BGE-73-I-42

S. 42 / Nr. 4 Derogatorische Kraft des Bundesrechts (d)

BGE 73 I 42

42. Urteil vom 13. März 1947 i. S. Weber gegen Regierungsrat des Kantons
Zürich.


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Regeste:
Kantonale Gesetze, die zur Wahrung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit,
insbesondere zur Verhütung von Verbrechen, die administrative Einweisung in
Anstalten vorsehen, sind nicht bundesrechtswidrig. Verhältnis dieser Gesetze
zum schweizerischen Strafgesetzbuch und zum Vormundschaftsrecht.
Ne sont pas contraires au droit fédéral, les lois cantonales qui prévoient
l'internement administratif aux fins de protéger l'ordre et la sécurité
publics et de prévenir, en particulier, la commission de délits. Rapports de
telles lois avec le code pénal suisse et avec les dispositions légales
relatives à la tutelle.
Non sono contrarie al diritto federale le l'oggi cantonali che prevedono
l'internamento amministrativo allo scopo di proteggere l'ordine e la sicurezza
pubblica e di prevenire i reati. Relazione di siffatte leggi col codice penale
svizzero e con le norme legali in materia di tutela.

Aus dem Tatbestande:
Am. 5. September 1946 beschloss der Regierungsrat des Kantons Zürich, den am
15. April 1926 geborenen Kurt Werner Weber wegen Arbeitsscheu gestützt auf die
§ 5 ff des kantonalen Versorgungsgesetzes auf die Dauer von 3 Jahren in eine
Arbeitserziehungeanstalt einzuweisen. Der Betroffene zog diesen Entscheid mit
einer staatsrechtlichen Beschwerde an das Bundesgericht weiter. Zur Begründung
führte er u. a. an, der angefochtene Beschluss verstosse gegen den Grundsatz,
dass Bundesrecht kantonales Recht breche. Nach dem schweizerischen
Zivilgesetzbuch seien Arbeitsscheue zu bevormunden. Für eine administrative
Versorgung ohne Entmündigungsverfahren sei kein Raum mehr.

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Aus den Erwägungen:
Es lässt sich nicht bestreiten, dass die Kantone kraft ihrer Polizeihoheit das
Recht haben, die zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit
erforderlichen Massnahmen zu treffen, insbesondere Verbrechen zu verhindern.
Zu diesem Zwecke können sie vorsehen, dass Personen, welche die öffentliche
Ordnung und Sicherheit erheblich gefährden, namentlich besonders zur Verübung
von Verbrechen neigen, auf dem Verwaltungswege in Anstalten eingewiesen werden
können (vergl. Z. B. STOOSS: Grundzüge des Schweiz. Strafrechts I S. 328 ff).
In diesen Rahmen fällt das dem angefochtenen Entscheid zugrunde liegende
zürcherische Gesetz über die Versorgung von Jugendlichen, Verwahrlosten und
Gewohnheitstrinkern vom 24. Mai 1925, das in § 5, 8 und 11 die Versorgung von
Personen vorsieht, die «einen Hang zu einem Vergehen bekunden», «liederlich
oder arbeitsscheu» sind oder a durch Trunksucht sich oder andere gefährden
oder ihre Familienpflichten dauernd vernachlässigen oder öffentliches Ärgernis
erregen». Die genannten Trunksüchtigen, Liederlichen und Arbeitsscheuen sind
im allgemeinen nicht in der Lage, rechtmässig für ihren Unterhalt aufzukommen
und daher, wie die Personen mit einem Hang zu Verbrechen, leicht bereit,
strafbare oder doch polizeiwidrige Handlungen zu begehen.
Ähnliche Massnahmen wie das zürcherische Versorgungsgesetz kennt auch das
Bundesrecht. Das schweizerische Strafgesetzbuch ermächtigt den Richter, voll
und vermindert unzurechnungsfähige Täter zu versorgen (Art. 14
SR 311.0 Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937
StGB Art. 14 - Wer handelt, wie es das Gesetz gebietet oder erlaubt, verhält sich rechtmässig, auch wenn die Tat nach diesem oder einem andern Gesetz mit Strafe bedroht ist.
und 15
SR 311.0 Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937
StGB Art. 15 - Wird jemand ohne Recht angegriffen oder unmittelbar mit einem Angriff bedroht, so ist der Angegriffene und jeder andere berechtigt, den Angriff in einer den Umständen angemessenen Weise abzuwehren.
StGB)
und als sichernde Massnahmen neben oder anstelle einer Strafe die Verwahrung
sowie die Einweisung in eine Arbeitserziehungs- oder Trinkerheilanstalt
anzuordnen (Art. 42
SR 311.0 Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937
StGB Art. 42 - 1 Das Gericht schiebt den Vollzug einer Geldstrafe oder einer Freiheitsstrafe von höchstens zwei Jahren in der Regel auf, wenn eine unbedingte Strafe nicht notwendig erscheint, um den Täter von der Begehung weiterer Verbrechen oder Vergehen abzuhalten.33
, 43
SR 311.0 Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937
StGB Art. 43 - 1 Das Gericht kann den Vollzug einer Freiheitsstrafe von mindestens einem Jahr und höchstens drei Jahren teilweise aufschieben, wenn dies notwendig ist, um dem Verschulden des Täters genügend Rechnung zu tragen.37
" 44 StGB). Das schweizerische Zivilgesetzbuch gibt den
Vormundschaftsbehörden das Recht, Personen. die durch Trunksucht und
lasterhaften

