BGE-79-I-117

S. 117 / Nr. 22 Handels- und Gewerbefreiheit (d)

BGE 79 I 117

22. Urteil vom 10. Juli 1953 i. S. X. gegen Regierungsrat des Kantons Bern.

Regeste:
Bewilligung zur Ausübung des Arztberufes; Art. 31 BV.
Inwieweit können die Kantone die Bewilligung ausser vom Fähigkeitsausweis auch
von persönlichen Voraussetzungen abhängig machen? (Erw. 1, 2).
Darf die Bewilligung verweigert werden
- wegen der Verurteilung für ein mehr als 10 Jahre zurückliegendes Verbrechen
gegen den Staat? (Erw. 3).
- wegen der politischen Gesinnung? (Erw. 4).
Autorisation de pratiquer la profession de médecin; art. 31 Cst.
Dans quelle mesure les cantons peuvent-ils faire dépendre l'autorisation non
seulement du certificat de capacité, mais encore de conditions personnelles?
(consid. 1 et 2).
Est-il licite de refuser l'autorisation
- à cause d'une condamnation pour un crime contre l'Etat, commis plus de dix
ans auparavant? (consid. 3).
- à cause des opinions politiques du candidat? (consid. 4).
Ammissione al libero esercizio della medicina; art. 31 CF.
In quale misura i Cantoni possono far dipendere l'ammissione non soltanto dal
certificato di capacita, ma anche da condizioni personali? (consid. 1 e 3).
È lecito rifiutare l'ammissione
- a motivo della condanna per un reato contro lo Stato che risale ad oltre
dieci anni? (consid. 3).
- a motivo delle opinioni politiche del candidato? (consid. 4).

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Aus dem Tatbestand
A. - Am 18. März 1944 wurde der 1913 geborene X., damals Medizinstudent an der
Universität Bern, vom Bundesstrafgericht im Verfahren gegen Büeler, Maag und
Konsorten wegen Angriffs auf die Unabhängigkeit der Eidgenossenschaft (Art.
266 StGB) und wegen Widerhandlung gegen die Demokratieschutzverordnung,
begangen in den Jahren 1940/41, zu 13 Monaten Gefängnis verurteilt. In den
Erwägungen über die Strafzumessung wurde ausgeführt, dass obwohl X. keine
Zeichen von Einsicht und Umkehr gezeigt habe, als Akademiker gegenüber dem
Lande eine erhöhte Verantwortung trage und den Fahneneid gebrochen habe bloss
auf 13 Monate Gefängnis erkannt und von der Einstellung in der bürgerlichen
Ehrenfähigkeit abgesehen werde, damit ihm das Fortkommen nicht zu sehr
erschwert werde; da er Student sei, treffe ihn die Strafe hart; er würde durch
sie besonders empfindlich getroffen, wenn sie ihm die Fortsetzung der
gewählten beruflichen Laufbahn verunmöglichen würde; aus dem gleichen Grunde
könnte das Gericht eine teilweise Begnadigung befürworten, falls sie
nachgesucht würde.
X. trat die Strafe sofort an. Nachdem er im November 1944 bedingt entlassen
und für drei Jahre unter Schutzaufsicht gestellt worden war, liess ihn die
Universität Bern nach eingehender Prüfung des Falles zur Fortsetzung des
Studiums zu. Er beendete dieses am 18. November 1949 mit dem medizinischen
Staatsexamen. Gestützt hierauf kam er am 22. Juli 1952 bei der
Sanitätsdirektion des Kantons Bern um die Bewilligung zur Ausübung des
Arztberufes in diesem Kanton ein. Am 26. November 1952 eröffnete ihm die
Sanitätsdirektion, dass sie das Gesuch dem Regierungsrat unterbreitet und
dieser es in seiner Sitzung vom 25. November gestützt auf das Gesetz über die
Ausübung der medizinischen Berufsarten vom 14. März 1865 (MedG) abgewiesen
habe. Als X. um Angabe der Gründe ersuchte, teilte ihm die Sanitätsdirektion
durch

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Schreiben vom 5. Dezember 1952 mit, der Regierungsrat habe abgestellt auf die
Verurteilung durch das Bundesstrafgericht im Zusammenhang mit der
Landesverrätergruppe Büeler, Maag und Konsorten, bei deren Aktionen X. eine
aktive Rolle gespielt habe; die Regierung habe nicht zur Überzeugung gelangen
können, dass sein Leumund und seine Einstellung heute einwandfrei seien.
B. - Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 27. Dezember 1952 beantragt Dr. X.,
den Beschluss des Regierungsrates des Kantons Bern vom 25. November 1952 wegen
Verletzung von Art. 31 , 33 und 4 BV aufzuheben. Zur Begründung wird
vorgebracht:
a) Die Handels- und Gewerbefreiheit gelte grundsätzlich auch für Ärzte. Die
Kantone könnten zwar die Berufsausübung ausser vom Befähigungsausweis auch vom
Besitz der bürgerlichen Ehrenrechte abhängig machen. Von dieser Befugnis habe
jedoch der Kanton Bern keinen Gebrauch gemacht. Das einzig in Betracht
fallende Medizinalgesetz von 1865 schreibe in § 2 als Voraussetzung für die
Bewilligung zur Ausübung des Arztberufes lediglich den Befähigungsausweis vor,
den der Beschwerdeführer besitze. Die Verweigerung der Bewilligung verstosse
gegen Art. 31 BV und sei mangels gesetzlicher Grundlage zudem willkürlich
(Art. 4 BV).
b) Auch abgesehen davon erweise sich der angefochtene Entscheid als
willkürlich, denn er bewirke gerade das, was das Bundesstrafgericht und die
Universitätsbehörden auf Grund eingehender Prüfung des Falles vermeiden
wollten, nämlich die Erschwerung des wirtschaftlichen Fortkommens des
Beschwerdeführers, und dies obwohl er sich seit 11 Jahren wohl verhalten habe.
c) Der angefochtene Entscheid; erwähne als Verweigerungsgrund nur die
Vorstrafe. Sollten vor Bundesgericht noch andere Gründe geltend gemacht
werden, so läge hierin, da der Beschwerdeführer dazu nicht angehört worden
sei, eine weitere Verletzung von Art. 4 BV.
C. - Der Regierungsrat des Kantons Bern beantragt

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die Abweisung der Beschwerde. Er verweist auf die Vorstrafe des
Beschwerdeführers, den Bruch des Fahneneides und den Ausschluss aus der Armee.
Wenn der Beschwerdeführer trotzdem wieder immatrikuliert worden sei so sei
dies für den Regierungsrat unerheblich. Der angefochtene Entscheid stimme mit
der bundesgerichtlichen Praxis überein (BGE 42 I 18). Der Regierungsrat habe
schon mehrmals Medizinalpersonen die Bewilligung zur Berufs -ausübung in
Anwendung von § 2 Abs. 2 MedG mangels moralischer Qualifikation verweigert.
Dem Beschwerdeführer könne der Regierungsrat das Vertrauen nicht
entgegenbringen, das er als der Öffentlichkeit verantwortliche Behörde in
einen Arzt haben müsse. Jedenfalls liege nichts vor, was eine seit der
Verurteilung eingetretene Wandlung der Gesinnung und des Charakters dartue
(BGE 71 I 381); im Gegenteil beständen gewichtige Anhaltspunkte dafür, dass er
trotz der heute allgemein bekannt gewordenen Verbrechen des Naziregimes noch
immer nationalsozialistisch gesinnt sei. So habe er gegenüber Dr. med. Y., bei
dem er als Stellvertreter tätig war, eine Rede des SS-Generals Ramcke vom 29.
Juli 1951 verteidigt.
D. - In der Replik hält der Beschwerdeführer an seinen früheren Ausführungen
fest. Nachdem die Universitätsbehörden ihm die Fortsetzung des Studiums
ermöglichten, gehe es nicht an, dass der Regierungsrat, der als oberste
Aufsichtsbehörde über die Universität die Immatrikulation hätte verhindern
können, die Haltung der Universitätsbehörden als unerheblich erkläre und ihm
die Berufsausübung verweigere. Er habe sich seit seiner Verurteilung wohl
verhalten und seinen Gesinnungswechsel dadurch dokumentiert, dass er jede
Beziehung zu Nationalsozialisten abgebrochen und sich ausschliesslich seiner
beruflichen Laufbahn gewidmet habe. Dr. Y. sei mit dem Beschwerdeführer wegen
zivilrechtlicher Differenzen verfeindet und werde daher als Zeuge abgelehnt.
Die von ihm behauptete Äusserung des Beschwerdeführers über die Rede Ramckes
werde bestritten. Z., unter dessen

