BGE-76-I-329 - 1950-01-01 - BGE - Verfassungsrecht - Eigentumsgarantie, Planung.§ 103 des aargauischen EG zum ZGB ermächtigt die Gemeinden nicht, durch...

S. 329 / Nr. 54 Eigentumsgarantie (d)

BGE 76 I 329

54. Urteil vom 2. November 1950 i. S. Rüesch gegen Gemeinde Ennetbaden und
Regierungsrat des Kanton Aargau

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Regeste:
Eigentumsgarantie, Planung.
§ 103 des aargauischen EG zum ZGB ermächtigt die Gemeinden nicht, durch
Zonenordnung Gebiete auszuscheiden, in denen andere als landwirtschaftliche
Bauten nicht erstellt werden dürfen.
Garantie de la propriété. Plan d'aménagement.
Le § 103 de la loi argovienne d'introduction du Code civil suisse n'autorise
pas les communes à créer, par la division de leur territoire, des zones où il
est interdit d'élever des constructions non agricoles.
Garanzia detta proprietà. Piano regolatore.
Il § 103 della legge argoviese d'introduzione del codice civile svizzero non
autorizza comuni a creare, mediante la divisione del loro territorio, zone in
cui è vietato costruire degli stabili che non siano agricoli.

(Tatbestand gekürzt)
A. - a) Das aargauische EG zum ZGB enthält unter dem Titel «Betreffend
Baugebiet.», u.a. folgende Bestimmungen:
§ 103. Die Gemeinden können verbindliche Vorschriften erlassen über die
Erschliessung neuer Baugebiete und die Verbesserung überbauter Gebiete,
insbesondere mit Bezug auf Verkehrswege, Einteilung des Baugebietes und die
Bauweise, ferner über die zur Wahrung der Gesundheit und Sicherheit
erforderliche Erstellung, Einrichtung und Benutzung der Gebäude, sowie über
eine den Anforderungen der Ästhetik und des Heimatschutzes entsprechende
Bauart.
§ 104. Die Gemeinde, die solche Vorschriften erlassen will, hat zu diesem
Behufe eine Bauordnung und einen Überbauungsplan aufzustellen.
Durch öffentliche Auflage ist den Grundeigentümern Gelegenheit zu bieten, ihre
Einwendungen geltend zu machen.
Die Bauordnung und der Überbauungsplan bedürfen der Zustimmung der
Gemeindeversammlung, sowie der Genehmigung des Grossen Rates.
§ 105. Durch die Bauvorschriften der Gemeinden können die gesetzlichen
Eigentumsbeschränkungen aufgehoben oder abgeändert werden.

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§ 106 Mit der Genehmigung des Überbauungsplanes tritt für die dadurch
betroffenen Grundstücke eine Beschränkung der Baufreiheit in der Weise ein,
dass das zwischen den Baulinien eines Strassenzuges leigende Land nicht mehr
überbaut werden darf.
b) Am 21. Januar 1949 erliess der Regierungsrat des Kantons Aargau eine neue
Vollziehungsverordnung zu den §§ 103 - 116 EG zum ZGB über Bauvorschriften der
Gemeinden, welcher folgende Bestimmungen zu entnehmen sind:
§ 1 Abs. 1. § 103 EG zum ZGB ermächtigt die Gemeinden, über die Erschliessung
neuer Baugebiete und über die Verbesserung überbauter Gebiete verbindliche
Vorschriften zu erlassen. Solche Gemeindebauvorschriften sind
a) die Bauordnung,
b) der Überbauungsplan,
c) der Zonenplan mit Zonenordnung, und
d) andere, eine gesunde bauliche Entwicklung anstrebende Erlasse.
§ 9 Abs. 1 (Zonenplan). Die Ausscheidung des Baugebietes und seine Einteilung
in Zonen können in Verbindung mit der Bauordnung, im Überbauungsplan oder in
besonderen Gesamt- oder Teilzonenplänen vorgenommen werden. Die Bedeutung der
Ausscheidung und der Zoneneinteilung ist in der Bauordnung oder durch
Spezialvorschriften zu umschreiben.
§ 13. Nach Annahme der Vorlage übermittelt der Gemeinderat die Akten (darunter
die unerledigten Einsprachen) dem Regierungsrat.
Dieser Entscheidet nach formeller und materieller Überprüfung der Vorlage
endgültig über die Einsprachen und leitet die bereinigte Vorlage mit seinen
Anträgen an den Grossen Rat weiter, soweit der Regierungsrat nicht selbst zur
Genehmigung ermächtigt ist.
Mit der kantonalen Genehmigung erwachsen die Gemeindebauvorschriften in
Rechtskraft.
c) Gestützt auf §§ 103 ff. EG zum ZGB erliess die Gemeindeversammlung von
Ennetbaden am 23. Mai 1950 in Erweiterung der Bauordnung von 1923/1942 eine
Zonenordnung mit Zonenplan, deren § 1 lautet:
Das Baugebiet der Gemeinde Ennetbaden wird durch den als Anhang beigefügten
Zonenplan, der einen Bestandteil dieser Zonenordnung bildet, ausgeschieden.
Ausserhalb des Baugebietes vorläufig keine Neubauten errichtet werden. Bauten,
die dem Rebbau und der Landwirtschaft dienen, können gestattet werden, sofern
sie die folgerichtige bauliche Entwicklung der Gemeinde nicht behindern.
Wasser- und Kanalisationsanschlüsse werden nur für solche Bauten bewilligt,
die innerhalb des Baugebietes liegen. Für

