September 2012, E. 1.2.1) unter Zuhilfenahme der Bestimmungen der StPO begründet werden. Diese Lösung entspricht auch dem Geist der letzten Reformen des IRSG, namentlich derjenigen vom 4. Oktober 1996, mit welcher das Rechtshilfeverfahren für die ganze Schweiz einheitlich geregelt wurde (siehe hierzu die Botschaft vom 29. März 1995 betreffend die Änderung des Rechtshilfegesetzes und des Bundesgesetzes zum Staatsvertrag mit den USA über gegenseitige Rechtshilfe in Strafsachen sowie den Bundesbeschluss über einen Vorbehalt zum Europäischen Übereinkommen über die Rechtshilfe in Strafsachen, BBl 1995 III S. 2). Im Übrigen bestimmte die alte Fassung von Art. 16 Abs. 2 IRSG, dass die Kantone Zuständigkeit, Organisation und Amtsführung der ausführenden Behörden bestimmen. Diese Norm wurde mit Inkrafttreten der neuen StPO am 1. Januar 2011 aufgehoben (AS 2010 2043). Gemäss Botschaft vom 21. Dezember 2005 zur Vereinheitlichung des Strafprozessrechts (BBl 2006 S. 1343) wurde sie obsolet, nachdem die StPO die kantonale Staatsanwaltschaft zur Erledigung der Fälle von internationaler Rechtshilfe für zuständig erklärt (siehe hierzu Art. 55 Abs. 1 StPO). In ihrem Entscheid RR.2012.169 vom 14. September 2012 kam die Beschwerdekammer daher zum Schluss, dass die Bestimmungen der StPO im Geist der neueren Änderungen des IRSG zur Begründung der Zuständigkeit zur Beurteilung von gegen kantonale ausführende Behörden gerichteten Ausstandsbegehren heranzuziehen sind. Diese Überlegungen sind auch für den Fall von gegen die ausführende Bundesbehörde gerichteten Ausstandsbegehren zu beachten. In der Tat würde es angesichts der Bestrebungen, das Rechtshilfeverfahren schweizweit zu vereinheitlichen, keinen Sinn machen, wenn die Zuständigkeit zur Beurteilung von Ausstandsbegehren eine unterschiedliche wäre, je nachdem ob sich das Gesuch gegen eine ausführende kantonale oder gegen eine ausführende Bundesbehörde richtet.
2.5 Nach dem Gesagten ist die Beschwerdekammer gestützt auf Art. 59 Abs. 1 lit. b StPO i.V.m. Art. 25 Abs. 1 IRSG zur Beurteilung des vorliegenden Ausstandsgesuchs zuständig (vgl. hierzu bereits den Entscheid des Bundesstrafgerichts RR.2012.169 vom 14. September 2012, E. 1.2.2). Die materielle Beurteilung des gegen eine ausführende Bundesbehörde gerichteten Ausstandsbegehrens hat demgegenüber auch in Berücksichtigung der verwaltungsrechtlichen Natur des Rechtshilfeverfahrens gestützt auf Art. 10 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 12 Abs. 1 Satz 1 IRSG zu erfolgen (vgl. gleich hierzu den Entscheid des Bundesstrafgerichts RR.2012.169 vom 14. September 2012, E. 2.2).

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SR 351.1 Legge federale del 20 marzo 1981 sull'assistenza internazionale in materia penale (Assistenza in materia penale, AIMP) - Assistenza in materia penale AIMP Art. 12 In genere - 1 Salvo diversa disposizione della presente legge, le autorità amministrative federali applicano per analogia la legge federale del 20 dicembre 196842 sulla procedura amministrativa e le autorità cantonali le prescrizioni vigenti per esse. Per gli atti procedurali, vige il diritto procedurale determinante in materia penale.
¹	Salvo diversa disposizione della presente legge, le autorità amministrative federali applicano per analogia la legge federale del 20 dicembre 196842 sulla procedura amministrativa e le autorità cantonali le prescrizioni vigenti per esse. Per gli atti procedurali, vige il diritto procedurale determinante in materia penale.
²	Le disposizioni cantonali e federali sulla sospensione dei termini non sono applicabili.43