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Schutzaufsicht der Beschwerdeführer gestanden und der ein unverdächtiger Zeuge
sei, habe ihm ein gutes Zeugnis ausgestellt.
E. - Der Regierungsrat des Kantons Bern bestreitet in der Duplik, dass er die
Immatrikulation des Beschwerdeführers hätte verhindern können. Wesentlich sei
sodann nicht, ob dieser sich heute noch im nationalsozialistischen Sinne
«betätige», sondern ob er seine Gesinnung geändert habe. Die Unterstützung des
Nationalsozialismus durch einen Arzt sei deshalb besonders schwerwiegend, weil
unter den persönlichen Anforderungen, die an den Arzt zu stellen seien, die
Achtung vor dem menschlichen Leben voranstehe, der Nationalsozialismus aber
bekanntlich mit besonderer Hemmungslosigkeit und Grausamkeit Menschenleben
vernichtet habe. Was der Beschwerdeführer gegen die Glaubwürdigkeit von Dr. Y.
vorbringe, seien leere Behauptungen. Die Erklärung des Z. sei bedeutungslos;
übrigens enthalte sie die ominöse Bemerkung, dass ihm des Beschwerdeführers
«kritische Stellungnahme zur schweizerischen Politik im allgemeinen»
aufgefallen sei.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.- Nach feststehender Rechtsprechung geniessen auch die wissenschaftlichen
Berufe den Schutz der Handels- und Gewerbefreiheit. Diese lässt nur
polizeiliche, d.h. durch Gründe des öffentlichen Wohles gerechtfertigte
Beschränkungen zu. Dazu gehört nach der Praxis, dass die Kantone die Zulassung
zum Berufe ausser vom Befähigungsausweis (Art. 33 BV) noch von bestimmten
persönlichen Eigenschaften wie insbesondere dem Besitz der bürgerlichen
Rechte, einem guten Leumund, Ehrenhaftigkeit und Zutrauenswürdigkeit abhängig
machen dürfen. Die Anforderungen, die an den Arzt gestellt werden, dürfen
jedoch nicht höher sein, als zum Schutze des Publikums vor unfähigen oder
gewissenlosen Ärzten und zur Aufrechterhaltung des Ansehens der Heilkunst und
des Vertrauens in deren Vertreter notwendig ist. Verfehlungen, deretwegen

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die Bewilligung zur Berufsausübung verweigert wird, brauchen nicht in einem
strafbaren Verhalten zu bestehen; vom Standpunkt des Bundesrechts aus genügen
irgendwelche Handlungen oder Unterlassungen, die mit der Achtung und dem
Vertrauen, die der Arzt geniessen muss, nicht vereinbar sind (vgl. BGE 71 I
377 ff., 73 I 10). An sich vermag daher unter Umständen auch die politische
Tätigkeit die Nichtzulassung zum Arztberuf zu begründen, denn auch sie kann
eine ehrlose Gesinnung oder mangelnde Zutrauenswürdigkeit offenbaren (vgl.
nicht veröffentlichtes Urteil vom 14. Oktober 1948 i. S. Spirig S. 8).
Das Bundesgericht kann frei prüfen, ob der angefochtene Entscheid die eben
angeführten Grundsätze der Handels- und Gewerbefreiheit missachte; in
tatbeständlicher Hinsicht und bei Auslegung des kantonalen Rechtes darf es nur
bei Willkür eingreifen (BGE 64 I 9, 67 I 328).
2.- Der Regierungsrat des Kantons Bern leitet das Recht, die Ausübung des
Arztberufes auch mangels moralischer Eignung zu verweigern, aus § 2 Abs. 4
MedG ab.
Hierin liegt entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers, nach welchem die
Ausübung des Arztberufes im Kanton Bern lediglich vom Befähigungsausweis
abhängig ist, keine Willkür. Zuzugeben ist allerdings, dass eine klarere
Regelung wünschenswert wäre und das 1865 erlassene MedG in diesem Punkte als
revisionsbedürftig erscheint. Wenn jedoch § 2 Abs. 4 dem Regierungsrat die
Befugnis einräumt, den Medizinalpersonen die Erlaubnis zur Praxis zu
entziehen, sobald «besondere in der Art der Berufsausübung liegende oder sonst
erhebliche Gründe es gebieten», so darf die Bewilligung beim Vorliegen solcher
Gründe, wie jedenfalls ohne Willkür angenommen werden kann, vom Regierungsrat,
dem die Erteilung zusteht (§ 3 MedG), auch verweigert werden; denn es leuchtet
ein, dass die gleichen Gründe, die zu einem Entzug führen können, schon deren
Verweigerung rechtfertigen (vgl. BGE 27 I 429, wo inbezug auf § 2 Abs. 4 MedG
zwischen Entzug und Verweigerung der Bewilligung nicht

