S. 1 / Nr. 1 Rechtsgleichheit {Rechtsverweigerung} (d)

BGE 79 I 1

1. Urteil vom 29. April 1953 i. S. J. Felber & Cie. gegen Regierungsrat des
Kantons Glarus.


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Regeste:
Abänderung von Verwaltungsakten. Baubewilligungs- und ähnliche Entscheide
dürfen jedenfalls solange. als der Betroffene von der dadurch geschaffenen
Möglichkeit keinen Gebrauch macht, widerrufen oder abgeändert werden, wenn
sich die Sach- oder Rechtslage ändert.
Modification de décisions administratives. Des autorisations de construire et
des décisions analogues peuvent être rapportées ou modifiées aussi longtemps
que l'intéressé n'use pas de la possibilité créée, à condition que la
situation de fait ou de droit change.
Modifiche di decisioni amministrative. Licenze di costruire o decisioni
analoghe possono essere revocate o modificate fino a tanto che l'interessato
non ne fa uso, se la situazione di fatto o di diritto muta.

A. - Das Strassengesetz für den Kanton Glarus vom 3. Mai 1925 bestimmt in §
38:
«Wer an Kantonsstrassen I. und II. Klasse ein Gebäude erstellen oder ein
vorher bestandenes neu aufführen will, hat es mindestens 3 m vom Strassenrand
anzusetzen. Dasselbe gilt für Anbauten an bestehenden Gebäuden.
Bei besonderen Verhältnissen kann der Regierungsrat eine geringere Entfernung
festsetzen.
Von allen beabsichtigten Bauten an Kantonsstrassen I. und 11. Klasse muss der
Bauen de bei der kantonalen Baudirektion
Anzeige machen; er darf vor Erledigung allfälliger Anstände mit dem Bau nicht
beginnen.»

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B. - Die Beschwerdeführerin J. Felber & Cie. in Näfels ist Eigentümerin einer
an die Kantonsstrasse I. Klasse Näfels-Oberurnen grenzenden Liegenschaft. Im
November 1951 ersuchte sie die Baudirektion um die (ausnahmsweise)
Bewilligung, neben dem bestehenden Werkstatt-Gebäude ein nur 2.47 m von der
Kantonsstrasse abstehendes Laden-Büro-Gebäude zu erstellen. Die Baudirektion
fand bei einem Augenschein, dass keine zwingenden Gründe vorhanden seien, den
Bau so nahe an die Strasse zu stellen, worauf der Regierungsrat am 22.
November 1951 beschloss:
«Das Begehren der Fa. J. Felber & Cie um Bewilligung einer Ausnahme von § 38
des Strassengesetzes wird abgewiesen.
Der projektierte Bau wird nur in einem Abstand von 3 m von der Strasse
bewilligt.»
C. - Mit Eingabe vom 2. Februar 1952 ersuchte die Beschwerdeführerin die
Baudirektion, die «Abweisung des Bauvorhabens nochmals zu überprüfen», da der
Abstand des Baus von der Strasse 2,70 m betrage, die Fundamente dafür bereits
1941 erstellt worden seien und die Zurückversetzung derselben auf eine Distanz
von 3 m etwa Fr. 1500.- kosten würde.
Die Baudirektion lehnte dieses Gesuch mit Schreiben vom 7. März 1952 ab unter
Hinweis darauf, dass nach dem BRB vom 27. Juli 1951 über die
Benzinzollverteilung und den Ausbau des Hauptstrassennetzes der Bauabstand
10,50 m zu betragen habe.
Am 27. Mai 1952 reichte die Beschwerdeführerin der Baudirektion eine weitere
Eingabe ein, mit der sie geltend machte, dass der Gesamtregierungsrat am 22.
November 1951 die Bewilligung für einen Bau im Abstand von 3 m von der Strasse
erteilt habe und die Baudirektion nicht berechtigt sei, diese Bewilligung
rückgängig zu machen oder an andere Bedingungen zu knüpfen.
Mit Entscheid vom 21. August 1952 lehnte der Regierungsrat die Erstellung
eines Baus im Abstand von 3 m von der Strasse ab mit der Begründung:

