BGE-75-I-122 - 1949-01-01 - ATF - Droit administratif et droit international public - Conflit de compétence entre la Confédération et les Cantons (art. 83 lettre a OJ). Etendue de la...

S. 122 / Nr. 19 Kompetenzkonflikt zwischen Bund und Kanton (f)

BGE 75 I 122

19. Arrêt du 19 mai 1949 dans la cause Conseil d'Etat du Valais contre Conseil
fédéral.

Regeste:
Conflit de compétence entre la Confédération et les Cantons (art. 83

lettre a
OJ). Etendue de la compétence du Tribunal fédéral.
Qualité reconnue au Conseil fédéral en vertu des lois fédérales sur la police
des eaux, du 22 juin 1877, et sur l'utilisation des forces hydrauliques, du 22
décembre 1916, pour imposer un certain type de barrage à une entreprise
électrique se proposant de créer un bassin d'accumulation en haute montagne.
Kompetenzkonflikt zwischen Bund und Kantonen (Art. 83 lit. a OG).
Überprüfungsbefugnis des Bundesberichts.
Der Bundesrat ist auf Grund der Bundesgesetze vom 22. Juni 1877 über die
Wasserbaupolizei im Hochgebirge und vom 22. Dezember 1916 über die
Nutzbarmachung der Wasserkräfte befugt, einem Elektrizitätswerk, das im
Hochgebirge ein Staubecken anlegen will, Vorschriften über die Bauweise der
Staumauer zu machen.
Conflitto di competenza tra la Confederazione e i Cantoni (art. 83 lett. a
OG). Estensione del sindacato del Tribunale federale.
In virtù delle leggi federali 22 giugno 1877 sulla polizia delle acque e 22
dicembre 1916 sull'utilizzazione delle forze idrauliche, il Consiglio federale
è competente per imporre un certo tipo di diga ad un'impresa elettrica che
intende creare un bacino d'accumulazione in alta montagna.

A. La Société anonyme L'Energie de l'Ouest - Suisse (désignée ci - dessous
en abrégé: EOS), ayant son siège à Lausanne, a présenté au Département fédéral
de l'Intérieur en 1945. le projet d'un barrage d'un bassin

Seite: 123
d'accumulation qu'elle se proposait de construire au débouché du Val de
Cleuson. Il s'agissait d'un barrage évidé du type Noetzli.
Le 14 mars 1946, le Service fédéral des eaux, après avoir pris contact avec
les autres services fédéraux intéressés, a dressé un rapport contenant le
passage suivant: « L'Inspection fédérale des travaux publics subordonne
l'approbation du projet aux conditions suivantes: 1) .... 2) .... En vertu de
l'article 21 de la loi fédérale sur l'utilisation des forces hydrauliques, les
plans de détail du barrage, accompagnés des calculs statiques et des rapports
géologiques nécessaires, seront soumis en temps utile, avant le commencement
des travaux, au Département fédéral de l'intérieur pour approbation....Le
Département militaire fédéral .... ajoute que le fait de prévoir un barrage
évidé, analogue à celui de Lucendro, donne lieu à des objections. Ce type de
barrage n'offre pas une sécurité suffisante pour la région d'aval.... Dès
lors, le type de barrage prévu ne saurait être approuvé. Le Département
militaire admet que le demandeur en concession tiendra compte de ces
objections lors de l'élaboration des plans de construction. »
Le 4 septembre 1946, le Département des travaux publics du Canton du Valais a
envoyé au Département fédéral de l'Intérieur les plans dressés par EOS. Comme
ces plans se rapportaient à la construction d'un barrage évidé et qu'aucune
allusion n'était faite de la part d'EOS aux observations du Département
militaire fédéral touchant le type du barrage envisagé, le Département fédéral
de l'Intérieur a prié le Département des travaux publics du Canton du Valais
de faire savoir à la société qu'il lui était interdit d'entreprendre les
travaux avant d'y être autorisée par lui et de l'inviter à dresser un projet
général prévoyant un type de barrage offrant une plus grande « résistance à la
destruction ». Ce projet devait, dans l'idée du Département fédéral, servir de
base aux pourparlers futurs.

Seite: 124
Le 24 février 1947, une conférence a été tenue entre les représentants du
Département militaire fédéral, de l'Inspection des travaux publics et du
Service fédéral des eaux, d'une part, et ceux de l'EOS, d'autre part. Les
représentants du Département militaire persistèrent à soutenir qu'un barrage
plein offrait une meilleure résistance aux bombardements qu'un barrage évidé.
Il fut convenu en définitive que la société soumettrait à l'Inspection des
travaux dans un délai échéant le 20 mars 1947 un projet de « barrage à gravité
plein », avec devis ainsi que le devis relatif au type de barrage évidé.
Le 15 septembre 1947, n'ayant pas le plan et les devis promis, le Département
de l'Intérieur a adressé à EOS une lettre dans laquelle il exprimait
l'étonnement que lui causait son attitude et ajoutait ce qui suit: « La
question du type de barrage ne pourra être tranchée que sur la base d'une
documentation complète et compte tenu de tous les facteurs entrant en
considération. Cette décision ne saurait en tout cas être préjugée par la
situation de fait devant laquelle votre société semble vouloir placer tant les
autorités fédérales que cantonales ».
Le 16 septembre, EOS a adressé à l'Inspection des travaux le plan et le devis
demandés. Le 26 novembre, d'accord avec le Département militaire, l'Inspection
des travaux a désigné une commission d'experts chargée « d'établir une
comparaison objective entre le coût d'un barrage à gravité plein, à Cleuson,
et celui d'un barrage évidé ».
Le rapport de la Commission d'experts, du 25 mars 1948, contient entre autres
les conclusions suivantes:
« 1) qu'il est impossible de construire le barrage évidé en moins de temps que
le barrage plein;
2) ....
3) que le coût des deux types de barrage est pratiquement le même. »
Se référant à ce rapport et considérant en outre: « que si l'abaissement du
niveau du lac constitue en soi la mesure

Seite: 125
de sécurité la plus efficace, personne ne peut garantir qu'il se fasse à temps
et qu'il importe dès lors de choisir, entre deux types de barrage, celui qui
offre une résistance plus grande à la destruction; que le barrage plein
présente plus de sécurité que le barrage évidé », le Département fédéral de
l'Intérieur, d'entente avec le Département militaire fédéral, a fait savoir à
EOS, le 15 avril 1948, « que le barrage .... devra être du type à gravité
plein ».
Le 30 avril 1948, des représentants des autorités fédérales et cantonales
auxquels s'étaient joints les membres de la Commission d'experts ont procédé à
une visite des chantiers. Ils constatèrent que la société EOS était en train
d'exécuter les fouilles du barrage contrairement à l'avertissement qui lui
avait été donné le 15 avril.
Le 5 mai 1948, le Département fédéral de l'Intérieur, d'entente avec le
Département militaire fédéral et le Département des travaux publics du Canton
du Valais a écrit à EOS qu'il lui interdisait tous travaux de bétonnage
jusqu'à nouvel avis. La lettre se référait à l'art. 292 CP.
B. Le 5 juin 1948, EOS a déféré cette décision ainsi que celle du 15 avril
précédent au Conseil fédéral et en a demandé l'annulation. Elle n'a cependant
pas interrompu les travaux.
Le 21 juillet 1948, le Chef du Département fédéral de l'Intérieur a procédé à
une inspection du chantier et conféré avec une délégation du Conseil d'Etat au
sujet notamment de la légitimité de l'intervention des autorités fédérales. Le
30 juin précédent, il avait eu une conférence avec les représentants de l'EOS.
Le 28 juillet, le Département fédéral de l'Intérieur, se référant aux art. 3
de la loi fédérale sur la police des eaux, du 22 juin 1877 (LPE), et 21 de la
loi sur l'utilisation des forces hydrauliques, du 22 décembre 1916 (LUFH), a
invité le Conseil d'Etat à assurer l'application de ses décisions du 15 avril
et du 5 mai 1948. Il a renouvelé cette invitation le 28 août, malgré certaines
objections présentées par le Conseil d'Etat.

Seite: 126
C. Par mémoire du 14 septembre 1948, le Conseil d'Etat s'est adressé au
Conseil fédéral en concluant à ce qu'il plaise à celui-ci:
« 1. principalement, inviter le Département fédéral de l'Intérieur à
révoquer sa décision du 28 août 1948 et à reprendre avec le Gouvernement
valaisan des pourparlers en vue d'un accord;
» subsidiairement, statuer que le Département fédéral de l'Intérieur n'est pas
compétent pour prescrire le type de barrage à exécuter à Cleuson, ni pour
ordonner l'arrêt des travaux en cours. »
Par décision du 5 janvier 1949, le Conseil fédéral a rejeté les deux recours.
D.Par demande du 22 février 1949, le Conseil d'Etat du Valais, se fondant sur
les art. 113 Cst. et 83 litt. a OJ, a conclu à ce qu'il plaise au Tribunal
fédéral prononcer:
`` Le Département fédéral de l'Intérieur n'était pas compétent pour prendre
les décisions du 15 avril, du 5 mai, du 28 juillet et du 28 août 1948; le
Conseil fédéral n'était pas compétent pour confirmer, par son arrêt du 5
janvier 1949, les décisions précitées. »
L'argumentation du Conseil d'Etat peut se résumer de la manière suivante:
La revision de l'art. 25 Cst. effectuée en 1897 n'autorise pas à donner à la
loi de 1877 sur la police des eaux une portée plus étendue que celle qu'elle
avait jusqu'alors; elle a simplement régularisé la loi de 1877 qui débordait
le cadre de l'art. 24 ancien Cst.
Le Conseil fédéral ne pouvait, à l'appui de sa décision, invoquer l'art. 3 al.
1 LPE, car l'entreprise qui construit un bassin d'accumulation ne fait pas un
usage nuisible d'un cours d'eau public, sinon le Conseil fédéral devrait
interdire la construction de barrages et ordonner la destruction de ceux qui
existent. Certes le Conseil fédéral ne pousse pas sa thèse aussi loin et doit
reconnaître qu'on ne saurait interdire à EOS de construire un barrage à
Cleuson, mais, par là même, il reconnaît également que les dispositions
légales qu'il invoque ne sont pas applicables en

Seite: 127
l'espèce. Toute accumulation d'eau risque, il est vrai, d'être la cause d'un
dommage, mais un danger éloigné ne suffit pas à justifier une interdiction.
L'intervention de la police ne se justifie que si elle est proportionnée au
but à atteindre.
Les mots « intérêts publics » de l'art. 3 al. 1 LPE n'autorisent pas à dire
que la Confédération a le droit d'intervenir pour protéger « des biens
juridiques de toute nature,». Il ressort tant du texte constitutionnel que de
la loi et de l'art. 5 en particulier que la police des eaux, dont la haute
surveillance appartient à la Confédération, a pour objet la prévention des
dommages qui peuvent résulter du cours naturel des eaux, prévention obtenue
par des travaux d'endiguement, ainsi que la conservation des ouvrages
construits à cet effet. L'art. 24 Cst. parle de haute surveillance sur la
police des endiguements et non pas d'une façon générale de la police des eaux.
Comme le dit BURCKHARDT (Kommentar zur BV, 3e éd., p. 170/171), le droit de
haute surveillance a été accordé à la Confédération pour qu'elle protège le
pays contre les dévastations causées par les torrents et les rivières, soit en
en corrigeant le cours, soit en entretenant et repeuplant les forêts.
L'art. 21 LUFH n'est qu'une simple référence aux dispositions de la loi sur la
police des eaux et ne se rapporte par conséquent qu'à la police des
endiguements. L'opinion selon laquelle le Conseil fédéral aurait un droit de
surveillance même sur les cours d'eau non corrigés avec des subsides fédéraux
est donc inexacte de lege lata.
Il est certain que la rupture du barrage de Cleuson, malgré son éloignement,
causerait du dommage aux ouvrages d'endiguement de la plaine du Rhône
(ouvrages construits avec des subventions de la Confédération) et l'on ne
conteste pas le droit des autorités fédérales de veiller à la protection de
ces ouvrages. Cependant, jusqu'au mois de juillet 1948, le Conseil fédéral a
justifié son intervention seulement par la nécessité d'assurer la sécurité des
habitants de la plaine du Rhône en cas de guerre. Ce n'est que lorsque le
Conseil d'Etat a contesté la

Seite: 128
compétence des autorités fédérales pour ordonner des mesures de précaution de
ce genre que le Département de l'intérieur s'est prévalu du droit de
surveillance qu'il possède relativement aux travaux d'endiguement effectués
sur la Printze et sur le Rhône. C'est là un artifice juridique qui constitue
un détournement de pouvoir indéfendable dans un Etat basé sur le droit. Il y a
détournement de pouvoir toutes les fois que l'autorité administrative use de
ses pouvoirs en vue d'un but autre que celui pour lequel le législateur les
lui avait conférés. Le Tribunal fédéral a régulièrement annulé, sur recours de
droit public, les décisions cantonales tendant à un but étranger à celui des
lois appliquées.
L'autorité fédérale a certainement voix au chapitre dans le domaine de la
police des eaux, mais « la compétence primaire » appartient aux cantons. La
haute surveillance suppose une surveillance qui est exercée en premier lieu
par les cantons. La Confédération ne peut intervenir, en vertu du pouvoir de
haute surveillance, que dans le cas où un canton ne respecterait pas les
prescriptions qu'elle a édictées. Mais la Confédération n'a édicté aucune
prescription sur les systèmes de construction de barrages et ne serait du
reste pas compétente pour le faire. La notion de « haute surveillance » a été
précisée lors de la discussion de la loi sur l'utilisation des forces
hydrauliques (Bull. stén. 1913, Conseil des Etats p. 233), comme aussi dans le
message du Conseil fédéral sur la revision de cette loi (FF 1945 II p. 77 et
suiv.). D'après un rapport du professeur Homberger cité dans ce message, le
pouvoir de haute surveillance ne confère pas d'autres droits à la
Confédération que celui d'être consultée et de donner son avis. Jusqu'ici, le
Département lui-même partageait cette opinion, ainsi qu'il ressort d'une
lettre adressée par le chef du Service fédéral des eaux au Département des
travaux publics du Canton du Valais, du 4 juin 1932, et dans laquelle il était
dit que c'était aux autorités cantonales à approuver les plans d'exécution du
barrage du Val des Dix,

Seite: 129
notamment « du point de vue de la sécurité des ouvrages,». « Si, disait encore
le Service fédéral des eaux, dans le cas de la Dixence nous avons, d'accord
avec le canton, étendu notre examen à la question de la sécurité du barrage et
soumis, de notre côté, les plans à une expertise, c'est parce que cet ouvrage
était projeté selon un type tout à fait nouveau et que nous pensions qu'il
pouvait être utile pour le canton d'avoir à sa disposition une documentation
aussi complète que possible avant de prendre une décision. »
L'autorité fédérale sait qu'elle ne possède pas la compétence qu'elle
revendique. Cela ne ressort pas seulement de la lettre précitée, mais de ce
qu'il n'a été donné aucune suite à une motion Zschokke du 22 décembre 1899 qui
demandait « de compléter la législation d'alors touchant l'établissement des
forces hydrauliques et la police des cours d'eau s'y rapportant, cette police
restant du ressort des cantons et soumise à la haute surveillance de la
Confédération » (FF 1900 II p. 227). « Si, ajoute le Conseil d'Etat, en 1899,
le Conseil national pouvait demander que la législation fût complétée pour
permettre à la Confédération de surveiller la construction des prises de
forces motrices et d'assurer ainsi la sécurité des riverains, c'est que, de
l'avis de ce Conseil, la Confédération n'avait pas cette compétence. » D'autre
part, en 1945, dans un rapport aux Chambres fédérales, le Conseil fédéral
exposait que ses bureaux s'occupaient de la préparation des textes législatifs
propres à protéger les riverains des vallées contre les effets de la
destruction des barrages, ce qui prouve également que jusqu'ici ces textes
n'existent pas. Le Département fédéral de l'Intérieur en a du reste convenu
dans une lettre du 17 avril 1948 aux associations professionnelles de
l'énergie électrique. Consulté par un des départements fédéraux sur la
question de savoir si l'autorité fédérale était compétente pour arrêter la
structure des barrages hydrauliques, le professeur Homberger a répondu
négativement.
E. Le Conseil fédéral a conclu au rejet des

Seite: 130
conclusions du Conseil d'Etat du Valais. Il se réfère aux motifs de sa
décision, ainsi qu'a une consultation qui lui avait été donnée par le
professeur Burckhardt le 19 janvier 1934.
Considérant en droit:
1. Le litige se ramène au point de savoir si le Département fédéral de
l'Intérieur, en imposant à la Société EOS un certain type de barrage, a
dépassé sa compétence au détriment de l'autorité cantonale. Lorsque, comme en
l'espèce, la ou les dispositions légales qui déterminent la compétence
indiquent en même temps quels sont les pouvoirs qu'elle comporte, il n'est
généralement pas possible de séparer nettement la question de compétence de
celle de savoir si l'autorité a usé de son pouvoir selon les intentions du
législateur, autrement dit de la question de fond. Contrairement à ce qu'ont
soutenu certains auteurs (HOBER, Der Kompetenzkonflikt zwischen dem Bund und
den Kantonen, p. 79; FLEINER-GIACOMETTI, Schweiz. Bundesstaatsrecht, p.
874/875; BIRCHMEIER, Handbuch des Bundesgesetzes über die Organisation der
Bundesrechtspflege, p. 293) cela ne signifie pas cependant que le Tribunal
fédéral, saisi d'un conflit de compétence en vertu de l'art. 83

lettre a OJ,
ait à rechercher si l'autorité fédérale a fait un juste usage de son pouvoir
et par conséquent si la mesure attaquée est justifiée. Il doit au contraire se
borner, comme il l'a d'ailleurs fait jusqu'ici (RO 40 I 530, 51 I 265 et 270),
à se demander si les motifs invoqués à l'appui de la mesure attaquée rentrent
ou non dans le cadre de ceux qui, d'après les dispositions légales
applicables, pouvaient en principe justifier son intervention.
2. Le Conseil fédéral fonde sa compétence en premier lieu sur les art. 1 et
3 LPE. Cette loi a été promulguée en vertu de l'art. 24 de la Constitution
fédérale (Cst.). Jusqu'à la revision de 1897, l'art. 24 Cst. était ainsi
conçu: «La Confédération a le droit de haute surveillance sur la police des
endiguements et des forêts dans les régions élevées. Elle concourra à la
correction et à l'endiguement des

Seite: 131
torrents ainsi qu'au reboisement des régions où ils prennent leur source. Elle
décrétera les mesures nécessaires pour assurer l'entretien de ces ouvrages et
la conservation des forêts existantes. »
3.Lors de la revision de 1897, les mots «dans les régions élevées » ont été
biffés. Le droit de haute surveillance de la Confédération peut s'exercer
actuellement même en dehors de ces régions.
A s'en tenir au texte français de l'art. 24 al. 1 Cst., il semblerait que le
droit de la Confédération fût limité à la surveillance des endiguements. Cette
interprétation ne correspondrait toutefois pas à l'intention des constituants.
Si l'on se reporte au texte allemand ou au texte italien (Wasserbaupolizei,
opere idrauliche), on constate en effet qu'on a entendu placer sous la haute
surveillance de la Confédération non pas seulement les endiguements ou les
ouvrages exécutés en vue de la correction des cours d'eau et prévus par l'al.
2 de l'art. 24, mais tous les ouvrages édifiés sur les bords ou dans le lit
d'un cours d'eau et par conséquent aussi ceux qui ont été construits en vue de
tirer parti de la force hydraulique. Aussi bien, tant en son titre qu'à l'art.
1er , la loi du 22 juin 1877, qui a été promulguée en exécution de l'art. 24
Cst., parle-t-elle de façon toute générale de « la police des eaux », ce qui
est une notion encore plus extensive que celles qu'éveillent les mots «
Wasserbaupolizei » et « polizia delle opere idrauliche ».
Par « haute surveillance », il faut entendre la surveillance qui s'exerce sur
celui qui lui-même a déjà mission de surveiller. En ce qui concerne la police
des constructions hydrauliques, cette surveillance au premier degré appartient
normalement aux cantons; mais la Confédération surveille à son tour l'activité
des cantons et intervient, en cas de besoin, par les mesures appropriées (cf.
FF 1885 III p. 276). Le fait que l'art. 24 Cst. parle de haute surveillance ne
signifie pas que ces mesures ne puissent être prises qu'à l'égard des cantons
et non pas directement à l'encontre des particuliers qui auraient commis ou

Seite: 132
projetteraient de commettre un acte réprimable du point de vue de la police
des constructions hydrauliques (sic FLEINER, Bundesstaatliche und
gliedstaatliche Rechtsordnung, p. 15, FLEINER-GIACOMETTI, Schweiz.
Bundesstaatsrecht, p. 91). Ainsi que l'admettent la plupart des auteurs (cf.
en particulier FLEINER, loc. cit. p. 15, FLEINER-GIACOMETTI, p. 91), le droit
de haute surveillance implique celui de fixer les règles selon lesquelles
cette surveillance s'exercera. Les dispositions susceptibles d'être prises à
cet égard, tout comme les mesures à prendre dans tel ou tel cas particulier,
peuvent consister soit dans des instructions à l'adresse des cantons, soit en
des ordres directs aux particuliers (FLEINER, loc. cit. p. 15,
FLEINER-GIACOMETTI, loc. cit. p. 91). Le pouvoir que l'art. 24 al. 1 confère
de la sorte à la Confédération existe à côté de celui qu'elle tient de l'al. 2
de décréter les mesures nécessaires pour assurer l'entretien des ouvrages
construits en vue de la correction et de l'endiguement des torrents. Même si
le professeur Homberger, dans l'avis de droit cité par le Conseil fédéral dans
son message du 24 septembre 1945 concernant la revision de la loi sur
l'utilisation des forces hydrauliques, partait d'une conception différente,
cela ne serait pas un motif suffisant pour s'écarter des principes énoncés
ci-dessus. Cet avis, pas plus que le message, ne se rapporte d'ailleurs à la
haute surveillance de la Confédération sur la police des eaux prévue par
l'art. 24 al. 1 Cst. Il a pour objet en effet l'art. 24bis al. 1 Cst, qui a
trait à la haute surveillance de la Confédération sur l'utilisation des forces
hydrauliques, et c'est là une matière pour laquelle il n'est pas besoin de
fonder sur le droit de haute surveillance le pouvoir de la Confédération de
prendre des dispositions de portée générale ou de réglementer les conditions
de la surveillance, car l'art. 24 bis al. 2, à la différence de l'art. 24 al.
2, accorde à la Confédération le droit de régler la matière par des lois, ce
qui évidemment comporte les deux facultés dont il vient d'être question.
4. La loi sur la police des eaux n'a pas subi de

Seite: 133
modification à la suite de la revision de l'art. 24 Cst. survenue en 1897. La
haute surveillance de la Confédération ne s'étend par conséquent, aujourd'hui
encore, qu'aux cours d'eau visés sous lettres a et b de l'art. 1er de la loi.
La revision de l'art. 24 Cst. a donné une base constitutionnelle à cet article
et même dans la mesure où, sous lettre b, il excédait les limites fixées par
l'art. 24 Cst. en sa version primitive (cf. SALIS, Le droit fédéral suisse, 2e
édit. vol. IV nos 1440 et 1441 III).
Les mesures des autorités fédérales que critique le Conseil d'Etat se
rapportent à un cours d'eau qui tombe sous le coup de l'art. 1er lettre a LPE
et sur lequel, par conséquent, la haute surveillance de la Confédération
pouvait s'exercer d'après la version primitive de l'art. 24 Cst. Selon l'art.
1er lettre a LPE, le droit de haute surveillance de la Confédération s'étend
sur « tous les torrents dans la zone forestière fédérale telle qu'elle se
trouve délimitée en exécution de l'art. 24 de la Constitution ». Les mots «
dans la zone forestière fédérale telle qu'elle se trouve délimitée en
exécution de l'art. 24 de la Constitution » ont perdu toute signification du
fait que la loi du 11 octobre 1902 concernant la haute surveillance de la
Confédération sur la police des forêts a étendu cette surveillance à tout le
territoire suisse. Ainsi tous les torrents sont actuellement soumis à la haute
surveillance de la Confédération. Comme le dit de Salis, résumant le message
du Conseil fédéral, sont également réputés torrents au sens de l'art. 1er de
la loi « les rivières dont ils sont les affluents chaque fois qu'elles
charrient assez d'alluvions pour nécessiter des endiguements artificiels ou
telle autre correction destinée à les mettre en état d'emmener leurs
charriages ou à leur ôter toute possibilité d'endommager leurs rives ». (Le
droit fédéral suisse vol. IV no 1441 II 5.) Le Rhône et ses affluents sont par
conséquent des torrents au sens de la loi.
5. Les art. 2 et 3 LPE précisent les attributions qui découlent du droit de
haute surveillance. Pour justifier

Seite: 134
son intervention en l'espèce, le Conseil fédéral invoque en premier lieu les
dispositions des alinéas 1 et 4 de l'art. 3 ainsi conçus:
al. 1: « Le Conseil fédéral veille d'une manière générale à ce qu'aucun usage
nuisible aux intérêts publies ne soit fait des cours d'eau placés sous la
haute surveillance de la Confédération. »
al. 4: « Le Conseil fédéral a le droit d'interdire les travaux dont les
conséquences seraient nuisibles ou, s'ils sont déjà établis, d'en exiger la
destruction. »
Selon le Conseil d'Etat, les mots « d'une manière générale » signifieraient
que le Conseil fédéral est bien compétent pour édicter des dispositions de
portée générale, mais non pas pour ordonner ce qu'il y aurait à faire ou ne
pas faire dans un cas particulier. Il suffit pour réfuter cette opinion de
rappeler que l'alinéa 4 de l'art. 3 donne au Conseil fédéral le droit
d'interdire les travaux dont les conséquences seraient nuisibles ou, s'ils ont
été déjà exécutés, d'en ordonner la destruction, et n'exige nullement pour
cela qu'il statue en la forme d'un arrêté de caractère législatif ou
administratif. L'opinion du Conseil d'Etat ne trouve d'ailleurs pas d'appui
dans les travaux préparatoires de la loi. La disposition de l'art. 3 al. 1 ne
figurait pas dans le projet du Conseil fédéral du 6 mars 1876 (FF 1876 I p.
535 et suiv.), mais on la trouvait sous l'art. 7 du projet de la Commission du
Conseil des Etats et elle comportait alors déjà les mots « d'une manière
générale » (FF 1877 I p. 144). La Commission du Conseil national les biffa (FF
1877 III p. 40), mais ils figurèrent de nouveau dans le texte définitif. Si
l'on se réfère aux rapports des commissions, on doit convenir qu'on n'y a pas
attaché une importance particulière. Il est vraisemblable qu'on a voulu dire
que le droit de haute surveillance était un droit «tout général » venant
s'ajouter au pouvoir spécial de surveillance qui compète à la Confédération,
d'une part, sur l'exécution des devoirs que les prescriptions fédérales et
cantonales imposent aux cantons (art. 2) et, d'autre part, sur les cours d'eau
qui ont été corrigés avec les subsides fédéraux (art. 3).

Seite: 135
Ni le fait qu'en 1899 le Conseil national a accepté une motion Zschokke
demandant qu'on complétât la législation concernant « l'établissement des
forces motrices et la police des cours d'eau s'y rapportant » (FF 1900 II p.
227), ni le fait que le Conseil fédéral a chargé en 1945 des experts «
d'établir des règles pour l'appréciation de nouveaux projets de barrages de
vallées » (FF 1945 II p. 581) n'autorisent à dire que le Conseil fédéral n'a
pas qualité, actuellement déjà, pour s'opposer à ce que tel ou tel cours d'eau
en particulier soit utilisé d'une manière préjudiciable aux intérêts publics.
De ce que la Confédération est compétente pour poser les principes selon
lesquels elle entend exercer son pouvoir de haute surveillance, ainsi qu'on
l'a dit sous ch. 4 lettre c ci-dessus, il ne s'ensuit pas qu'aussi longtemps
que ces principes n'auront pas été formulés dans un arrêté, une ordonnance ou
un règlement, elle ne puisse pas prendre des décisions d'espèce en vertu de
l'art. 3 LPE.
6. C'est à tort que le Conseil d'Etat soutient que l'intérêt public que le
Conseil fédéral est chargé de défendre en vertu de l'art. 3 al. 1 LPE se
confond avec l'intérêt que la Confédération peut avoir à faire construire et
entretenir des ouvrages de correction de cours d'eau. Une telle restriction
des pouvoirs du Conseil fédéral ne découlant pas de l'art. 3 LPE, tout au plus
pourrait-on se demander si elle résulterait de l'art. 24 Cst. qui constitue le
cadre dans lequel la loi devait être élaborée. Or cela n'est pas le cas non
plus, ainsi qu'on l'a déjà dit ci-dessus. Aussi bien le Conseil fédéral a-t-il
admis de tout temps que son droit de surveillance ne se limitait pas aux cours
d'eau qui ont été corrigés avec l'aide de la Confédération (FF 1885 III p.
276; SALIS, loc. cit. IV no 1446). Le Tribunal fédéral ne saurait donc
partager à ce sujet l'opinion de BURCKARDT (loc. cit. p. 171).
7. Pour que le Conseil fédéral puisse intervenir en vertu de l'art. 3 LPE,
il faut qu'il soit fait « un usage nuisible aux intérêts publies » d'un cours
d'eau placé sous la haute surveillance de la Confédération. Le Conseil d'Etat

Seite: 136
prétend que cette hypothèse n'était pas réalisée en l'occurrence, la
construction d'un barrage ne pouvant constituer un usage « nuisible aux
intérêts publics ». Il est évident que la construction d'un barrage n'est pas
en soi un acte nuisible aux intérêts publics, mais il n'est pas moins vrai que
ces intérêts sont mis en péril si l'on ne prend pas lors de la construction
toutes les mesures de sécurité possibles d'après la technique moderne. Or les
autorités fédérales n'interdisent nullement à EOS de construire un barrage à
Cleuson; elles entendent seulement l'empêcher de construire un barrage qui
n'offrirait pas les garanties que les experts ont jugées indiquées pour
assurer la protection des vallées inférieures et qui, à leur avis, pouvaient
être raisonnablement imposées à l'entreprise.
Le Conseil d'Etat ne conteste pas qu'un barrage plein ne garantisse mieux les
vallées inférieures et les habitants que ne le ferait le barrage évidé dont
EOS projetait la construction. Le Tribunal fédéral n'a donc pas à se demander
s'il aurait eu à examiner cette question dans le cas où le Conseil d'Etat
aurait été d'un autre avis. Il n'a en tout cas pas à rechercher si les dangers
que présentent les barrages évidés sont tels que, compte tenu de toutes les
circonstances, l'interdiction du Département de l'Intérieur se justifiait ou
non. Cette question, en effet, est étrangère à celle de la délimitation des
compétences respectives de la Confédération et des cantons; elle constitue
l'objet même de la décision, et, comme on l'a dit ci-dessus, il n'appartient
pas au Tribunal fédéral de rechercher si le Conseil fédéral a bien ou mal usé
de ses pouvoirs.
8. C'est à tort que le Conseil d'Etat part de l'idée que le Conseil fédéral
pourrait, en vertu de l'art. 3 LPE, donner des instructions aux cantons, mais
non pas prendre des mesures directement à l'encontre des particuliers. L'art.
3 al. 4 LPE permet au Conseil fédéral d'interdire des travaux dont les
conséquences peuvent être nuisibles. Or cette interdiction ne peut être faite
qu'à celui qui exécute ces travaux, c'est-à-dire en l'espèce à EOS. Cette

Seite: 137
compétence est conférée par l'art. 3 al. 4 en termes si clairs (cf. également
l'art. 2 du règlement d'exécution de la LPE, du 8 mars 1879, ROLF nouvelle
série IV p. 32) que le Tribunal fédéral ne pourrait en juger autrement en
vertu de l'art. 113 al. 3 Cst. même si la disposition de l'art. 3 al. 4
sortait du cadre fixé par l'art. 24 Cst., ce qui n'est d'ailleurs pas le cas.
L'intention du législateur d'attribuer à la Confédération le droit de prendre
elle-même directement les dispositions conformes aux intérêts publics résulte
également du rapport de la commission du Conseil des Etats du 4 décembre 1876
(FF 1877 I p. 138), ou il est dit qu'il convient d'accorder à la Confédération
« un droit d'initiative directe » afin de lui permettre d'interdire des
travaux contraires aux intérêts publics et d'en ordonner la destruction.
Comme la Confédération n'a pas d'organes d'exécution propres, elle devra
s'adresser aux autorités de police ou aux tribunaux cantonaux (conformément à
l'art. 292 CP) pour faire exécuter les décisions qu'elle a prises à l'encontre
des particuliers en vertu de l'art. 3 al. 4 LPE. Ces autorités ont à faire le
nécessaire sans pouvoir en examiner la légitimité ni l'opportunité.
9. La Confédération était compétente pour prendre la décision attaquée non
seulement en vertu de l'art. 3 al. 1 et 4 LPE, mais aussi en vertu de l'art.
21 de la loi sur l'utilisation des forces hydrauliques, combiné avec l'art. 3
al. 2 LPE. D'après l'art. 21 al. 3, l'établissement d'usines sur les cours
d'eau corrigés à l'aide de subventions fédérales est subordonné à
l'autorisation du Conseil fédéral, lequel peut, en vertu de l'art. 3 al. 2
LPE, exiger des « mesures protectrices ». Comme le reconnaît le Conseil
d'Etat, ces dispositions non seulement autorisent, mais obligent la
Confédération à veiller à ce que la construction d'ouvrages hydrauliques ne
cause aucun dommage aux travaux exécutés à l'aide de subventions étrangères.
Le Conseil d'Etat ne conteste pas, d'autre part, que la destruction du barrage
de Cleuson, survenant à un moment

Seite: 138
Où le bassin serait plein, causerait des dégâts aux ouvrages construits avec
l'aide de la Confédération sur le cours inférieur de la Printze et sur le
Rhône. Il conteste cependant la compétence du Conseil fédéral pour ordonner la
mesure attaquée, en faisant état, d'une part, de la distance qui sépare ces
ouvrages du barrage et, d'autre part, du fait que, si les autorités fédérales
ont interdit la construction d'un barrage évidé, ce n'est pas pour protéger
ces ouvrages, mais pour protéger la vallée entière et ses habitants. On doit
répondre à cela qu'en vertu de l'art. 21 al. 3 LUFH (combiné avec l'art. 3 al.
2 LPE), le Conseil fédéral peut exiger qu'on prenne des mesures de protection
chaque fois que la construction d'un ouvrage hydraulique risque de causer un
dommage aux travaux de correction d'un cours d'eau effectués à l'aide de
subventions fédérales, ce qui est le cas en l'espèce. Peu importe que les
autorités fédérales n'aient pas invoqué d'emblée cette considération à l'appui
de leur décision. On ne saurait refuser à la Confédération, en cas de conflit
de compétence, le droit de faire valoir de nouveaux moyens jusque devant le
Tribunal fédéral. Contrairement à ce que prétend le Conseil d'Etat, il n'y a
pas eu de « détournement de pouvoir » de la part du Conseil fédéral; ce
dernier n'a pas fait du pouvoir que lui conféraient les art. 21 al. 3 LUFE et
3 al. 2 LPE un usage contraire aux intentions du législateur. L'interdiction
d'édifier un barrage évidé sert incontestablement à protéger les ouvrages de
correction qui ont été effectués à l'aide des subsides fédéraux sur les rives
de la Printze et du Rhône. Sans doute vise-t-elle en même temps à protéger
d'autres intérêts autrement plus importants, mais ce n'est pas là une raison
pour dire que les autorités fédérales n'avaient pas le droit de la décréter.
La question pourrait, il est vrai, se poser de savoir si le souci de protéger
les ouvrages de correction exécutés sur les rives de la Printze et du Rhône
justifiait une atteinte aussi grave aux droits de la Société EOS. Mais le
Tribunal fédéral n'a pas qualité pour la résoudre. Comme on l'a déjà dit, il
suffisait, pour fonder la compétence de la Confédération,

Seite: 139
que l'interdiction décrétée par les autorités fédérales servît à protéger des
ouvrages de correction de cours d'eau; la question de savoir si cette mesure
était réellement justifiée dans les conditions particulières de l'espèce n'est
plus une question de délimitation de compétences.
10. Il est exact que, dans une lettre du 4 juin 1932 adressée au Département
des travaux publics du Canton du Valais, le Service fédéral des eaux écrivait
au sujet des plans du barrage du Val des Dix, barrage du même type que celui
de Cleuson, que c'était à l'autorité cantonale et non pas à l'autorité
fédérale qu'incombait la responsabilité de les approuver. Mais cette opinion
erronée ne lie en aucune manière l'autorité à laquelle l'office est
subordonné. Elle s'explique probablement par le fait qu'il y a deux offices
fédéraux qui ont à s'occuper des plans des constructions hydrauliques, à
savoir le Service fédéral des eaux et l'Inspection des travaux publics.
Le Tribunal fédéral prononce:
Les conclusions prises par le Conseil d'Etat du Valais sont rejetées.