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landwirtschaftliche Bauten ausserhalb des Baugebietes kann der Gemeinderat
Wasseranschlüsse bewilligen, wenn sie von den bestehenden Anlagen aus möglich
sind.
Die ausgeschiedenen Zonen sind eingeteilt in die Bauzonen I und II und die
Grünzone (§ 2). Für die Bauzone I ist wie bisher die Bauordnung von 1923/1942
massgebend (§ 3). In der Bauzone II gilt grundsätzlich die offenen Bauweise;
indurstrielle und störende gewerbliche Betriebe sind darin nicht zugelassen (§
4). Die Grünzone, welche einzelne ausgesparte Parzellen und die Wälder
umfasst, ist mit einem gänzlichen Buverbot belegt (§ 5).
B. - Frau E. Rüesch ist Eigentümerin der Parzellen Nr. 97 und 770 an den
beidseitigen Rängen des Tales nördlich der Lägern in der Gemeinde Ennetbaden.
Diese Grundstücke liegen ausserhalb des im Zonenplan ausgeschiedenen
Baugebietes; anderseits gehören sie auch nicht zu der daselbst vorgesehenen
Grünzone. Ihre Umteilung wurde vom Gemeinderat damit begründet, dass sie sich
ausserhalb der Druckzone der Gemeindewasserversorgung befänden. Frau Rüesch
beantragte dein Regierungsrat des Kantons Aargau, der Zonenordnung die
Genehmigung zu versagen.
Der Regierungsrat wies ihre und die weiteren unerledigten Einsprachen ab und
genehmigte die Zonenordnung und den Zonenplan von Ennetbaden (Beschlüsse vom
28. Juli 1950). Zur Genehmigung soll er vom Grossen Rat ermächtigt werden
sein.
C. - Mit staatrsrechtlicher Beschwerde beantragt Frau Rüesch, «den Beschluss»
des Regierungsrtes wegen Verletzung der Eigentumsgarantie (Art. 22 KV) und
wegen Willkür (Art. 4 BV) aufzuheben, eventuell den Regierungsrat anzuweisen,
die Zonenordnung der Gemeinde Ennetbaden nur unter der Bedingung zu
genehmigen, dass die Liegenschaften der Beschwerdeführerin von jeglichem
Bauverbot ausgenommen würden.
Sie macht geltend, die Zonenordnung habe für ihre Grundstücke ein absolutes
Bauverbot zur Folge. Für ein

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solches fehle die gesetzliche Grundlage. Schon aus diesem Grunde hätte der
Regierungsrat die Genehmigung nicht erteilen dürfen und sei sein Beschluss
wegen Willkür aufzuheben. Die §§ 103-116 EG zum ZGB gäben den Gemeinden die
Kompetenz zum Erlass der üblichen baupolizeilichen Vorschriften. Solche habe
die Gemeinde Ennetbaden mit ihrer Bauordnung von 1923/1942 erlassen. Eine
Befugnis. ganze Gebiete mit einem Bauverbot zu belegen, lasse sich daraus
nicht ableiten. Nach BGE 74 I 155 f. sei für solche Eingriffe eine klare
Rechtsgrundlage erforderlich, welche hier fehle. Wohl habe der Regierungsrat
in der Vollziehungsverordnung vom 21. Januar 1949 den «Zoneliplan mit
Zonenordnung» vorgesehen damit sei er aber über den Wortlaut des EG zum ZGB
hinausgegangen, welches diese Einrichtung nicht kenne. Jene Verordnung könne
daher die mangelnde gesetzliche (Grundlage nicht ersetzen.
Das beanstandete Bauverbot liege auch nicht im öffentlichen Interesse. Es
laufe auf eine materielle Enteignung hinaus, die nur gegen volle Entschädigung
zulässig wäre. Jedenfalls sei es willkürlich, die Grundstücke der
Beschwerdeführerin damit zu belegen. Es stehe nicht zur Diskussion, ob die
Gemeinde berechtigt sei, ihrer Wasserversorgung Grenzen zu setzen. Willkürlich
sei es aber, aus solcher Grenzziehung ein Bauverbot abzuleiten. Dasselbe gelte
für die Kanalisation.
D. - Der Regierungsrat des Kantons Aargau und der Gemeinderat von Ennetbaden
beantragen Abweisung der Beschwerde.
Der Regierungsrat führt u. a. aus, das in Frage stehende Bauverbot sei
zeitlich und sachlich beschränkt, indem es nur vorläufig und nicht für
landwirtschaftliche Bauten gelte. Es beruhe auf gesetzlicher Grundlage: § 103
EG zum ZGB ermächtige die Gemeinden nicht nur zum Erlass der üblichen
baupolizeilichen Vorschriften, sondern u. a. auch zur Einteilung ihres
Baugebietes. Darunter falle nach ständiger Praxis seit Erlass des Gesetzes
auch

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eine Zoneneinteilung: eine solche sei schon in der früheren
Vollziehungsverordnung vom 21. November 1913 vorgesehen gewesen: sie habe, wo
sie vorgenommen wurde. einen Bestandteil des Überhauungsplanes gebildet. Diese
Regelung habe sich dann als zu wenig elastisch erwiesen. weshalb die
Zonenenteilung auch in Verbindung mit der Bauordnung zugelassen worden sei.
Die Gemeinden seien ermächtigt. jederzeit ihre bisherigen Bauvorschriften
(Bauordnung und Überbauungsplan) durch eine Zoneneinteilung zu ergänzen. Die
Zuständigkeit hiezu beruhe unmittelbar auf § 103 EG zum ZGB und brauche
deshalb nicht in der Bauordnung verankert zu sein. § 9 der neuen
Vollziehungsverordnung von 1949 trage der bestehenden Rechtslage Rechnung und
gehe nicht über das Gesetz hinaus. Die in § 103 EG zum ZGB vorgesehene
«Einteilung des Baugebietes» könne praktisch nur durch eine Zoneneinteilung
vorgenommen werden. Der Überbauungsplan sei im Kanton Aargau nach Lehre und
Praxis nicht nur Strassenplan, sondern Gestaltungsplan.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung
1.- ... Der Regierungsrat hat in getrennten Beschlüssen die unerledigten
Einsprachen abgewiesen und die Zonenordnung von Ennetbaden mit dem dazu
gehörenden Zonenplan genehmigt. Da die Einsprache der Beschwerdeführerin auf
Verweigerung dieser Genehmigung gerichtet war, ist ihre Abweisung inhaltlich
identisch mit dem Genehmigungsbeschluss. Gegen diese beiden Beschlüsse richtet
sich die Beschwerde. Wie sich aus der Beschwerdebegründung ergibt, wird der
Inhalt der Zonenordnung nur insoweit angefochten, als dadurch alle nicht als
Baugebiet und Grünzone ausgeschiedenen Grundstücke in der Gemeinde Ennetbaden,
insbesondere die beiden Parzellen der Beschwerdeführerin, mit einem Bauverbot
belegt werden. Gegenstand der Beschwerde ist mithin nur die Genehmigung von §
1 Abs. 2 der Zonenordnung. Namentlich wird