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a) Die am 22. November 1952 erteilte Baubewilligung sei hinfällig geworden, da
der Bau nicht erstellt worden sei. Die Verwaltungsbehörde sei berechtigt, eine
einmal erteilte Bewilligung zu widerrufen, wenn das öffentliche Interesse dies
verlange, was hier zutreffe. Der Kanton gehe der im BRB vom 27. Juli 1951
vorgesehenen Subvention an den Strassenbau verlustig, wenn er sich nicht an
die vom Bund erteilten Weisungen halte.
b) Das von der Landsgemeinde am 4. Mai 1952 erlassene Baugesetz bestimme in
Art. 12, dass an Kantonsstrassen I. Klasse der Bauabstand vom öffentlichen
Grund 6 m zu betragen habe und der Regierungsrat einen noch grösseren Abstand
vorschreiben könne. Im vorliegenden Falle müsse ein Abstand von 7 in von der
Strasse verlangt werden, womit der Neubau auf die Linie des bestehenden
Gebäudes zu stehen käme.
D. - Mit rechtzeitiger staatsrechtlicher Beschwerde beantragt die Firma J.
Felber & Cie., den Entscheid des Regierungsrates des Kantons Glarus vom 21.
August 1952 aufzuheben und festzustellen, dass die Baubewilligung vom 22.
November 1951 zu Recht bestehe. Zur Begründung wird geltend gemacht:
Die der Beschwerdeführerin am 22. November 1951 förmlich erteilte
Baubewilligung besitze materielle Rechtskraft und habe nicht widerrufen werden
können, da das glarnerische Verwaltungsrecht ein Widerrufsrecht nicht kenne
und ein zwingendes öffentliches Interesse, das zum Widerruf führen könnte,
nicht vorliege. Der vom Regierungsrat angerufene BRB vom 27. Juli 1951 sei
bereits in Kraft gewesen, als er am 22. November 1951 die Bewilligung
erteilte. Es sei willkürlich, wenn der Regierungsrat, der damals bei genau
gleicher Sachlage das öffentliche Interesse als nicht verletzt erachtet habe,
sich heute auf ein solches Interesse berufe. Dazu komme, dass der
Baulinienabstand gemäss Schreiben des eidg. Oberbauinspektorates selbst nicht
als allgemein verbindlich zu betrachten sei, also nicht zwingendes Recht
darstelle. Die weitere

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Berufung des Regierungsrates auf das erst am 4. Mai 1952 in Kraft getretene
Baugesetz sei eine Rechtsverweigerung, da nicht dieses, sondern § 38 des
Strassengesetzes auf das Baugesuch vom November 1951 habe zur Anwendung
gelangen müssen und die Baubewilligung zur Zeit des Inkrafttretens des
Baugesetzes bereits erteilt und nicht mehr anhängig gewesen sei. Das Gesuch
der Beschwerdeführerin vom 2. Februar 1952 sei lediglich dahin gegangen, zu
prüfen, ob ihr nicht doch gestattet werden könne, auf 2,7 m statt auf 3 m zu
gehen. Dieses Gesuch habe den Regierungsrat nicht veranlassen dürfen, die
einmal erteilte Bewilligung rückgängig zu machen.
E. - Der Regierungsrat des Kantons Glarus beantragt Abweisung der Beschwerde.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.- Das Baugesetz für den Kanton Glarus vom 4. Mai 1952 hat den Art. 38 des
Strassengesetzes vom 3. Mai 1925 aufgehoben (Art. 58) und bestimmt nun im III.
Kapitel in Art. 12:
«An Kantonsstrassen hat der Mindestabstand der Baulinie vom öffentlichen Grund
zu betragen
a) an Kantonsstrassen I. Klasse 6 m
...
Bei besondern Verhältnissen kann der Regierungsrat eine geringere Entfernung
festsetzen. Anderseits kann er an Kantonsstrassen einen grösseren Abstand
vorschreiben, besonders in jenen Fällen, wo durch die projektierte Bebauung
die Übersicht, Verkehrssicherheit usw. beeinträchtigt wird und vor allem da,
wo der Bund für den Ausbau des Hauptstrassennetzes grössere Abstände
vorschreibt...»
Ferner bestimmt das Baugesetz in Art. 54:
«Alle zur Zeit des Inkrafttretens dieses Gesetzes noch anhängigen, aber noch
nicht rechtskräftig erledigten Baugesuche, Einsprachen und Klagen sind nach
dem bisherigen Recht zu beurteilen, soweit es sich nicht um die Anwendung von
Bestimmungen der Kapitel III, V, VIII und IX dieses Gesetzes handelt.»
Das Baugesetz ist mit seiner Annahme durch die Landsgemeinde in Kraft getreten
(Art. 59). An der gleichen Landsgemeinde erklärte der Kanton Glarus
grundsätzlich