SR 814.01 Loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (Loi sur la protection de l'environnement, LPE) - Loi sur la protection de l'environnement LPE Art. 3 Réserve d'autres lois - 1 Les dispositions plus sévères d'autres lois fédérales sont réservées.
¹	Les dispositions plus sévères d'autres lois fédérales sont réservées.
²	Le domaine des substances radioactives et des rayons ionisants relèvent des législations sur la radioprotection et sur l'énergie atomique.5

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 113 * - 1 La Confédération légifère sur la prévoyance professionnelle.
¹	La Confédération légifère sur la prévoyance professionnelle.
²	Ce faisant, elle respecte les principes suivants:
^a	la prévoyance professionnelle conjuguée avec l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité permet à l'assuré de maintenir de manière appropriée son niveau de vie antérieur;
^b	la prévoyance professionnelle est obligatoire pour les salariés; la loi peut prévoir des exceptions;
^c	l'employeur assure ses salariés auprès d'une institution de prévoyance; au besoin, la Confédération lui donne la possibilité d'assurer ses salariés auprès d'une institution de prévoyance fédérale;
^d	les personnes exerçant une activité indépendante peuvent s'assurer auprès d'une institution de prévoyance à titre facultatif;
^e	la Confédération peut déclarer la prévoyance professionnelle obligatoire pour certaines catégories de personnes exerçant une activité indépendante, d'une façon générale ou pour couvrir des risques particuliers.
³	La prévoyance professionnelle est financée par les cotisations des assurés; lorsque l'assuré est salarié, l'employeur prend à sa charge au moins la moitié du montant de la cotisation.
⁴	Les institutions de prévoyance doivent satisfaire aux exigences minimales fixées par le droit fédéral; la Confédération peut, pour résoudre des problèmes particuliers, prévoir des mesures s'appliquant à l'ensemble du pays.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 25 Protection contre l'expulsion, l'extradition et le refoulement - 1 Les Suisses et les Suissesses ne peuvent être expulsés du pays; ils ne peuvent être remis à une autorité étrangère que s'ils y consentent.
¹	Les Suisses et les Suissesses ne peuvent être expulsés du pays; ils ne peuvent être remis à une autorité étrangère que s'ils y consentent.
²	Les réfugiés ne peuvent être refoulés sur le territoire d'un État dans lequel ils sont persécutés ni remis aux autorités d'un tel État.
³	Nul ne peut être refoulé sur le territoire d'un État dans lequel il risque la torture ou tout autre traitement ou peine cruels et inhumains.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 24 Liberté d'établissement - 1 Les Suisses et les Suissesses ont le droit de s'établir en un lieu quelconque du pays.
¹	Les Suisses et les Suissesses ont le droit de s'établir en un lieu quelconque du pays.
²	Ils ont le droit de quitter la Suisse ou d'y entrer.

SR 814.01 Loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (Loi sur la protection de l'environnement, LPE) - Loi sur la protection de l'environnement LPE Art. 3 Réserve d'autres lois - 1 Les dispositions plus sévères d'autres lois fédérales sont réservées.
¹	Les dispositions plus sévères d'autres lois fédérales sont réservées.
²	Le domaine des substances radioactives et des rayons ionisants relèvent des législations sur la radioprotection et sur l'énergie atomique.5

SR 814.01 Loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (Loi sur la protection de l'environnement, LPE) - Loi sur la protection de l'environnement LPE Art. 1 But - 1 La présente loi a pour but de protéger les hommes, les animaux et les plantes, leurs biocénoses et leurs biotopes contre les atteintes nuisibles ou incommodantes, et de conserver durablement les ressources naturelles, en particulier la diversité biologique et la fertilité du sol.4
¹	La présente loi a pour but de protéger les hommes, les animaux et les plantes, leurs biocénoses et leurs biotopes contre les atteintes nuisibles ou incommodantes, et de conserver durablement les ressources naturelles, en particulier la diversité biologique et la fertilité du sol.4
²	Les atteintes qui pourraient devenir nuisibles ou incommodantes seront réduites à titre préventif et assez tôt.

SR 814.01 Loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (Loi sur la protection de l'environnement, LPE) - Loi sur la protection de l'environnement LPE Art. 21 Isolation acoustique des nouveaux immeubles - 1 Quiconque veut construire un immeuble destiné au séjour prolongé de personnes doit prévoir des aménagements adéquats de lutte contre le bruit extérieur et intérieur, de même que contre les vibrations.
¹	Quiconque veut construire un immeuble destiné au séjour prolongé de personnes doit prévoir des aménagements adéquats de lutte contre le bruit extérieur et intérieur, de même que contre les vibrations.
²	Le Conseil fédéral fixe par voie d'ordonnance la protection minimale à assurer.