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Abs. 3 daselbst nicht angefochten; wird doch in der Beschwerde erklärt, es
stehe nicht zur Diskussion, ob die Gemeinde berechtigt sei, ihrer
Wasserversorgung und Kanalisation Grenzen zu setzen, doch sei es willkürlich.
aus solcher Abgrenzung ein Bauverbot abzuleiten...
2.- Gemäss § 1 Abs. 2 der Zonenordnung dürfen ausserhalb dies Baugebietes
vorläufig keine Neubauten errichtet werden ausser solchen, die dem Rebbau und
der Landwirtschaft dienen. Inhalt und Tragweite der Bestimmung sind
unbestritten; ob sie als absolutes oder als beschränktes bauverbot bezeichnet
wird, ist unwesentlich. Entscheidend ist, dass dadurch für die betroffenen
Grundstücke die im Eigentum grundsätzlich enthaltene Befugnis zu beliebiger
Nutzung einschliesslich der Baufreiheit in einem Masse beschränkt wird, wi es
bisher in der Schweiz nicht gebräuchlich war. Man hat es zweifellos mit einer
öffentlichrechtlichen Eigentumsbeschränkung im Sinne des Art. 702 ZGB zu tun.
Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts gewährleistet die
Eigentumsgarantie das Eigentum nicht unbeschränkt, sondern nur nach Massgabe
der bestehenden gesetzlichen Ordnung; das gilt allgemein, auch wo die
angerufene Verfassungsbestimmung, wie Art. 22 der aargauischen
Kantonsverfassung, einen solchen Vorbehalt nicht ausdrücklich enthält. Die
Eigentumsgarantie steht der Beschränkung des Eigentumsrechts und namentlich
des Rechtes zum Bauen dann nicht entgegen, wenn diese auf gesetzlicher
Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse liegt und, sofern sie im Ergebnis
einer Enteignung gleichkommt, gegen Entschädigung erfolgt (BGE 74 1 150 und
dort zitierte Urteile).
3.- Der Rgierungsrat sieht die gesetzliche Grundlage für die beanstandete
Eigentumsbeschränkung in § 103 EG zum ZGB. Dass durch die Bauvorschriften, zu
deren Erlass die Gemeinden dort ermächtigt werden, grundsätzlich das Eigentum
im Sinne des Art. 702 ZGB beschränkt werden darf, ergibt sich klar aus § 105
jenes

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Gesetzes. Es fragt sich indes, ob die vom Regierungsrat angerufen Bestimmung
als gesetzliche Grundlage für eine Vorschrift wie § 1 Abs. 2 der Zonenordnung
von Ennetbaden genügt, welche für grosse Gebiete die Baumöglichkeit weitgehend
ausschliesst und die Eigentümer praktisch auf die landwirtschaftliche Nutzung
ihrer Grundstücke beschränkt. Die Frage ist zu verneinen.
Die im zweiten Teil von § 103 EG zum ZGB, nach dem Worte «ferner», genannten
Zwecke bilden Gegenstand der Baupolizei im engeren Sinne und vermögen
offensichtlich ein umfassendes Bauverbot wie das hier streitige nicht zu
begründen, Als gesetzliche Grundlage hiefür kommt nur der erste Teil in
Betracht, wo als Hauptgegenstand der durch Gemeindebauvorschriften zu
treffenden -Ordnung die Erschliessung neuer Baugebiete und die Verbesserung
überbauter Gebiete genannt wird. Diese Bestimmung ist aber positiv gehalten;
sie dient der Förderung, nicht der Beschränkung der Bautätigkeit. Die
Auslegung, wonach sie ein Verbot des Bauens in den noch nicht erschlossenen
Gebieten mit umfasse, ist mit ihrem Wortlaut schlechterdings nicht vereinbar.
Der Regierungsrat wendet ein, die in ihr ausdrücklich genannte «Einteilung des
Baugebiet» setze zunächst dessen Abgrenzung voraus. Mit einer solchen
Abgrenzung ist jedoch über das nicht einbezogene Land nichts gesagt. Zudem ist
die Einteilung des Baugebietes nach § 103 kein selbständiger Gegenstand von
Bauvorschriften, sondern nur - neben den Verkehrswegen und der Bauweise -
einer der Punkte, die bei der Erschliessung neuer Baugebiete und der
Verbesserung bereits überbauter Gebiete «insbesondere» zu berücksichtigen
sind. Nach dem Zusammenhang der Bestimmung bezieht sich die «Einteilung des
Baugebietes» auf die gemäss den Bauvorschriften zu erschliessenden bzw.
bereits erschlossenen Baugebiete: Diese können in verschiedene Arten, z. B. in
Wohn-, Industriegebiete usw., mitgeteilt und je nachdem verschiedenen
Vorschriften unterstellt werden. Dem entspricht die

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Zonenordnung von Ennetbaden indem sie das Baugebiet eingeteilt in eine Zone I,
die den allgemeinen Vorschriften der Bauordnung untersteht, und eine für
Wohnzwecke vorbehaltene Zone Il, wo grundsätzlich die offene Bauweise gilt und
industrielle sowie störende gewerbliche Betriebe nicht zugelassen sind. Wie es
sich bei der mit einem gänzlichen Bauverbot belegten Grünzone verhält, braucht
nicht geprüft zu werden, da die betreffen de Vorschrift nicht angefochten ist.
Ein - wenn auch nur vorläufiges und landwirtschaftliche Bauten ausnehmendes -
Bauverbot für alles nicht in das Baugebiet ein bezogene Land lässt sich nicht
auf die Bestimmung über die Erschliessung und Verbesserung von Baugebieten
gründen, auch nicht unter dem daselbst besonders genannten Gesichtspunkt der
Einteilung des Baugebietes. Es hat die gleiche Wirkung wie die Schaffung einer
Landwirtschaftszone, indem es die betroffenen Grundeigentümer auf die
landwirtschaftliche Nutzung ihrer Liegenschaften beschränkt. Das ist aber ein
ausserordentlich schwerer Eingriff in das Privateigentum. der weit über das
hinausgeht, was in der Schweiz bisher als öffentlich-rechtliche
Eigentumsbeschränkung gebräuchlich war. Für einen derartigen Eingriff bedarf
es einer klaren Rechtsgrundlage (BGE 74 I 156). Eine solche ist in § 103 EG
zum ZGB nicht enthalten. Dieses Gesetz ist im Gegenteil recht zurückhaltend,
wie sich aus den nachfolgenden Bestimmungen ergibt: In § 104 sieht es als von
der Gemeinde zu erlassende Bauvorschriften ausdrücklich nur Bauordnung und
Überbauungsplan vor und verlangt dafür neben Auflageverfahren und Zustimmung
der Gemeindeversammlung noch die Genehmigung des Grossen Rates als einzige
Beschränkung der Baufreiheit. die mit der Genehmigung des Überbauungsplanes
eintritt, nennt es in § 106 das Verbot, das zwischen den Baulinien eines
Strassenzuges liegende Land zu überbauen. Die Auslegung des Regierungsrates
welche aus diesem Gesetz die Grundlage für jenen weitergehenden Eingriff
ableiten will, ist auch unter dem beschränkten

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Gesichtspunkte des Art. 4 BV (vgl. BGE 74 I 151, Erw. 3 b) nicht haltbar.
Freilich sieht die Vollziehungsverordnung vom 21. Januar 1949 neben Bauordnung
und Überbauungsplan ausdrücklich noch weitere Arten von
Gemeindebauvorschriften vor, insbesondere Zonenplan und Zonenordnung. Ob diese
nach ihrem Sinn und Zweck ein Bauverbot für alles nicht in das Baugebiet
einbezogene Land einschliessen können, braucht nicht untersucht zu werden;
denn wenn die Frage zu bejahen wäre, so würden sie über das hinausgehen, was
nach § 103 EG zum ZGB Inhalt von Gemeindebauvorschriften sein kann. Soweit
aber die Vollziehungsverordnung über das Gesetz hinausgeht, kann sie die
fehlende gesetzliche Grundlage nicht ersetzen.
4.- Verletzt mithin § I Abs. 2 der Zonenordnung von Ennetbaden die
Eigentumsgarantie schon mangels gesetzlicher Grundlage, so kann dahingestellt
bleiben, ob die dadurch eingeführte Eigentumsbeschränkung einem öffentlichen
Interesse entspreche und nicht eine materielle Enteignung darstelle. Die
angefochtenen Beschlüsse sind Insoweit aufzuheben. als dadurch jene Bestimmung
genehmigt wird.
Damit entfällt die Prüfung des Eventualantrages und der darauf bezüglichen
Vorbringen der Beschwerdeführerin.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird gutgeheissen; die angefochtenen Beschlüsse des
Regierungsrates des Kantons Aargau werden insoweit aufgehoben, als damit § 1
Abs. 2 der Zonenordnung von Ennetbaden genehmigt wurde.