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Lebenswandel sich oder ihre Familie der Gefahr des Notstandes oder der
Verarmung aussetzen, zu ihrem Schutz dauernd des Beistandes und der Fürsorge
bedürfen oder- die Sicherheit anderer gefährden, zu bevormunden und in
Anstalten unterzubringen (Art. 370
SR 210 Schweizerisches Zivilgesetzbuch vom 10. Dezember 1907
ZGB Art. 370 - 1 Eine urteilsfähige Person kann in einer Patientenverfügung festlegen, welchen medizinischen Massnahmen sie im Fall ihrer Urteilsunfähigkeit zustimmt oder nicht zustimmt.
und 406
SR 210 Schweizerisches Zivilgesetzbuch vom 10. Dezember 1907
ZGB Art. 406 - 1 Der Beistand oder die Beiständin erfüllt die Aufgaben im Interesse der betroffenen Person, nimmt, soweit tunlich, auf deren Meinung Rücksicht und achtet deren Willen, das Leben entsprechend ihren Fähigkeiten nach eigenen Wünschen und Vorstellungen zu gestalten.
ZGB). Ein lasterhafter Lebenswandel
im Sinne von Art. 370
SR 210 Schweizerisches Zivilgesetzbuch vom 10. Dezember 1907
ZGB Art. 370 - 1 Eine urteilsfähige Person kann in einer Patientenverfügung festlegen, welchen medizinischen Massnahmen sie im Fall ihrer Urteilsunfähigkeit zustimmt oder nicht zustimmt.
ZGB liegt auch bei Liederlichkeit und Arbeitsscheu vor
(Komm. KAUFMANN N. 20 ff zu Art. 370
SR 210 Schweizerisches Zivilgesetzbuch vom 10. Dezember 1907
ZGB Art. 370 - 1 Eine urteilsfähige Person kann in einer Patientenverfügung festlegen, welchen medizinischen Massnahmen sie im Fall ihrer Urteilsunfähigkeit zustimmt oder nicht zustimmt.
ZGB und N. 3 zu Art. 406
SR 210 Schweizerisches Zivilgesetzbuch vom 10. Dezember 1907
ZGB Art. 406 - 1 Der Beistand oder die Beiständin erfüllt die Aufgaben im Interesse der betroffenen Person, nimmt, soweit tunlich, auf deren Meinung Rücksicht und achtet deren Willen, das Leben entsprechend ihren Fähigkeiten nach eigenen Wünschen und Vorstellungen zu gestalten.
ZGB; Komm. EGGER
N. 47 zu Art. 370
SR 210 Schweizerisches Zivilgesetzbuch vom 10. Dezember 1907
ZGB Art. 370 - 1 Eine urteilsfähige Person kann in einer Patientenverfügung festlegen, welchen medizinischen Massnahmen sie im Fall ihrer Urteilsunfähigkeit zustimmt oder nicht zustimmt.
ZGB).
Es ist offensichtlich, dass die für Rechtsbrecher bestimmten Vorschriften des
schweizerischen Strafgesetzbuches die Kantone nicht hindern, kraft ihrer
Polizeihoheit Personen zu versorgen, die keine strafbaren Handlungen begangen
oder ihre Strafen bereits verbüsst haben (ebenso Komm. LOGOZ N. 1 zu Art. 43
SR 311.0 Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937
StGB Art. 43 - 1 Das Gericht kann den Vollzug einer Freiheitsstrafe von mindestens einem Jahr und höchstens drei Jahren teilweise aufschieben, wenn dies notwendig ist, um dem Verschulden des Täters genügend Rechnung zu tragen.37

StGB; HAFTER; Lehrbuch des schweiz. Strafrechts, Allg. Teil S. 397 N. 5). In
den Fällen der Art. 14
SR 311.0 Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937
StGB Art. 14 - Wer handelt, wie es das Gesetz gebietet oder erlaubt, verhält sich rechtmässig, auch wenn die Tat nach diesem oder einem andern Gesetz mit Strafe bedroht ist.
, 15
SR 311.0 Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937
StGB Art. 15 - Wird jemand ohne Recht angegriffen oder unmittelbar mit einem Angriff bedroht, so ist der Angegriffene und jeder andere berechtigt, den Angriff in einer den Umständen angemessenen Weise abzuwehren.
, 42
SR 311.0 Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937
StGB Art. 42 - 1 Das Gericht schiebt den Vollzug einer Geldstrafe oder einer Freiheitsstrafe von höchstens zwei Jahren in der Regel auf, wenn eine unbedingte Strafe nicht notwendig erscheint, um den Täter von der Begehung weiterer Verbrechen oder Vergehen abzuhalten.33
, 43
SR 311.0 Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937
StGB Art. 43 - 1 Das Gericht kann den Vollzug einer Freiheitsstrafe von mindestens einem Jahr und höchstens drei Jahren teilweise aufschieben, wenn dies notwendig ist, um dem Verschulden des Täters genügend Rechnung zu tragen.37
und 44
SR 311.0 Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937
StGB Art. 44 - 1 Schiebt das Gericht den Vollzug einer Strafe ganz oder teilweise auf, so bestimmt es dem Verurteilten eine Probezeit von zwei bis fünf Jahren.
StGB trifft allerdings auch der
Richter kraft Bundesrecht sichernde polizeiliche Massnahmen zur Verhinderung
von weitern strafbaren Handlungen oder andern Verstössen gegen die öffentliche
Ordnung. Da die ihm übertragene Aufgabe aber stets mit einer Straftat des
eidgenössischen Rechts zusammenhängt, besteht kein Anlass anzunehmen, der
Bundesgesetzgeber habe die Polizeihoheit der Kantone auch unter andern
Voraussetzungen beschränken wollen. In diesem Sinne hat das Bundesgericht
beispielsweise entschieden, dass die Kantone zuständig seien, für
Übertretungen, deren Regelung ihnen vorbehalten ist, neben der Strafe oder
ohne eine solche die Einweisung in eine Zwangsarbeitsanstalt anzuordnen (BGE
69 IV 183 ff). Sie können auch sichernde Massnahmen beschliessen, wo keine
strafbare Übertretung vorliegt, ja kraft Bundesrecht jede Strafsanktion
verboten ist (vergl. BGE 68 IV 43; nicht veröffentlichtes Urteil des
Kassationshofes vom 24. März 1944 i. S. Fischer; Urteil des Bundesgerichts vom
12. März 1945 i. S. Ramelet, abgedruckt im Journal

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des Tribunaux, Droit fédéral, 1945, S. 305 f; ebenso Botschaft des Bundesrates
zum StGB S. 43).
Ebensowenig wie das schweizerische Strafgesetzbuch schliesst das
Vormundschaftsrecht, das je nach den Umständen die Versorgung Liederlicher,
Arbeitsscheuer und Trunksüchtiger erlaubt, entsprechende polizeiliche
Massnahmen der Kantone aus. Der Bundesrat hat dies in seiner Botschaft zum
schweizerischen Zivilgesetzbuch vom 28. Mai 1904 ausdrücklich hervorgehoben.
Es heisst dort S. 47: «Und überdies wird auch fernerhin die Bevormundung
natürlich nur eine der Massregeln sein, die gegen die von Art. 379
SR 210 Schweizerisches Zivilgesetzbuch vom 10. Dezember 1907
ZGB Art. 379 - In dringlichen Fällen ergreift die Ärztin oder der Arzt medizinische Massnahmen nach dem mutmasslichen Willen und den Interessen der urteilsunfähigen Person.
(Art. 370
SR 210 Schweizerisches Zivilgesetzbuch vom 10. Dezember 1907
ZGB Art. 370 - 1 Eine urteilsfähige Person kann in einer Patientenverfügung festlegen, welchen medizinischen Massnahmen sie im Fall ihrer Urteilsunfähigkeit zustimmt oder nicht zustimmt.