SR 351.1 Legge federale del 20 marzo 1981 sull'assistenza internazionale in materia penale (Assistenza in materia penale, AIMP) - Assistenza in materia penale AIMP Art. 25 - 1 Salvo che la legge disponga altrimenti, le decisioni di prima istanza delle autorità cantonali e delle autorità federali possono essere impugnate direttamente con ricorso alla Corte dei reclami penali del Tribunale penale federale.70
¹	Salvo che la legge disponga altrimenti, le decisioni di prima istanza delle autorità cantonali e delle autorità federali possono essere impugnate direttamente con ricorso alla Corte dei reclami penali del Tribunale penale federale.70
²	Il ricorso contro una domanda svizzera a uno Stato estero è ammissibile soltanto se questo è richiesto di assumere il perseguimento o l'esecuzione penali. In tale caso, è legittimata a ricorrere unicamente la persona perseguita che ha dimora abituale in Svizzera.71
^2bis	È ammissibile il ricorso contro una domanda svizzera volta a far assumere a uno Stato estero l'esecuzione di una decisione penale relativa a una consegna ai sensi dell'articolo 101 capoverso 2.72
³	L'UFG può ricorrere contro le decisioni delle autorità cantonali e contro le decisioni del Tribunale penale federale. L'autorità cantonale può ricorrere contro la decisione dell'UFG di non presentare la domanda.73
⁴	Il ricorso può vertere anche sull'applicazione inammissibile o manifestamente inesatta del diritto straniero.
⁵	...74
⁶	La Corte dei reclami penali del Tribunale penale federale non è vincolata dalle conclusioni delle parti.75

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 10 - 1 Le persone, cui spetti di prendere o preparare la decisione, devono ricusarsi:
¹	Le persone, cui spetti di prendere o preparare la decisione, devono ricusarsi:
^a	se hanno un interesse personale nella causa;
^b	se sono il coniuge o il partner registrato di una parte o convivono di fatto con essa;
^bbis	se sono parenti o affini in linea retta, o in linea collaterale fino al terzo grado, di una parte;
^c	se sono rappresentanti d'una parte o hanno agito per essa nella medesima causa;
^d	se possono avere per altri motivi una prevenzione nella causa.
²	Se la ricusazione è contestata, decide l'autorità di vigilanza; quando concerne un membro d'un collegio, decide quest'ultimo senza il suo concorso.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 10 - 1 Le persone, cui spetti di prendere o preparare la decisione, devono ricusarsi:
¹	Le persone, cui spetti di prendere o preparare la decisione, devono ricusarsi:
^a	se hanno un interesse personale nella causa;
^b	se sono il coniuge o il partner registrato di una parte o convivono di fatto con essa;
^bbis	se sono parenti o affini in linea retta, o in linea collaterale fino al terzo grado, di una parte;
^c	se sono rappresentanti d'una parte o hanno agito per essa nella medesima causa;
^d	se possono avere per altri motivi una prevenzione nella causa.
²	Se la ricusazione è contestata, decide l'autorità di vigilanza; quando concerne un membro d'un collegio, decide quest'ultimo senza il suo concorso.

SR 351.1 Legge federale del 20 marzo 1981 sull'assistenza internazionale in materia penale (Assistenza in materia penale, AIMP) - Assistenza in materia penale AIMP Art. 12 In genere - 1 Salvo diversa disposizione della presente legge, le autorità amministrative federali applicano per analogia la legge federale del 20 dicembre 196842 sulla procedura amministrativa e le autorità cantonali le prescrizioni vigenti per esse. Per gli atti procedurali, vige il diritto procedurale determinante in materia penale.
¹	Salvo diversa disposizione della presente legge, le autorità amministrative federali applicano per analogia la legge federale del 20 dicembre 196842 sulla procedura amministrativa e le autorità cantonali le prescrizioni vigenti per esse. Per gli atti procedurali, vige il diritto procedurale determinante in materia penale.
²	Le disposizioni cantonali e federali sulla sospensione dei termini non sono applicabili.43

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 71 - 1 Chiunque può denunziare, in ogni tempo, all'autorità di vigilanza i fatti che richiedono, nell'interesse pubblico, un intervento d'ufficio contro un'autorità.
¹	Chiunque può denunziare, in ogni tempo, all'autorità di vigilanza i fatti che richiedono, nell'interesse pubblico, un intervento d'ufficio contro un'autorità.
²	Il denunziante non ha i diritti di parte.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 9 - 1 L'autorità che si reputa competente accerta la sua competenza con una decisione, qualora una parte la contesti.
¹	L'autorità che si reputa competente accerta la sua competenza con una decisione, qualora una parte la contesti.
²	L'autorità che si reputa incompetente prende una decisione d'inammissibilità, qualora una parte ne affermi la competenza.
³	I conflitti di competenza tra autorità, eccetto quelli con il Tribunale federale, il Tribunale amministrativo federale o le autorità cantonali, sono decisi dall'autorità comune di vigilanza o, se non ve n'è una, dal Consiglio federale.25

SR 351.1 Legge federale del 20 marzo 1981 sull'assistenza internazionale in materia penale (Assistenza in materia penale, AIMP) - Assistenza in materia penale AIMP Art. 17^a Obbligo di celerità - 1 L'autorità competente tratta le domande con celerità. Essa decide senza indugio.
¹	L'autorità competente tratta le domande con celerità. Essa decide senza indugio.
²	A domanda dell'UFG, lo informa sullo stato del procedimento, sui motivi di un eventuale ritardo e sulle misure prospettate. In caso di ritardo ingiustificato, l'UFG può intervenire presso l'autorità di vigilanza competente.
³	Qualora l'autorità competente neghi o ritardi senza motivo una decisione, il suo silenzio equivale a una decisione negativa impugnabile.

SR 173.71 Legge federale del 19 marzo 2010 sull'organizzazione delle autorità penali della Confederazione (Legge sull'organizzazione delle autorità penali, LOAP) - Legge sull'organizzazione delle autorità penali LOAP Art. 23 Nomina e composizione dell'autorità di vigilanza - 1 L'autorità di vigilanza è eletta dall'Assemblea federale plenaria.
¹	L'autorità di vigilanza è eletta dall'Assemblea federale plenaria.
²	L'autorità di vigilanza
^a	un giudice del Tribunale federale e un giudice del Tribunale penale federale;
^b	due avvocati iscritti in un registro cantonale degli avvocati;
^c	tre specialisti che non facciano parte di un tribunale della Confederazione né siano iscritti in un registro cantonale degli avvocati.

SR 351.1 Legge federale del 20 marzo 1981 sull'assistenza internazionale in materia penale (Assistenza in materia penale, AIMP) - Assistenza in materia penale AIMP Art. 16 Autorità cantonali - 1 I Cantoni cooperano all'esecuzione della procedura d'estradizione. Salvo diversa disposizione del diritto federale, incombe loro di eseguire le domande d'altra assistenza, di assumere il perseguimento penale in via sostitutiva e di eseguire le decisioni penali. Essi sottostanno alla vigilanza della Confederazione in quanto debba essere applicata la presente legge.
¹	I Cantoni cooperano all'esecuzione della procedura d'estradizione. Salvo diversa disposizione del diritto federale, incombe loro di eseguire le domande d'altra assistenza, di assumere il perseguimento penale in via sostitutiva e di eseguire le decisioni penali. Essi sottostanno alla vigilanza della Confederazione in quanto debba essere applicata la presente legge.
²	... 52