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die Annahme des BRB vom 27. Juli 1951 über den Ausbau des schweizerischen
Hauptstrassennetzes.
2.- Durch den angefochtenen Entscheid hat der Regierungsrat seinen Beschluss
vom 22. November 1951, mit dem er für die von der Beschwerdeführerin geplante
Baute einen Abstand von 3 m von der Strasse als erforderlich, aber auch als
genügend bezeichnet hatte, als dahingefallen erklärt und den Abstand auf 7 m
festgesetzt. Hiezu erachtete sich der Regierungsrat sowohl auf Grund von Art.
54 des Baugesetzes vom 4. Mai 1952 wie auch nach allgemein anerkannten
Grundsätzen des Verwaltungsrechts für befugt.
a) Da die Bewilligung vom 22. November 1951, wie der Regierungsrat anerkennt,
formell rechtskräftig erteilt und das Verfahren an sich abgeschlossen war,
dürfte es fraglich sein, ob daraus, dass die Beschwerdeführerin mit der (vom
Regierungsrat als «Wiedererwägungsgesuch» bezeichneten) Eingabe vom 2. Februar
1952 um nochmalige Überprüfung des erforderlichen Grenzabstandes ersuchte,
gefolgert werden kann, dass jene Bewilligung damit ohne weiteres dahingefallen
und das ursprüngliche Baugesuch wieder «anhängig» geworden sei. Immerhin hat
die Beschwerdeführerin durch diese Eingabe die Frage des erforderlichen
Grenzabstandes zum Gegenstand einer erneuten behördlichen Prüfung gemacht und
hat gegen die daraufhin ergangene Verfügung der Baudirektion vom 7. März 1952
erst am 27. Mai 1952, als das neue Baugesetz bereits in Kraft getreten war,
Einsprache erhoben. Insofern war die Angelegenheit in diesem Zeitpunkt noch
hängig, und es lag daher nahe, bei der Beurteilung der (erneut) aufgeworfenen
Frage Gesichtspunkte des neuen Baugesetzes heranzuziehen, zumal die
Übergangsbestimmung von Art. 54 die Anwendung des neuen Rechts auf noch
unerledigte Baugesuche ausdrücklich vorsieht. Ob der angefochtene Entscheid
schon aus diesem Grunde dem Vorwurfe der Willkür standhält, kann indessen
dahingestellt bleiben, da der Widerruf des

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Entscheids vom 22. November 1951 und die Festsetzung des erforderlichen
Grenzabstandes auf Grund des neuen Baugesetzes jedenfalls nach allgemein
anerkannten Grundsätzen des Verwaltungsrechts als zulässig erscheint.
b) Es entspricht dem zwingenden Charakter des öffentlichen Rechtes und der
Natur der öffentlichen Interessen dass ein Verwaltungsakt, der dem Gesetz
nicht oder nicht mehr entspricht, nicht unabänderlich ist. Anderseits kann es
ein Gebot der Rechtssicherheit sein, dass eine administrative Verfügung,
welche eine Rechtslage festgestellt oder begründet hat, nicht nachträglich
wieder in Frage gestellt werde. Ob ein Verwaltungsakt von der Behörde
zurückgenommen oder abgeändert werden kann, hängt daher, soweit darüber nicht
positive gesetzliche Bestimmungen bestehen, von einer Abwägung der beiden sich
gegenüberstehenden Gesichtspunkte ab: des Postulates der richtigen
Durchführung des objektiven Rechtes auf der einen und der Anforderungen der
Rechtssicherheit auf der andern Seite (BGE 56 I 194, 74 I 445, 75 I 288, 78 I
406: BURKHARDT, Organisation der Rechtsgemeinschaft 2. Aufl. S. 71 ff.
FLEINER, Institutionen 8. Aufl. S. 196 ff.). Das Postulat der Rechtssicherheit
geht dann vor, wenn durch den Verwaltungsakt subjektive Rechte zugunsten
bestimmter Personen begründet werden, ferner wenn die Verfügung auf Grund
eines Einsprache- und Ermittlungsverfahrens ergangen ist, dessen Aufgabe in
der allseitigen Prüfung der öffentlichen Interessen und ihrer Abwägung gegen
über den entgegengesetzten Privatinteressen besteht, oder endlich, wenn der
Private von der ihm durch die Verfügung eingeräumt en Befugnis bereits
Gebrauch gemacht hat (BGE 78 I 406).
Da das glarnerische Recht keine Vorschriften darüber enthält, ob und unter
welchen Voraussetzungen ein Verwaltungsakt wie der hier in Frage stehende
Regierungsratsbeschluss vom 22. November 1951 zurückgenommen oder abgeändert
werden darf, entscheidet sich diese Frage, wie ohne Willkür angenommen werden
kann, nach den