ZGB) betroffenen Personen ergriffen werden können, indem es nach wie vor dem
kantonalen Recht vorbehalten bleibt, mit einer administrativen Versorgung
einzuschreiten ...» Die bereits erwähnte Botschaft des Bundesrates zum StGB
geht ebenfalls davon aus, dass die kantonalen Versorgungsgesetze nicht
bundesrechtswidrig sind. Das eidgenössische Vormundschaftsrecht wahrt im
Unterschied zu diesen kantonalen Erlassen private Interessen. Art. 370
SR 210 Schweizerisches Zivilgesetzbuch vom 10. Dezember 1907
ZGB Art. 370 - 1 Eine urteilsfähige Person kann in einer Patientenverfügung festlegen, welchen medizinischen Massnahmen sie im Fall ihrer Urteilsunfähigkeit zustimmt oder nicht zustimmt.
ZGB
sieht zwar, wie übrigens auch Art. 369
SR 210 Schweizerisches Zivilgesetzbuch vom 10. Dezember 1907
ZGB Art. 369 - 1 Wird die auftraggebende Person wieder urteilsfähig, so verliert der Vorsorgeauftrag seine Wirksamkeit von Gesetzes wegen.
ZGB, die Bevormundung nicht nur im
Interesse des Bevormundeten und seiner Familie vor, sondern auch zur
Sicherheit anderer. Aber diese Massnahmen zu Gunsten Dritter dürfen nicht
Vorkehren im öffentlichen Interesse gleichgestellt werden. Prof. EGGER
schreibt in seinem Kommentar mit Recht, das ZGB gehe keineswegs so weit, das
Vormundschaftsrecht in den Dienst öffentlicher Interessen zu stellen; es wolle
nur die Interessen Dritter wahren und ihnen einen präventiven Schutz
angedeihen lassen (N. 15 zu Art. 369
SR 210 Schweizerisches Zivilgesetzbuch vom 10. Dezember 1907
ZGB Art. 369 - 1 Wird die auftraggebende Person wieder urteilsfähig, so verliert der Vorsorgeauftrag seine Wirksamkeit von Gesetzes wegen.
ZGB); die Wahrung der öffentlichen
Sicherheit und Ordnung könne dem öffentlichen Recht überlassen bleiben (N. 56
zu Art. 369
SR 210 Schweizerisches Zivilgesetzbuch vom 10. Dezember 1907
ZGB Art. 369 - 1 Wird die auftraggebende Person wieder urteilsfähig, so verliert der Vorsorgeauftrag seine Wirksamkeit von Gesetzes wegen.
ZGB; vergl. auch N. 51 zu Art. 370
SR 210 Schweizerisches Zivilgesetzbuch vom 10. Dezember 1907
ZGB Art. 370 - 1 Eine urteilsfähige Person kann in einer Patientenverfügung festlegen, welchen medizinischen Massnahmen sie im Fall ihrer Urteilsunfähigkeit zustimmt oder nicht zustimmt.
ZGB). Übrigens werden die
Interessen Dritter durch das Vormundschaftsrecht nur geschützt, wenn sie sich
mit den eigenen Interessen des Bevormundeten decken (Komm. EGGER N. 56 zu Art.
369
SR 210 Schweizerisches Zivilgesetzbuch vom 10. Dezember 1907
ZGB Art. 369 - 1 Wird die auftraggebende Person wieder urteilsfähig, so verliert der Vorsorgeauftrag seine Wirksamkeit von Gesetzes wegen.
ZGB. Diese

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stehen im Vordergrund. Hauptzweck der Bevormundung ist, dem Bevormundeten den
Schutz und den Beistand eines Vormundes zu sichern (Art. 406
SR 210 Schweizerisches Zivilgesetzbuch vom 10. Dezember 1907
ZGB Art. 406 - 1 Der Beistand oder die Beiständin erfüllt die Aufgaben im Interesse der betroffenen Person, nimmt, soweit tunlich, auf deren Meinung Rücksicht und achtet deren Willen, das Leben entsprechend ihren Fähigkeiten nach eigenen Wünschen und Vorstellungen zu gestalten.
ZGB). In der
Expertenkommission hat sich der Referent (Eugen HUBER wie folgt ausgedrückt:
«Wenn man es (die Gefährdung der Sicherheit anderer) annehme, so erfolge dies
aus zwei Gesichtspunkten, einerseits weil der Betroffene sich durch seine
krankhafte Handlungsweise schwerer Verantwortlichkeit aussetze, sowie
andererseits, weil er auch zur Sicherheit seiner eigenen Person der Aufsicht
bedürfe. In diesen Fällen dürfe man sich nicht mit polizeilichen Massnahmen
begnügen, sondern es müsse die Vorsorge eines Vormundes hinzutreten»
(Protokoll der Expertenkommission für das ZGB 1901/1902, S. 421). Da das
Vormundschaftsrecht somit zur Wahrung privater Interessen erlassen wurde und
in diesem Sinne privates Recht darstellt, schränkt es die Kantone nicht ein,
im öffentlichen Interesse die zur Wahrung der öffentlichen Ordnung und
Sicherheit, insbesondere zur Verhütung von Verbrechen, erforderlichen
Anordnungen zu treffen. Die verschiedenen Massnahmen des privaten und des
öffentlichen Rechtes können in Konkurrenz zueinander treten. Es ist auch
möglich, dass die Polizeibehörden im Einzelfall einzugreifen verzichten, wenn
die Verfügung der Vormundschaftsbehörden das allgemeine Interesse genügend
wahrt. Ob sie von eigenen Vorkehren absehen wollen oder nicht, bestimmen die
Polizeiorgane. Der Bundesgesetzgeber hat weder diese Aufgabe den
Vormundschaftsbehörden übertragen, noch die Polizeihoheit auf dem Gebiet des
öffentlichen Interesses beschränken wollen. Kantonale Gesetze, wie das
zürcherische Versorgungsgesetz, die zur Wahrung der öffentlichen Ordnung und
Sicherheit und zur Verhütung von Verbrechen die administrative Einweisung in
Anstalten vorsehen, verstossen daher nicht gegen das schweizerische
Zivilgesetzbuch. Das Bundesgericht hat sich bereits mehrfach in diesem Sinne
ausgesprochen (vergl. die nicht veröffentlichten Urteile des Bundesgerichtes
vom 22.

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November 1943 i. S: Duret und vom 20. Dezember 1935 i. S. Ott). Die
Bemerkungen in Kommentar EGGER über das Verhältnis zwischen dem
Vormundschafts- und dem kantonalen Versorgungsrecht (Einleitung zum
Vormundschaftsrecht N. 28, und N. 63 und 54 zur Art. 370
SR 210 Schweizerisches Zivilgesetzbuch vom 10. Dezember 1907
ZGB Art. 370 - 1 Eine urteilsfähige Person kann in einer Patientenverfügung festlegen, welchen medizinischen Massnahmen sie im Fall ihrer Urteilsunfähigkeit zustimmt oder nicht zustimmt.
ZGB) führen keine
Gründe an, die ein Abgehen von dieser Rechtsprechung zu rechtfertigen
vermöchten.
Das zürcherische Gesetz über die Versorgung von Jugendlichen, Verwahrlosten
und Gewohnheitstrinkern vom 24. Mai 1925 ist nach dem gesagten nicht
bundesrechtswidrig, und es verletzt der darauf beruhende Entscheid des
Regierungsrates vom 5. September 1946 Art. 2
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 2 Zweck - 1 Die Schweizerische Eidgenossenschaft schützt die Freiheit und die Rechte des Volkes und wahrt die Unabhängigkeit und die Sicherheit des Landes.
der Üb. Best. zur BV daher nicht.
(Das Bundesgericht hiess die Beschwerde dennoch gut, weil der Regierungsrat
willkürlich angenommen habe, der Beschwerdeführer sei arbeitsscheu.)