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unterschieden wurde). Nach dem Wortlaut bezieht sich § 2 Abs. 4 MedG freilich
nur auf «anderswo geprüfte Medizinalpersonen». Nachdem jedoch durch die eidg.
Medizinalgesetzgebung ein eidgenössischer Befähigungsausweis geschaffen worden
ist, ist es aus dem Gesichtspunkt des Art. 4 BV nicht zu beanstanden, dass
diese vorher erlassene kantonale Vorschrift gleichermassen auf alle
Medizinalpersonen angewendet wird ohne Rücksicht auf den Ort der Prüfung.
3.- Im Schreiben vom 5. Dezember 1952 wurde die Verweigerung der vom
Beschwerdeführer nachgesuchten Bewilligung hauptsächlich mit dem Hinweis auf
die Vergehen begründet, deretwegen er am 18. März 1944 vom Bundesstrafgericht
zu 13 Monaten Gefängnis verurteilt und in der Folge aus der Armee
ausgeschlossen worden ist. Aus dem Urteil ergibt sich, dass der
Beschwerdeführer als 27-jähriger Student im Jahre 1940 der Eidg. Sammlung
beigetreten war, wo er als Nationalsozialist sich aktiv betätigte, als
Referent auftrat, bei Gründung neuer Vereinigungen mitwirkte usw., obwohl er
wusste, dass die ganze Tätigkeit der Gruppe, der er angehörte, darauf angelegt
war, den Umsturz von innen vorzubereiten, nachdem der Druck von aussen auf
wirtschaftlichem Gebiet eingesetzt haben werde. Damit offenbarte er eine
vaterlandsfeindliche Einstellung, die an sich geeignet ist, die Achtung und
das Vertrauen zu beeinträchtigen, die ein Arzt im Volke geniessen muss. Nun
hat jedoch das Bundesstrafgericht auf bloss 13 Monate Gefängnis erkannt, von
der Einstellung in der bürgerlichen Ehrenfähigkeit abgesehen und eine
teilweise Begnadigung empfohlen, um ihm, wie im Urteil ausgeführt wird, das
Fortkommen nicht zu sehr zu erschweren und die Fortsetzung des Arztstudiums
nicht zu verunmöglichen. Das ist offenbar dahin zu verstehen, dass das Gericht
bei aller Betonung der Strafwürdigkeit seines landesverräterischen Verhaltens
ihm zugute hielt, dass er aus politischer Überzeugung heraus gehandelt habe,
und fand, dass seine Verfehlungen durch die Verbüssung der

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verhängten Freiheitsstrafe, ja schon eines Teils derselben, hinreichend
gesühnt seien. Die Universitätsbehörden des Kantons Bern haben sich dieser
Auffassung angeschlossen, indem sie den Beschwerdeführer nach eingehender
Prüfung des Falles wieder immatrikulierten und ihm so ermöglichten, sein
Studium fortzusetzen und mit dem medizinischen Staatsexamen abzuschliessen.
Wenn der Regierungsrat auch beim Entscheid über die Zulassung zum Arztberuf an
die Betrachtungsweise der Universitätsbehörden sowenig wie an diejenige des
Bundesstrafgerichts gebunden ist, so liesse sich doch seine abweichende
Haltung nur rechtfertigen, wenn stichhaltige Gründe dafür vorlägen. Solche
Gründe werden aber nicht geltend gemacht und sind auch nicht ersichtlich. Im
Gegenteil sind seit den Verfehlungen des Beschwerdeführers bis heute mehr als
12 Jahre vergangen, während welcher er nicht nur keine strafbaren Handlungen
begangen, sondern sich jeder politischen Betätigung im Sinne seiner früheren
Einstellung enthalten hat. Diese verhältnismässig lange Zeit des
Wohlverhaltens nimmt seinen Verfehlungen, so sehr sie zu verurteilen sind,
einen Teil ihrer herabwürdigenden Wirkung und lässt sie in einem milderen
Lichte erscheinen (vgl. nicht veröffentlichtes Urteil vom 16. Juli 1948 i. S.
Tobler). Dem Beschwerdeführer wegen dieser mehr als ein Jahrzehnt
zurückliegenden Verfehlungen und des als Folge derselben verfügten
Ausschlusses aus der Armee die für einen Arzt erforderliche Ehrbarkeit und
Achtung abzusprechen, geht zu weit. Die Verweigerung der Bewilligung wäre nur
dann mit Art. 31 BV vereinbar, wenn auf Grund seither festgestellter neuer
Tatsachen anzunehmen wäre, dass er an der verwerflichen Gesinnung, der seine
Verfehlungen entsprangen, noch immer festhielte.
4.- Der Beschwerdeführer wurde nach Verbüssung eines Teils der Strafe bedingt
entlassen und stand hierauf während 3 Jahren unter Schutzaufsicht. Für diese
Zeit hat ihm der Schutzaufseher, Fürsprecher Z., das beste Zeugnis
ausgestellt, das, obwohl erst mit der Replik

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vorgelegt, zu berücksichtigen ist, da es der Widerlegung neuer tatsächlicher
Behauptungen dient, die der Regierungsrat in der Beschwerdeantwort zur
Stützung des angefochtenen Entscheids vorgebracht hat. Daraus, dass dem
Schutzaufseher des Beschwerdeführers «kritische Stellungnahme zur
schweizerischen Politik im allgemeinen» aufgefallen ist, lässt sich schon
deshalb nichts gegen den Beschwerdeführer ableiten, weil der Schutzaufseher
ausdrücklich dazu bemerkt, die geäusserte Kritik sei «vernünftig» gewesen und
habe «von gesunder schweizerischer Denkweise gezeugt».
Belastend für den Beschwerdeführer ist einzig die Bemerkung, die er Ende Juli
1951 über die Rede Ramckes gegenüber Dr. Y. getan haben soll. Es handelt sich
um eine Rede, in welcher der ehemalige General Ramcke die Bedingungen nannte,
unter welchen nach seiner Meinung deutsche Berufssoldaten bereit wären, für
den Westen zu den Waffen zu greifen, nämlich Gleichberechtigung, Einstellung
der Verleumdungen gegen die Verteidiger des Vaterlandes mit Einschluss der
Waffen-SS und Freilassung der sog. Kriegsverbrecher. Der Beschwerdeführer soll
Ramcke auf Grund dieser Rede als ganzen Mann bezeichnet haben, der den
unverständigen Alliierten zu sagen wage, was sie seien, und der den Deutschen
ihre Sicherheit zurückgeben werde. Der Beschwerdeführer bestreitet diese
Äusserung und führt näher aus, weshalb der dafür angeführte Zeuge Dr. Y. mit
ihm verfeindet und daher unglaubwürdig sei. Was er gegen Dr. Y. vorbringt,
wäre, falls es zutrifft, an sich geeignet, dessen Glaubwürdigkeit zu
erschüttern. Die Annahme des Regierungsrates, dass die Aussagen des ihm
bekannten und in aller Form als Zeugen einvernommenen Dr. Y. der Wahrheit
entsprechen, ist indessen tatsächlicher Natur und könnte vom Bundesgericht
daher wohl nur auf Willkür hin geprüft werden. Wie es sich damit verhält, kann
jedoch dahingestellt bleiben, da die jedenfalls frei zu prüfende Frage, ob
diese Äusserung einen vor Art. 31 BV haltbaren Grund für die

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Verweigerung der Ausübung des Arztberufes bilde, zu verneinen ist.
Der Beschwerdeführer hat mit seiner Äusserung keine irgendwie gegen die
Schweiz gerichtete und für sie gefährliche Einstellung bekundet; vielmehr
handelt es sich um die Stellungnahme zu einer politischen Frage, die das
Verhältnis Deutschlands zu den Westmächten betrifft, das auch in den
demokratischen Staaten nicht unumstritten ist. Es geht nicht an, daraus ohne
weiteres abzuleiten, dass der Beschwerdeführer die Rückkehr des
nationalsozialistischen Regimes in Deutschland mit den damit für die Schweiz
verbundenen Gefahren wünsche und bereit sei, ähnliche strafbare Handlungen zu
begehen wie die, für welche er vom Bundesstrafgericht verurteilt worden ist.
Die Äusserung ist der Ausdruck einer politischen Gesinnung, die man ablehnen
kann, die aber für sich allein keinesfalls genügt, um einem Arzt, bei dem die
politische Einstellung ohnehin von geringerer Bedeutung ist als beim Anwalt,
die Ausübung des Berufes von vorneherein zu verunmöglichen.
Bedenklicher wäre, angesichts der vom Arzt zu fordernden Achtung vor dem
menschlichen Leben, wenn der Beschwerdeführer sich die nationalsozialistische
Theorie von der Zulässigkeit der Vernichtung lebensunwerten Lebens zu eigen
gemacht hätte. Es fehlt jedoch jeder Beweis dafür, dass er seinerzeit diese
Theorie und ihre praktische Anwendung gebilligt hätte, geschweige denn, dass
er ihr heute anhängen und als Arzt nach dieser Richtung nicht die
erforderliche Gewähr bieten würde, wie dies der Regierungsrat in der Duplik
zum Ausdruck bringen zu wollen scheint.
Demnach erkennt das Bundesgericht
Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Beschluss des Regierungsrates des
Kantons Bern vom 25. November 1952 aufgehoben.