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eben erwähnten allgemeinen Grundsätzen. Mit diesen steht aber der angefochtene
Entscheid keineswegs im Widerspruch.
Der Regierungsrat hat durch den Entscheid vom 22. November 1951 das Begehren
der Beschwerdeführerin um eine Ausnahmebewilligung abgewiesen und erklärt,
dass der projektierte Bau nur im gesetzlichen Mindestabstand von 3 m von der
Strasse erstellt werden dürfe. Damit wurde kein subjektives Recht der
Beschwerdeführerin begründet, sondern für sie nur die Möglichkeit geschaffen,
auf ihrem Grundstück eine Baute zu erstellen, eine Möglichkeit, die vorher
nicht bestand, da nach § 38 des Strassengesetzes alle Bauvorhaben an
Kantonsstrassen der Baudirektion anzuzeigen waren und vor der Erledigung
allfälliger Anstände nicht in Angriff genommen werden durften. Das Verfahren,
in dem der Entscheid erging, führte auch nicht zu einer allseitigen Prüfung
des Bauvorhabens, sondern war beschränkt auf die Frage des erforderlichen
Abstands von der Strasse. Ein Entscheid, der keine subjektiven Rechte
begründet und lediglich die Feststellung enthält, dass ein Bauprojekt
hinsichtlich des Abstandes von der Strasse den (derzeitigen) gesetzlichen
Vorschriften nicht widerspreche, kann aber, wie sehr wohl angenommen darf,
keine unabänderliche und zeitlich unbeschränkte Geltung beanspruchen, sondern
ist jedenfalls solange, als von der damit geschaffenen Möglichkeit kein
Gebrauch gemacht worden ist, dem Widerruf und der Änderung ausgesetzt, wenn
sich die tatsächlichen Verhältnisse oder die gesetzliche Ordnung ändern. Ein
solcher Entscheid stellt übrigens, weil lediglich eine Einzelfrage betreffend,
keine Baubewilligung im üblichen Sinne des Wortes dar (vgl. Art. 46 des
Baugesetzes, wonach die regierungsrätliche Bewilligung nur eine Voraussetzung
für die vom Gemeinderat zu erteilende Baubewilligung bildet). Selbst die
eigentliche Baubewilligung begründet aber, wie allgemein angenommen wird,
keine subjektiven Rechte und wird daher erst dann unwiderruflich, wenn mit der
Ausführung der Baute

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begonnen worden ist (vgl. FLEINER, Institutionen S. 200/1; RUCK,
Verwaltungsrecht 3. Aufl. S. 103; HAAR, Kommentar N. 11 zu Art. 680

SR 210 Codice civile svizzero del 10 dicembre 1907 CC Art. 680 - 1 Le restrizioni legali del diritto di proprietà sussistono senza iscrizione nel registro fondiario.
1	Le restrizioni legali del diritto di proprietà sussistono senza iscrizione nel registro fondiario.
2	La loro soppressione o modificazione per negozio giuridico richiede per la sua validità l'atto pubblico e l'inscrizione nel registro fondiario.
3	Le restrizioni della proprietà aventi carattere di interesse pubblico non possono essere soppresse né modificate.

ZGB MÜLLER
und FEHR, Baupolizeirecht der Schweiz, S. 19 ff.; HERTER, Baubewilligung und
Baueinsprache nach zürch. Recht, S. 75 ff.). Umso weniger ist die Annahme zu
beanstanden, dass ein nur den Abstand von der Strasse betreffender
Bewilligungsentscheid widerrufen oder abgeändert werden dürfe, wenn sich die
Verhältnisse ändern.
Eine solche Änderung liegt hier insoweit vor, als seit dem Entscheid vom 22.
November 1951 das neue Baugesetz vom 4. Mai 1952 in Kraft getreten ist und
gleichzeitig die Landsgemeinde für den Kanton Glarus die Annahme des BRB vom
27. Juli 1951 über den Ausbau des Schweiz. Hauptstrassennetzes erklärt hat mit
der Folge, dass für diesen Ausbau die vom Bunde aufgestellten Normalien und
Richtlinien zu gelten haben. Wohl war dieser BRB im Zeitpunkt des
regierungsrätlichen Entscheides vom 22. November 1951 schon erlassen. Er
bedurfte aber gemäss Ziffer 21 der Annahmeerklärung der einzelnen Kantone, und
diese erfolgte seitens des Kantons Glarus erst durch die Landsgemeinde vom 4.
Mai 1952, welche zugleich durch den Erlass des Baugesetzes und insbesondere
des Art. 12 desselben die gesetzliche Grundlage schuf, um die
Baulinienabstände in dem für den Strassenausbau erforderlichen Masse
festzusetzen. Damit hat der kantonale Gesetzgeber die bisherige Ordnung
entscheidend geändert. Dieser Änderung gegenüber hätte die Beschwerdeführerin
sich auf die früher erteilte Bewilligung nur verlassen können, wenn sie von
dieser bereits Gebrauch gemacht hätte. Das war aber unbestrittenermassen nicht
der Fall.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen.